一、引言
2009 年重庆市文科高考状元民族成分造假风波除了暴露出考生民族成分认定中间存在的制度漏洞以外，事件引发的关于应否在高等院校录取中以加/降分投档或者同等条件下优先录取等形式照顾少数民族考生的争议亦成为激辩但又未能得到充分回应的公共话题。
去掉围绕该话题所有非理性和情绪化的表达，对少数民族优待、照顾的非议，关涉基于封闭的身份系统分配稀缺公共资源这一做法的正当性。联想到人类文明史上曾今存在过基于血统、种族等决定资源配置的否定性先例，我国当下对少数民族的优待是否冲撞宪法平等，显属必须直面的问题。
长久以来，学界对此论战不休，形成“歧视论”和“平等论”两种针锋相对的观点。 前者视照顾政策为特权，[1]认为对于享受同样教育资源的考生，如果单独对少数民族施以照顾，将会造成对汉族考生的不公平。[2]后者则强调少数民族在人口、文化、社会发展等方面的弱势地位构成国家权力干预公共资源竞争性配置，向少数民族倾斜的道义基础。
放眼全球， 世界各国对少数族裔优惠政策的态度莫衷一是。马来西亚优待马来人的“固打制”（quota）在新世纪到来之际“功成身退”;[3]美国的“肯定行动”（affirmative action）泥泞于是否违背宪法平等保护的司法诉讼当中， 前途一片风雨飘摇；印度建国以来为破除种姓制度积弊而力推的补偿性歧视（com-pensatory discrimination）则方兴未艾，甚至出现矫枉过正的苗头。 这些国家的宪法无一不将平等奉为圭臬，但在涉及少数族裔优惠政策的议题上对平等的理解和实践却又大相径庭。由此可见，“平等”的“国籍”以及“国籍”背后蕴含的历史传统仍然是形塑平等内涵的决定因素。 优惠政策合乎抑或违反宪法平等，必须置于该国语境之下予以分析。 当我国现行宪法第 4 条第 1款已经就“各民族一律平等”作出规定的情况下，与其将目光聚焦于抽象的理念之争， 莫不如将中国宪法上的民族平等具象化，为照顾政策的是非之争提供最直接的宪法论据。
二、照顾录取的宪法依据：民族平等
宪法第 33 条第 2 款规定 “中华人民共和国公民在法律面前一律平等”, 第 4 条第 1 款则规定：“中华人民共和国各民族一律平等。 ”细究之下，指向公民的平等是法律面前的平等，指向民族的平等则无任何修辞。考虑到制宪当时对文本的字斟句酌，两者在此上的细微差别蕴含着制宪者的深意。 按照学界的通说， 宪法第 33 条第 2 款赋予公民的平等权利大抵是指法律适用上的一视同仁和立法上的非歧视。公民之间的平等实质是法律地位的平等，因而不能超脱于法律领域独立存在。 但在宪法文本上，各民族之间的平等没有被施以任何修辞或限定---这强烈地暗示着，在制宪者们看来，各民族之间的平等既是法律地位的平等，也包括其他类型和指向的平等。
（一）法律上的宪法“民族平等”
宪法民族平等的原胚始于法律上的平等。 1931 年，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会通过的《关于中国境内少数民族问题的决议案》首次出现了调整民族关系的内容。 《决议案》规定，在苏维埃共和国居住的少数民族劳动者和汉族劳苦人民一律平等，享有法律上的一切权利义务，不加以任何限制与民族的歧视。[4]（P.23）1934 年中华苏维埃共和国第二次全国苏维埃代表大会通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》，再次确认：“在苏维埃政权领域内，工人农民红色战士及一切劳苦民众和他们的家属，不分男女，种族（汉满蒙回藏苗黎和在中国的台湾，高丽，安南人等），宗教，在苏维埃法律前一律平等，皆为苏维埃共和国的公民。”（P.645）严格来说，《决议案》和《宪法大纲》有关民族平等的规定强调的是民族身份在享有权利上的无差别性，并没有脱离个体范畴，但是在 1935 年《中华苏维埃人民共和国中央政府对内蒙古人民的宣言》中则出现重大变化，平等开始直接与群体意义上的“民族”联接起来。 