第5章 海事行政裁量权的规制
海事行政裁量权的存在是现代海事管理的必然要求，是海事行政权的重要组成部分，随着海事业务的不断扩大，自由裁量权的应用范围也越来越广泛，这适应了当前的经济社会的发展和行政管理权力不断扩大的趋势。海事行政自由裁量权具有弥补法制不足和提高行政效率的天然优势，是现代法制社会所不可或缺的。本文通过对当前我国海事行政裁量权行使的现状、存在问题及原因分析，以及对国外成功经验的借鉴提出规制我国海事行政裁量权行使的若干对策。
5. 1 完善相关的法律法规
完善相关的法律法规对于规范行政裁量权具有重要的意义，而对行政裁量行为的司法审查，是控制行政裁量权滥用的最有力和最有效手段。首先要完善立法。通过加强立法工作尤其是加强实体法的建设来控制行政裁量权，通过对行政裁量权行使的范围、方式以及成都等都应该被法律所规范。完善依法应该完善以下几个方面的制度，主要包括：一是完善行政听证制度。行政听证制度体现了公正、公开、公平的行政法原则，对控制行政裁量权的滥用起重要作用，是行政程序法规中的重要组成部分。通过运用公开的方式听取当事人的意见，保证行政的公平正义。行政相对人可以就对自己不利的证据提出质疑并可以要求行政机关进行说明，也可以提出对己方有利的证据。通过这种有行政相对人参与的调查过程，在行使行政裁量权的过程中可以更准确的认定事实，从而避免本身就具有单方性权力的行政机关做出有失公允的行政决定。二是要完善信息公开制度。所谓信息，是指音信和消息，在信息论中则指用符号传送的报道，报道的内容一般是接收符号者预先不知道的。
其次要完善回避制度。回避制度就是使行政案件中的执法者不能与执法的行政案件有直接的利害关系，不能影响到案件的处理。它是公正前提的重要内容。
设立回避制度是防止行政程序的掌握着利用其优势影响行政结果，进而追求法律公正的最终结果。在实际的生活中，由于人际关系的复杂性，行政裁量权在实际的行使过程中难免会遇到与所要处理的行政事件有利害关系，设立回避制度可以有效的避免这一问题的出现，进而使行政裁量权正确公正的行使。再次，要完善信息公开制度。信息公开制度是行政公开的重要内容，是法治行政的必然结果。完善行政信息公开制度一方面能够加强咱行政裁量权行使时主体与行政相对人间的相互沟通，有助于依法行政的进一步开展；另一方面可以控制行政裁量权的滥用导致的徇私舞弊等腐败问题的出现。另外，通过对行政裁量权行使的监督和制约，进而使行政相对人增加对行政主体的信任，配合行政管理活动，提高行政效率。比如《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定：行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。
另外，行政听证制度。行政听证制度是指行政主体在作出行政决定之前，特别是在作出对相对人不利的行政决定之前，听取有关相对人意见的一种行政程序制度。广义的行政听证包括正式听证和非正式听证，狭义的行政听证仅指正式听证。正式听证是指行政机关作出行政裁决时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关根据听证笔录作出决定的程序。非正式听证指行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只须给当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关不须基于记录作出行政决定的程序。正式听证和非正式听证各有利弊。为了充分发挥行政听证制度的作用，我们应对行政听证作广义的解释，亦即根据不同的行政行为的特点，有针对性地采取正式听证或非正式听证的形式。
5. 2 加强对行政裁量权的司法审查
对行政裁量权的行使进行司法审查是防止行政裁量权滥用的有力有效的手段。行政裁量权作为法律授权的，如果行政裁量权的行使没有超出法律规定的范围，是不应该受到司法审查的。但是随着对行政裁量权问题研究的深入，我们发现即使是在合法的范围内，行政裁量权的行使依然存在被滥用的风险。如果不对行政裁量权进行司法审查，行政相对人的合法利益就得不到法律的实质性保护。首先，扩大行政栽量权受司法审查的范围最直接的手段就是扩大行政诉讼受案范围。行政诉讼受案范围的扩大就是行政裁量权受司法审查范围扩大的直接体现，因为扩大了行政诉讼受案范围，将可诉行政行为的范畴扩大，就可以使得行政裁量权在司法审查视野下的范围得到扩大。在行政裁量权司法审査体制内，如果侵犯公民其他权利的行政行为，是基于行政裁量权的行使而作出，就可以对行政裁量权进行审查。行政诉讼受案范围应当纳入侵犯公民、法人和其他组织的人身权、财产权以外的权利的具体行政行为。还应当将制定规章及规章以下的行政规范的行为纳入行政诉讼受案范围。尽管在我国目前的权力体系内，抽象行政行为，包括制定规章和规章以下的行政规范的行为有立法监督和行政系统内的监督，但是单靠这两种监督是不够的。一是这种事前监督缺乏针对性，二是行政法规以下的规章及其规范性文件浩如烟海，做到全面的审查费时费力不说，也缺乏第三方监督的公正性。依靠司法审査监督正好可以弥补上述缺陷。
