关键词：交通执法; 暴力抗法; 综合执法; 违法成本; 普法宣传; 诚信系统;
近年来, 广东省交通综合执法工作深入展开, 同时暴力抗法事件时有发生, 这不仅严重影响到交通运输市场秩序, 而且极大威胁了广大交通综合执法人员的人身安全, 严重挫伤了执法人员的积极性。对此, 笔者对近年来发生在广东省的典型暴力抗法事件特点进行分析, 并提出相应对策。
一、交通综合执法中暴力抗法事件回顾
2003年, 广东省最早在全国开展交通综合执法改革试点, 解决了“多头执法、重复处罚、执法扰民”等问题, 对比个别省份“体制不顺、机构重叠、职能交叉、多头执法、超员严重”等深层次矛盾和问题, 广东省十几年来取得的成绩斐然。然而, 近几年来交通综合执法中暴力抗法事件时有发生。比如, 2010年11月7日, 粤BC92××大巴在深汕路双龙天虹往同乐方向直接撞击粤B673××的执法车辆, 导致两名执法人员轻微受伤。2011年2月10日, 粤B350××的银色比亚迪小轿车在深圳福田口岸冲卡逃避检查, 交警人员躲闪不及, 被涉事车辆撞倒, 受伤严重。2014年5月8日, 赣L527××、粤M042××两部6轴大货车涉嫌超载在梅州市江南金叶酒店圆盘附近被查, 十几名不明身份的人员堵住执法车辆, 将执法人员围在治超站内并强行开走大货车。2012年6月18日, 非法营运摩托车在禅城区圣堂大街被查, 且拒不接受配合调查, 不断语言辱骂挑衅执法人员, 情绪不断激化后甚至拿出摩托车锁准备殴打执法人员。还有一起水路暴力抗法案例。2012年6月20日上午, 在广州南沙虎门出海口海域, 两艘涉嫌非法电鱼的船只不配合执法, 使用管制刀具威胁执法人员。
二、交通综合执法暴力抗法事件的特点
通过分析近几年来发生在广东省各地的交通综合执法中的暴力抗法事件, 呈现出以下特点。
1. 违法性
违法性包括两个方面:首先, 执法相对人从事的运输活动违法。比如, 以超限超载治理工作为例。根据交通运输部、公安部、工业和信息化部、国家工商总局、国家质检总局、国家安全监管总局《关于进一步加强车辆违法超限超载治理工作的通知》文件精神, 交通综合执法机构和公安部门通常采取联合执法行动, 通过在固定治超站治超和流动巡查路段相结合的办法, 打击车辆违法超限超载运输行为。其次, 非法经营者的暴力抗法行为违法。比如, 非法经营者 (通常指违法驾驶员) 逃避执法人员检查和处置, 强行驾驶车辆逃离, 更有甚者砸车、烧车;或者使用管制刀具, 攻击执法人员, 造成人身伤害;或者非法聚集众人, 阻挠执法等。
2. 目的性
非法经营者暴力抗法的目的非常明显, 就是通过暴力抗法迫使交通综合执法人员终止实施法律规定的内容, 或者迫使其从轻处罚。比如, 违法驾驶员指使社会人员人为制造交通事故, 试图挑起事端, 让交通综合执法人员无暇他顾, 从而被迫释放涉嫌超限超载的货运车辆。有的让家庭成员或周边男女老幼包围执法人员和执法车辆, 摆出不达目的誓不罢休的架势。有的采取自残行为, 甚至当面威胁服毒自杀, 以造成不利影响的方式让交通综合执法人员投鼠忌器。
3. 突发性
暴力抗法具有突发性, 这是由于其不可预知性造成的。即暴力抗法的事态通常发展速度快, 随着参与人数的增加, 暴力手段会逐步升级。通常情形为:交通综合执法人员截停违法车辆, 违法驾驶员或关闭车门窗, 或弃车逃跑, 然后“呼叫”同伙或家庭成员等包围执法车辆和人员, 大多带有管制刀具和棍棒, 对执法人员谩骂、拉扯和推搡, 发展为殴打直至砍杀, 甚至毁坏自身车辆和执法车辆, 以达到造成严重的社会影响的目的。