《宣言》宣称：“民族是至尊的，同时一切民族都是平等的。 ”“凡在蒙古区域的汉，回，满等民族，应根据民族平等的原则，发展民主主义，使这些民族应与蒙古人民受平等的待遇，并有应用自己的语言文字及信仰与居住等的自由。 ”[6]（P.796）1938 年，毛泽东在《论新阶段》中，为团结各民族共同抵御日寇的侵略，明确提出要“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利”.[6]（P.619）囿于中国历史上华夷之辨的根深蒂固，彼时的民族平等更多地侧重于对各民族法律地位平等的宣示与确认，亦即否定过去华夷有别、华尊夷卑的歧视性做法，承认少数民族享有和汉族相同的权利，尤其是政治上的权利；各民族之间应当互相尊重彼此的风俗习惯。达成法律平等的途径乃是反对大汉族主义和狭隘的地方民族主义。汉族应当“用平等态度和各族接触，使之日益亲善密切起来，同时禁止任何对他们带侮辱性与轻视性的言语，文字，与行动。”[6]（P.620）在少数民族地方，少数民族当局也有必要依据民族平等的原则在政治、经济、文化各方面给与当地汉族和其他各民族以平等权利，调剂各民族间的关系，尊重他们的风俗习惯、语言文字，并教育当地作为执政当局的少数民族人民以平等亲爱的精神对待其他民族，克服狭隘的地方民族主义偏向。
这种对各民族之间法律地位平等强调的传统先是被《共同纲领》吸收，随后反映到新中国的宪法当中，成为民族平等条款的重要面向之一。
（二）事实上的宪法“民族平等”
1.建国初期民族平等从法律层面向事实层面的延伸如果说民族间的法律平等贯穿了土地革命和抗日战争时期，那么当新中国成立以后民族平等的内核则经历了一次深刻的裂变---对民族间事实平等的追求迅速崛起，并且在与法律平等的竞争中间取得了先予实现的地位。
1951 年 12 月，时任民族事务委员会主任的李维汉在 《有关民族政策的若干问题》中剖析了法律平等的局限。 李维汉指出：民族区域自治制度的实施、民族民主联合政府的成立以及法律对民族平等的确认和保护不能从根本上解决民族问题。解决民族问题的关键在于改变历史上遗留下来的各少数民族在政治上、经济上和文化上的落后状态。[7]（P.516）正是这种落后状态，使各少数民族空有平等之名，却无平等之实，在权利的实际享有和行使方面受到很大限制。 因此，李维汉提出：[7]（P.516）中华人民共和国的民族政策， 不仅在于保障各民族在政治、经济、文化以及社会生活各方面的平等权利，而且在于帮助各少数民族发展其政治、经济和文化教育的建设事业，使能逐步地改变其落后状态，逐步地达到事实上的平等。
两年以后，事实平等即与法律平等并列成为国家在民族工作方面的一项基本政策。全国统战工作会议 1953 年通过的《关于过去几年内党在少数民族中进行工作的主要经验总结》将“保障各民族在一切权利方面的平等”和“逐步地发展各民族的政治、经济、文化（其中包含稳步的和必要的社会改革在内），消灭历史上遗留下来的各民族间事实上的不平等，使落后的民族得以跻于先进民族的行列，过渡到社会主义社会”确定为中共在过渡时期关于民族问题方面的主要任务之一。
2.以“还债”作为事实平等的实现手段如何实现事实平等？ 按照周恩来的设想，民族间事实平等的实现需要汉族对少数民族归还历史上的欠债。 1950 年，周恩来在《在中央民委举办的藏族干部研究班上的报告》中将少数民族的落后状态归结为历史上的民汉互动：[8]（P.111）从历史上来看，汉族人数多些，文化水平高些，在政治经济各方面占优势地位，向外发展把有些民族赶出长城，有些由平原赶到高山，赶到沙漠地带、边疆及高原，使各民族政治经济不能提高，文化也不能发展甚至人口日渐减少。