其次要加大对行政裁量权司法审查的力度。行政裁量权司法审查范围的扩大，不是仅仅扩大行政诉讼受案范围就能完成的。行政诉讼受案范围与行政裁量权司法审查是两个不同维度的概念。对行政裁量权的司法审查，不仅仅包括在行政诉讼中通过诉讼程序对其进行裁决，还包括对行政裁量权的附带审查等情形。一是要加强具体行政行为中对行政裁量权司法审查的力度。（1)在行政主体认定法律事实过程中，对行政裁量权的司法审查要依据法律事实的性质来确定司法权对其审查的力度。（2)在行政主体解释并运用法律的过程中，司法权判断行政主体运用行政裁量权是否恰当，必须保持严格审查的态度。（3)在行政主体依据事实和法律作出行政行为的过程中，司法权对行政裁量权的审查主要从以下角度进行：
该行政裁量权的行使是否在法定的选择范围内进行，该种选择是否符合合理性原则的要求，是否合符情理，是否遵循惯例等等。二是加强抽象行政行为中对行政裁量权司法审查的力度。对制定规章的行政裁量权，法院的司法审查要采取一种被动、且维持在一定范围内的态度。在规章制定程序上，立法法已经做出了明确的规定，但是对于什么事项应当制定规章，则是规章制定者所要考虑的事项。制定规章的主体做出制定还是不制定的决定以及规章所确定的内容就是行使裁量权的结果。法院对于是否制定规章这种行政裁量权运用的审查，主要是审查其是否符合法律的目的，是否符合法律的精神，该行政主体在作出这个决定时是否考虑了不相关的因素，或者是否有掩盖非法或非合理事实的目的。对规章所确定的内容，法院只要做出是否合法的审查即可，因为相对于对规章是否应该制定来说，对规章内容的审查相对比较客观。
5. 3 打造一支高素质的行政工作人员队伍
行政机关工作人员的素质较低是造成行政裁量权行使滥用的主要原因之一。它侵犯了行政相对人的合法权益，他们在行政执法中的拖拉、推诿以及吃拿卡要大大增加了行政成本。因而，加强对行政裁量权行使的司法审查，打造一支高素质的行政人员工作队伍对于行政裁量权行使中问题的解决有着积极而深远的意义。
1.进一步完善行政机关工作人员的选拔录用制度。行政工作人员的选拨录用是队伍建设的重要环节，只有不断完善选拨录用制度才能为建设高素质的队伍打下坚实的基础。一方面，要在参加工作人员考试的资格上加以限制，保证参加考试者本身就具有较高的素质。可以将应试者限制在具有大专及以上学历者，还可以限制具体的专业，这就可以确保应试者已经具备较高的专业能力、思想政治素质以及较强的学习能力，考试合格的公务员也能更好更快的适应工作环境，提高工作效率。另一方面，进一步提高公务员考试命题的科学性和公正性。依据行政机关工作的实际需要来设计考试题目，保证为国家选拨出合格人才。
2.加强工作人员的培训学习。（1)强化工作人员的角色定位。明确行政机关工作人员是服务于国家社会的，是服务于人民的，是一个服务者的角色。通过教育有效减少工作人员在行政执法中“以罚代管”，甚至是“只罚不管”的错误思想，使其明白行政执法中的罚款只是为了更好的维护社会秩序、最大限度地保护人民生命财产不受损失的手段，而不是目的，不能为了罚款而罚款。（2)提升工作人员的职业道德修养和政治理论修养。工作人员要有法律意识，牢固树立宪法和法律至上的观念，在行政执法中始终依法行政，严格按法律办事。还要深入学习马克思主义理论、毛泽东思想、邓小平理论以及“三个代表”等重要政治理论，改造自身的世界观、人生观、价值观，提高运用正确方式处理问题的能力。
5. 4 加强对行政裁量权的监督
监督是宪法、法律赋予国家权力机关、行政部门、中国共产党、群众的神圣职责，全面正确的履行法律赋予的监督职责，对于维护公平与正义，促进社会秩序健康发展，促进经济繁荣等具有非常重要的意义。
5. 5 健全行政裁量权的行政程序
法律程序是人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定时间和空间上的步骤和方式，能够对权力的运行进行必要的抑制。程序法在现代法治社会中是不可或缺的，行政自由裁量权的行使必须遵循正当的法律程序。事实证明，仅靠法律法规对行政自由裁量权的控制，效果是相当有限的，必须同时加上与之相适应的程序制裁，才能从根本上解决行政自由裁量权的滥用问题。