4. 团伙性
从各地暴力抗法的案例来看, 部分暴力抗法人员带有 (黑社会) 团伙性质。这一点, 在交通综合执法机构治理超限超载运输过程中尤为突出。违法驾驶员通常会联络所谓“社会人员”或“不明身份人员”, 快速赶到执法现场, 包围执法人员和执法车辆, 然后强行开走超限超载运输车辆。
5. 凶残性
2009年12月发生的一起克隆出租车司机使用枪支进行暴力抗法, 其他发生的案例为用管制刀具和棍棒威胁交通综合执法人员的生命安全。
三、交通综合执法暴力抗法事件的成因
1. 法制意识淡薄
通常所指的法制意识或观念, 其实就是法律对人们行为规范的内在约束力。那些违法运输经营者及暴力抗法案例中的其他参与人员, 之所以敢于对执法人员侮辱谩骂、动刀动棍, 一个根本的原因就是他们的法制意识淡薄。
法制意识淡薄的原因很多, 一个主要原因是这些人认为讲法律是政府的事情, 与自己的生活、切身利益没有多大关系, 无法领悟到法律的崇高权威。一旦其违法经营被执法人员处理时, 试图通过私了解决, 而很少自觉地把法律作为维护自己权益的工具, 对法律不信任。另一个原因是, 一般人对法律的理解就是“抓人”和“判刑”, 法律的权威仅表现于它的惩罚力量。在整个法律体系中, 人们更漠视的是民法、经济法、行政法和行政程序法, 不太习惯将其作为法律去遵守。所以, 这些违法经营者和暴力抗法参与者往往低估法律的威慑力和强制力, 他们认为“法不责众”, 法律不会随意惩处参与群体事件的人。再者, 他们对法律抱有侥幸心理, 认为自己的行为不会触犯法律或者法律不能轻易追究自己。
2. 违法成本太低
在交通执法领域暴力抗法中, 不法分子最大的违法成本是有可能构成犯罪并且承担刑事责任, 但是否构成犯罪以及构成何种犯罪, 需要看其对被害人造成的伤害如何。如果伤害仅是轻伤或以下, 则定妨害公务罪;对后果不太严重的犯罪嫌疑人, 可能只不过是教育或者拘捕15天以下而已。这样的违法行为成本太低, 这也是交通执法频遭暴力袭击的主要原因。据调查了解, 经过公安部门取证的暴力抗法案例中, 只有两起通过起诉并判决, 包括“以危险方法危害公共安全罪”或“妨害公务罪”。
此外, 就是没有发生暴力抗法行为, 非法营运者的经营成本也很低。以黑出租车运输为例, 很多黑出租车本身就是二手车或即将报废的车, 跑一个月能挣回一辆车的钱, 违法收入大于违法成本。
3. 执法者自身存在问题
虽然在广东省交通综合执法领域没有出现暴力执法的报道和舆论, 但执法者也应注意自身的问题。据调查了解, 个别交通综合执法人员素质不高, 在行政相对人面前以管理者自居, 不尊重相对人;处罚不公;轻教育、重处罚;没有规范、文明执法, 执法中“冷、硬、横”;解释、说服、教育工作不细;执法中不注意方式方法, 对可能发生的突发情况估计不足等。
4. 规范执法的“副作用”