少数民族的落后是历史的，也是“人为的”. 汉族之于各少数民族的历史“包袱”成为新中国成立后在宪法上凸显民族间事实平等的道义基础。作为主体民族的汉族负有的道义责任使得“汉民族子孙应该赔不是，还祖宗欠下的债。 还债还得好，各民族更能团结。 ”[8]（P.111）如果说“还债”本身是一种抽象的、具有象征意味的说法，那么“还债”的具象化则必然意味着作为“债务人”的汉族需要向作为“债权人”的少数民族让渡部分现实利益来填补各民族之间在经济、文化方面的鸿沟。更进一步地讲，就是要通过基于民族成分的区别对待，在资源分配上有所倾斜，逐步消除民族之间事实上存在的不平等。
20 世纪 50 年代初，新中国政治生活中的头等大事莫过于制定中华人民共和国宪法。反对两个民族主义的毛泽东和主张民族间事实平等的周恩来、李维汉等人无可争议地成为宪法起草委员会的组成人员，[9]（P.110）中共对民族平等的认识和主张不可避免地浸入了当时正在起草中的宪法。 在宪法起草中间，8,000 余来自政协全国委员会、各大行政区、各省市领导机关、各民族党派、各人民团体的地方组织和武装部队的领导机关等的代表以及 1.5 亿普通民众的积极参与为宪法提供了坚实的民意基础。[9]（P.144,148）无论事实平等的提出者为何，思想源自何处，在被投进制宪的大熔炉之后， 统统都被锻造成了人民的意志。
1954 年， 刘少奇在第一届全国人民代表大会第一次会议上做的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中即指出：[10]（P.58）汉族在我国人口中占有极大的多数， 由于历史条件的关系，汉族的政治、经济和文化在国内各民族中也发展得较高，但是决不能因此就以为汉族可以享受任何一点特权，就可以在其他兄弟民族面前表示任何一点骄傲。 恰恰相反，汉族倒有特别的义务去帮助各兄弟民族的发展。各少数民族虽然已经获得了民族平等的权利， 但是如果仅仅依靠他们自己的条件和力量，就还不能迅速地克服原来经济上和文化上的落后状况。 因此，汉族的帮助对他们是很重要的。汉族人民必须在经济上和文化上给各兄弟民族以真心诚意的帮助。
《报告》中的“帮助”可以被视为周恩来设想的“还债”的委婉表述。体现怀柔精神的“还债”思想依靠强大的民意和神圣的制宪仪式取得形式上和实质上的正当性，为教育等领域对少数民族实行照顾和倾斜提供了强有力的宪法支撑。因此，当“中华人民共和国各民族一律平等” 在 1954 年被正式写入宪法总纲部分之后，民族平等，从其诞生之日起就被设计成为法律平等与事实平等的二元结构。 无论嗣后政治风云如何变幻，宪法文本如何更替，“各民族一律平等”始终是宪法恒定不变的组成部分，贯穿新中国 60 年的宪法实践并得到反复确认。
正是在这个意义上，高等教育领域内针对少数民族考生的照顾政策与其说是违背了宪法平等条款，莫不如说是真正在实现宪法设定的平等目标。
3. 事实民族平等是对少数民族参与缔造新中国的宪法确认二元民族平等宪法地位的取得， 是中共在领导 20 世纪上半叶中国革命斗争的产物。 20 世纪初的中国，外族蚕食与国内阶级矛盾互相交织， 中华民族反抗外族压迫的斗争与工人阶级、农民阶级反抗官僚资产阶级的斗争交相辉映。 如何在波谲云诡的复杂局面中重塑中华民族内部各民族之间的关系，事关革命斗争的成败。 对于中共而言，在经过多年斗争实践后将民族平等写入宪法是历史的必然。
首先，民族平等是土地革命时期红色政权生存、发展的重要保障。1927 年“四·一二”、“七·一五”反革命政变后，因为错误估计革命形势而在中心城市连续发动武装起义，中共遭到一连串失败，为保存革命实力，被迫转战敌人力量相对薄弱的地区，开创工农武装割据局面。 中共领导的割据地方通常是地势险要、交通不便的山区、丘陵地区，那里生活着为数众多的少数民族。通过对民族平等的确认，消除与少数民族的隔阂，争取到当地少数民族的支持和拥护，对于红色政权的巩固和发展极具现实意义。