1.尽快制定出一部比较完善的行政程序法。针对我国目前的实际情况，结合欧美一些比较成熟的程序法，尽快为我国制定出一部完整有效的行政程序法。行政程序法中的表明身份、说明理由、听证等制度程序能够在很大程度上限制行政主体随意行使行政自由裁量权，保护行政相对人的合法权益。例如行政程序中的告知理由制度“行政主体在作出对相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人合法说明其做出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时的政策和公益等因素。这能够有效的遏制行政机关工作人员的主观臆断、随意裁量的自由裁量行政行为，很好地防止了行政自由裁量权的滥用。
2.严格执行行政程序。要有效的防止行政自由裁量权的滥用，只制定完善的程序法是不够的，还必须保证行政程序法的严格执行。一方面，行政机关内部要制定相应的规章制度，督促自己机关的工作人员严格按程序办事，养成依法行政的良好习惯；另一方面，监督机关也要对其监督对象的行政行为是否符合行政程序进行严格的监督，而不仅仅是监督其行政行为，对不符合行政程序的要撤销其行政行为。对行政相对人合法权益造成损害的，还要赔偿受害人的损失。另外，公民个人也要加强自身的法律修养，在必要的时候保护自己的合法权益。
3.规范行政执法程序。规范行政执法程序应该从以下几个方面进行：一是要实行行政公开。权力的阳光下运行能够有效的防止腐败问题的出现，所以应该将裁量过程和裁量的具体标准应该向社会公众公开，有效的提高公众的监督，进而有效的遏制行政人员的腐败倾向的出现；二是要进行主体回避。实行主体回避制度，有助于防止行政行为的寻租，保障行政活动的公正合理进行，而且有利于提高行政效率；三是说明理由。行政主体在做出具体行政裁量时要说明具体做出决定的依据，这些依据包括一般理由、事实理由和特殊理由。使社会大众对行政裁量行为有明确客观的评价；四是要听取各方的意见。行政机关及其工作人员在做出行政裁量时要充分考虑到各方的利益，让行政相对人充分了解做出行政裁量的具体依据，保证行政相对人的知情权和合法利益。
5. 6 加强行政伦理建设
行政伦理是行政领域中的伦理，是行政领域用来调整行政伦理关系的，包括行政个人与个人、个人与组织、组织与组织、个人或组织与其他社会组织之间的一系列关系，是行政管理过程中应遵循的伦理规范与道德准则。加强行政人员的行政伦理建设对于规范行政人员行政行为，提高行政效率以及规范行政裁量权的行使具有十分重要的意义。为了确保行政权力的正当行使和行政责任的实现，国家应在进一步加强行政人员法律法规约束，完善行政人员考核机制，健全行政人员监督制约机制的同时，加大行政伦理建设力度，提高行政人员的行政伦理素质。
1.是要加强行政人员自身素质的培养。首先要加强理论学习增强职业道德。认真对待行政理论教育，先做人，后做官。理论知识的学习和积累可以为他们提供必需的新视角和价值评价标准，为培养他们正确的职业道德观奠定基础。在现有知识水平的基础上，行政人员通过不断学习进而完善自己的知识结构，增强业务素质，在实践中进行道德人格的自我塑造，努力实现自我的科学发展。如果一个人具有了敬业精神，深刻认识到自己的责任，领悟到自己使命的神圣，那么他肯定为自己的工作赋予一种荣誉感，这是对自己工作的一种赞许，是一种自我激励。在公共服务过程中，行政人员要善于运用所掌握的专业知识，不断追求自我完善，增强业务素质，将工作中的出色表现作为不断激励自己前进的动力，强化敬业精神，提高自身道德素质，激发个人的工作热情和创造力，尽心竭力解难题，坚持不懈做好事，不断提高实际工作成效，全心全意为人民服务。
2.要完善行政人员考核机制。首先，在考核过程中实行“问题官员”告诫制针对我国行政系统中行政人员的贪污腐败、失职渎职、玩忽职守等行政失范问题，针对部分官员工作、思想、作风等方面的突出问题，我国可以实行"问题官员”告诫制。对于那些工作不积极、意志不坚定、工作作风不检点的行政人员，我们要普遍撒网、抓重点，把其列入“问题官员”名单，对其进行定期、不定期的教育，并把其在教育期内的表现记录在案。如果表现良好，教育考核期满就可以恢复其正常的公务活动；如果表现没有进展、顽固不化，则取消其国家公务员身份，并进行相应的精神或物质惩罚。我们的目的不是制裁行政失范的官员，而是对其进行教育，提高其思想觉悟，避免行政失范行为的出现。“问题官员”告诫制正是基于这种思想，对“问题官员”进行再教育，培养其职业道德，进而提高整个行政队伍的道德素养。其次，在考核结果处理上紧密联系其职位升迁。把考核结果与官员职位升迁紧密结合，加强考核绩效管理。对那些孝敬父母、忠诚伴侣、关爱子女、家庭和谐、邻里和睦、朋友融洽的官员要给予表彰、树立典型，真正德才兼备的要提拔重用；对那些不负责任、不讲亲情的进行批评、降职、撤职；对那些以权谋私、道德沦丧、不讲廉耻、腐败堕落、触犯党纪国法的要严肃处理，绝不纵容。
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