理性、平和、文明、规范执法的本意是, 在交通执法过程中, 坚持理性、平和、文明、规范执法, 设身处地为群众着想, 耐心细致与群众沟通, 赢得群众的尊重和理解, 广大人民群众从心里支持配合执法工作。要揣摩其心理, 找准突破口, 向他们讲法、讲理, 坚持以理服人、以法治人, 暴力抗法的土壤也就消失了, 少数不法分子也就无机可乘。但是, 交通综合执法规范、文明执法的要求有一定的“副作用”。即在执法过程中“骂不还口、打不还手”, 这就使得抗法者肆无忌惮, 助长其不配合执法、暴力抗法的嚣张气焰, 还会让人民群众质疑执法机关的工作能力。而交通执法人员遭遇抗法, 受到人身攻击、人格侮辱时, 却缺乏强有力的保障措施和明确的处罚依据;对暴力抗法者打击力度不够, 没有严惩暴力抗法者, 使得暴力抗法者心存侥幸心理。
5. 现场执法力量薄弱
交通综合执法现场人员少、执法力量薄弱也是不配合执法、暴力抗法的诱因之一。据调查, 部分地方执法机构存在执法人员数量不足、执法装备不够的问题。
执法人员数量不够, 就采用向社会招聘的办法, 但这些一线的执法人员普遍对待遇不满意。交通综合执法机构感到人手不够的原因, 也与执法机构对运输市场开展专项治理受时间、地点限制有关。尽管有时同公安交警部门联合执法, 但彼此之间的工作衔接或联动机制还存在一些问题。执法装备不够, 主要表现在执法车辆数量不够, 大多老旧不堪, 还缺乏保护交通综合执法人员人身安全的设备。
四、遏制交通综合执法暴力抗法事件的对策
1. 做好针对性的普法宣传
自1986年至今, 我国的普法教育规划已经走过了近30年, 现在正是“六五”普法规划的中期。党的十八届四中全会提出“谁执法、谁普法”, 这给广东省交通综合执法机构开展普法活动提出了新的要求。
(1) 借助社会团体力量开展普法活动。交通综合执法机构牵头组织交通综合执法讲师团, 或通过志愿者、律师等群体或交通运输行业协会的民间组织宣传交通法制知识。以往, 我国普法主体大多是大中专院校的教师, 或一些单位的宣传机构。即便是一些执法机构进行普法宣传教育, 也常常是聘请一些专业的法律人员或者学校讲师进行普法。事实证明, 这些做法效果不太明显, 需要进一步改进普法工作思路和方法。可以请一些运输经营业户甚至有过违法经营行为的企业或个人, 自己做普法讲师, 以其亲身体验来宣讲交通法律知识。交通综合执法机构根据其在普法活动中的表现, 在作出行政处罚决定时, 可以酌情从宽处置。
(2) 在执法中依靠自身力量开展普法活动。按照“谁执法、谁普法”的原则, 交通综合执法机构要“制定各自的普法工作规划、年度计划、实施方案和考核细则”, 把普法宣传贯穿于依法执法的过程中, 让交通运输经营业户尤其是那些出现违法经营行为的人员, 通过自身的违法案例接受教育, 更容易让人印象深刻, 运输经营业户也更容易接受, 也更容易在“犯事”后通过法律方式解决, 而不是暴力抗法。在执法一线开展普法工作, 是交通综合执法机构最重要的普法平台。
此外, 交通综合执法机构还可以构建一些普法平台, 如在交通综合执法服务窗口、客货运站场设立普法宣传平台, 以短信、微博、微信等各种现代通讯手段开展普法宣传。
2. 提高非法经营者的违法成本
针对违法成本低的问题, 需要交通综合执法机构依法维权, 在切实保障执法人员合法权益的同时, 加大暴力抗法者违法成本。对于屡教不改或者暴力抗法的组织者、煽动者, 依照国家相关法律规定严厉打击直至追究其刑事法律责任, 不断加大暴力抗法者的违法成本, 震慑少数不法分子, 使其不敢轻举妄动。
(1) 在运输经营者中发放“交通违法成本”温馨提示卡。在这张温馨提示卡上印有“交通违法成本=行政处罚+时间损失+事故隐患+影响城市形象+自己心理压力”等提示。其中, 超速、超载、超员、无证驾驶、不交保险、酒后驾驶等6大类交通违法成本处罚一目了然。这是四川省遂宁交警的成功经验, 其好处就是有助于执法机构去掉“罚款经济”的恶名, 同时也起到了普法的效果。