其次，民族平等在长征中间扮演了重要的角色。 长征开始后，红军很快进入少数民族的聚居和杂居地区，先后经过中南、西南、西北等许多的苗、瑶、侗、壮、水、布依、仡佬等少数民族居住的地区。[11]（P.1041）在长征中，红一方面军行军 371 天，其中经过少数民族地区 132 天；红二、六军团长征行走 18,640 公里，其中在少数民族地区行走 5,660 公里； 红四方面军长征经历 19个月，在少数民族地区度过的时间长达 15 个月。[12]
红军是在最困难也是最薄弱的时候通过少数民族地区的，能否得到沿途少数民族的支持，是关系红军存亡、党的存亡乃至革命能否胜利的重要问题。[13]（P.12）取得沿途少数民族的信任和支持，是长征中间中共迫切需要解决的问题。民族平等无疑能够在与少数民族的交往中，起到改善和重塑民族关系的有益作用。
再次，民族平等是凝聚人心、团结各族人民共御外辱的粘合剂。自从 1840 年中国国门被英国用坚船利炮破开，西方列强对中国政治、 经济和文化的全面渗透使得国人产生了强烈的“亡国亡种”的忧患意识。 历史上尚有“夷夏”之争的汉族和各少数民族，作为“中华民族”有机组成部分的现代民族意识，开始在与英吉利、法兰西等外族的剧烈碰撞中艰难觉醒。 近代中国的一个主要议题，是将中国从前现代的封建专制国家改造为现代意义上的民族国家，进而实现中华民族的独立自主、国富民强。进入 20 世纪以后，帝国主义国家已经不满足于在中国攫取政治、经济等方面的特权，加剧对中国的蚕食。英国对西藏的觊觎，沙俄对新疆、内外蒙古的垂涎以及日本扶持伪满洲国，挑动蒙古族一些封建上层成立伪蒙古军政府，[14]（P.866）并在我国西北地区利用民族矛盾极力拉拢回族军政与宗教界上层，企图在甘宁青地区成立一个类似伪满洲国的傀儡政权---回回国等的做法，[15] 让各少数民族面临着继续留在中华民族大家庭之内抑或另立门户的重大选择， 中华民族尚未成型已有崩乱的危情。
在这个背景之下，民族平等当仁不让地成为反制外族分裂中华民族的有效手段。在各民族一律平等的基础上重塑国内民族关系，消除各民族之间历史上形成的隔阂与不信任，促成各民族结成抗日统一战线，对于共同抵御外辱、争取民族解放发挥了难以估量的巨大作用。
最后，民族平等入宪是对少数民族在缔造新中国过程中功绩的承认与肯定。 1949 年中华人民共和国的建立，成为中共民族政策转型的契机。新中国的建立标志着中共政治地位的历史性转变。 作为新中国的共同缔造者，少数民族在中共的领导下为中华民族的解放事业做出了卓绝贡献，也让各少数民族有理由对新生政权寄予更高的期望。如果说在军事斗争时期受制于战争需要和非执政党地位的先天劣势，只能将民族平等局限在法律上的确认，那么，军事斗争的结束和执政地位的取得，使得中共有能力也有责任在新的历史时期为民族平等注入新的时代元素。 既然少数民族共同书写了共和国的历史，作为执政党的中共无论在道义上抑或政治上，都责无旁贷地需要在宪法中为少数民族找到相称的位置，民族平等也不能止步于政治领域内形式意义上的一律平等。 在确认法律地位平等的基础上，通过“还债”的手段消除各民族间存在的实际差距，确保各民族，尤其是各个少数民族均享社会主义中国的发展成就，也就成为新中国开国元勋和后继者们在制定民族平等政策、书写宪法民族平等条款时的普遍共识。
虽然欠缺关于事实平等的明确界定，建国后提出的民族间事实平等， 仍然可以被认为是国家基于对少数民族落后状态（即事实的不平等） 的认识， 就法律平等作出的重大修正和补充。 民族间的事实平等，指的是在法律上确认各民族一律平等以外，还要通过各种手段将纸面上具有号召力的平等，转化为社会生活中各个领域内具有吸引力的平等。事实平等因之被赋予了四个层次的内容：第一，事实平等被认为是实现真正意义上法律平等的前提。这既是强调事实平等在当下社会发展阶段的优先性，也表明了事实平等本身的过渡性和阶段性。第二，事实平等是积极意义上的平等。 换句话说，这种平等不是消极地对抗国家非法干预的盾牌， 其实现依赖于国家的主动介入，从而为后来的国家干预奠定基础。 第三，事实平等的标杆是汉族体现出来的先进性。第四，事实平等是可以触摸的平等。少数民族在政治、经济、文化等方面的状况改善，需要通过一系列能够被直观感受的指标反映出来。例如，在高等教育领域，必然以少数民族大学生的入学率、占当年入学新生的比例等作为评价基准。 因此，事实平等通常会以统计上平等的形态出现。
三、照顾录取的宪法限制：法律面前人人平等
为了统和民族关系，维护公共利益，宪法基于中国国情，选择在社会发展的特定阶段限制个人享有的宪法平等权而优先实现民族间的事实平等。高等教育领域中实施的基于民族成分的录取照顾政策，在我国并无宪法上的障碍。当然，并不能由此认定录取照顾政策可以恣意扩张，不受任何限制。 宪法民族平等在赋予照顾政策合宪性的同时，也为政策的制定和实施划定了方向和范围。
（一）照顾政策的目的限制：高等教育资源获取能力的合理补偿
少数民族并非因其人数上的相对少数而成为照顾对象。 照顾政策实施的前提，是特定民族因为文化、经济等因素在高等教育领域通过标准化竞争方式获取资源能力相对欠缺的实际情况，即“各少数民族在政治上、经济上和文化上的落后状态”.[7]（P.516）实施照顾政策的目的，乃是期望通过国家对处于相对不利地位特定民族在资源分配上的倾斜，逐渐培养其自主发展并与其他民族独立、公平竞争的能力。
有必要指出的是，高考录取中对少数民族的照顾，并不否认通过高等院校入学考试这种方式竞争性配置高等教育资源的主导地位。照顾政策是高考以外高等教育资源配置的补充方式，是对以“择优录取”作为唯一标准的人才选拔机制固有缺陷的修正和补充。 区别于高考中其它奖励性加分措施，对少数民族的录取照顾在本质上是一种补偿性质的优惠措施，亦即通过填平不同群体间在获取高等教育资源竞争力方面的差距，使资源分配的结果能够达到某种各方都能接受的相对公平的状态。
在这个意义上来说，照顾的力度和方式必须与少数民族群体获取高等教育资源的实际能力相适应，避免出现照顾政策和受照顾群体资源获取能力倒挂等不成比例的状况。
（二）照顾政策的对象限制：经济、文化上的弱势群体
宪法民族平等对录取照顾政策的第二个限制，侧重于强调照顾的指向对象必须是在经济、文化上处于弱势地位的群体。
即使是在同一民族内部，由于社会分层、城乡差异等因素的存在，不同阶层获取教育资源的能力相差悬殊。按照“最大化维持不平等假设”和“有效维持不平等假设”对教育资源分配过程的解释，居于优势阶层的群体会将其具有的优势延伸到教育资源的分配顺序当中，通过垄断优质资源有效维持群体间教育不平等的存在。[16]
少数民族内部劣势群体（主要是农牧民群体）子女在获取高等教育机会方面居于明显不利的境地。在高等教育阶段，少数民族优势阶层、中间阶层和基础阶层的辈出率随社会阶层的提升而大幅增加。基础阶层少数民族子女的辈出率最低， 为 0.85, 中间阶层和优势阶层的辈出率分别为 1.57 与7.64,优势阶层与基础阶层的辈出率相差 9 倍，即家庭所处优势阶层的少数民族子女拥有的高等教育入学机会是基础阶层子女的 9 倍。[17]
由此可见，优势阶层空有弱势之名，却无弱势之实。这部分群体在高等教育机会的竞逐当中并不存在自身无法弥补的能力缺陷。如果将其纳入照顾范围，只会导致延续现有不平等、偏离政策实施真实目的的反效果。 在诸如美国、印度等实施类似照顾政策的国家，最大受益者往往是被照顾群体中最不需要照顾的优势阶层， 这一直都是反对者质疑政策公正性的主要理由。 为了确保照顾政策能够切实补偿到有需要的弱势群体，印度政府甚至在 1993 年出台规定，将宪法官员（总统和副总统），第一、二等级公务员，具有专业资格的专业人员等五类人群的子女划归“奶油阶层”,不允许其享受政策照顾。[18]