(2) 修改处罚方式, 克服取证难题。2014年8月1日, 《上海市查处车辆非法客运若干规定》和《上海市查处车辆非法客运办法》正式实施。《上海市查处车辆非法客运若干规定》增加了暂扣驾驶证、没收车辆等处罚方式, 进一步加大处罚力度;《上海市查处车辆非法客运办法》明确了视频资料等可作为非法客运认定证据。同时, 上海市还开发建立了非法客运证据中心系统, 并充分发动属地街道、乡镇工作人员在日常街面巡查中对疑似非法客运车辆进行拍摄, 并将音视频资料上传至非法客运证据中心, 执法人员将根据音视频资料线索, 有针对性地开展执法检查。此外, 深圳市修改了《深圳市经济特区道路交通安全管理条例》, 明确规定, 市交通运输管理部门扣押的非法营运“黑车”, 只要当事人逾期不取回的, 经3个月的催告期仍不领取的, 可以直接拍卖或销毁。
(3) 违法经营信息计入个人诚信系统。这是上海市的经验, 违法经营者的个人信息、车辆信息、非法客运违法信息都会被录入非法客运违法数据库。与上海市的“公共信用信息服务平台”挂钩, 对违法当事人的贷款、就业、出国和居住证积分管理以及享受公共服务方面会带来负面影响。将违法信息纳入公共信用信息服务平台, 也将对用私家车加入专车运营平台的车主造成震慑作用。
(4) 对超限超载运输实行“一超多罚”。建立路面联合治理货运车辆超限超载工作机制, 明确公路路政、公安交警、道路运管、交通征稽等部门治超职责, 多部门联动的治超。对超限超载运输实行“一超多罚”, 货运单位、承运人、驾驶员都将受罚, 从而加大违法成本, 确保治超取得明显成效。
3. 搞好综合执法人员的培训教育
(1) 增加交通综合执法人员安全防护的培训内容。随着交通综合执法工作的深入展开, 交通综合执法人员在执法过程中可能会遇到意想不到的暴力抗法事件, 随时可能会受到不法伤害。这将在某种程度上挫伤交通综合执法人员的积极性, 助长违法经营者的嚣张气焰, 不利于交通运输市场的管理, 最终会损害广大人民群众的利益, 所以, 必须重视交通综合执法人员的安全防护。
(2) 增加交通综合执法人员人性执法内容的篇幅。有少数执法人员习惯于这种教条式的僵化执法行为, 习惯于简单粗暴的执法方式, 以“管人者”自居, 长此以往会激起他们的逆反心理, 可能会出现抗法的行为。交通综合执法人员不仅要牢固树立法治意识、公仆意识、大局意识和职业道德观念, 还要站在交通综合执法管理者的角度, 提高自己的学习能力、沟通能力、协调和激励能力, 这将有利于交通综合执法的人性化, 改善和化解执法过程中遇到的各种矛盾和冲突。
4. 调整交通综合执法战术力量
交通综合执法不能再打所谓的“人海战术”, 尽管有些地方学习交警部门招聘了类似协警的人员补充到交通综合执法队伍之中, 从某种程度上可以暂时化解人手不够的难题。不过, 从执法成本上来讲, 这也会加大执法机构自身的执法成本和管理成本。另外, 对于执法装备 (如执法车辆和安全防护装备) 的购置, 则完全可以通过合适途径申请购置。
五、结语
要有效应对交通综合执法中暴力抗法事件, 就必须加强对群众尤其是运输经营者的交通法律法规的宣传教育, 有效提高违法经营人员的违法成本, 增强自身素质等, 才能在执法时处变不惊, 有效地维护人民群众的根本利益。