如果说经济上的弱势表现为阶层差异对入学机会的影响，那么文化上的弱势则主要体现为语言差异对少数民族考生造成的不同程度的妨碍。中国少数民族约有 6,000 万人使用本民族语言，占少数民族总人口的 60%以上，约有 3,000 万人使用本民族文字。[19]
但另一方面，绝大多数高等教育资源集中于以汉语为载体的高等教育机构当中。 以 2011 年为例，截至当年，我国共有普通高等学校 2,409 所， 其中民族类院校仅 22 所左右； 位于民族自治地区的院校仅有 211 所； 教职工人数2,204,819 人，专任教师 1,392,676 人。 其中有少数民族教职工113,154 人 （占教职工总人数的 5.1%）， 少数民族专任教师68,600 人（占专任教师总数的 4.9%）。
[20]（P.2,8）对少数民族考生而言，获取高等教育资源面临着跨语言、跨文化的深刻转型，在与母语为汉语的学生竞争中处于天然的不利地位。既然个人无法选择自己的母语， 因为母语差异导致资源获取能力的高下有别，即无法律上的正当性可言。 由于语言差异造成的资源获取能力的客观差距，应当通过照顾政策予以消除，照顾政策也因此更应该向承载了本民族独特语言文字的群体倾斜。 实际上，我国台湾地区实行的原住民升学优待政策，即实现了从血统主义向文化主义的转型，规定对取得族语认证者可以享有总分加分 35%的优待，未能通过的仅能享受 10%的优待。[21]
其背后的政策考量正是为了真实消除语言差异带来的资源分配失衡。
（三）照顾政策的时间限制：过渡性质的临时措施
高考录取照顾政策带有过渡性质，是特定历史时期解决我国高等教育资源分配不同的临时措施。在高等教育资源分配逐步达到相对公平的进程中，照顾的力度和方式应当随之做出调整直至完全停止。 任何脱离我国社会发展实际水平，僵化不变的照顾政策都是对宪法民族平等的违背。 事实上，国际社会早在 20 世纪 60 年代已就照顾政策的临时性和过渡性达成共识。
《消除一切形式种族歧视国际公约》第 1 条第 4 款在规定“专为使若干须予必要保护的种族或民族团体或个人获得充分进展而采取的特别措施以期确保此等团体或个人同等享受或行使人权及基本自由者，不得视为种族歧视”的同时，也强调“此等措施不得于所定目的达成后继续实行。 ”美国联邦最高法院在涉及针对少数族裔录取照顾政策的 Grutter v. Bollinger 案中也提出，25 年之后无需再使用种族优待实现社会公益的希望。
由此可见，照顾政策必须建立起照顾政策的评估机制，根据实施效果适时做出政策反馈和调整。一旦接近甚至实现民族间的事实平等状态， 对事实平等追求即应让位于民族间的法律平等。
四、结语：完善照顾录取的宪法思路
我国宪法第 4 条第 1 款有关“中华人民共和国各民族一律平等”的规定奠定了解释和执行少数民族录取照顾政策的宪法基点。 在我国，民族平等是法律面前的一律平等，也是政治、经济、文化等领域内的事实平等，是看得见、摸得着、可以被量化的平等。在现阶段，事实平等是宪法要求先予实现的目的，这决定了高等教育领域内对少数民族考生的照顾政策与宪法民族平等二元结构之间的契合度。
但需要注意的是，我国宪法在承认基于民族成分实施差别对待合宪性的同时，也禁止恣意的倾斜照顾。 长期以来少数民族与经济社会弱势群体之间的高度重合是高等教育领域少数民族录取照顾政策的合宪性源泉。 换言之，高等院校录取中对少数民族考生予以照顾的目的是为了补偿该群体在高等教育资源获取能力方面的欠缺，照顾的力度和方式应当和该群体面临的实际困难相匹配。随着我国民族地区经济社会发展状况的改善以及少数民族高等教育水平的不断提高，对于录取照顾政策的适用对象和具体内容须得适时评估，及时回应社会情境的变化，逐步实现从既有的基于考生身份的照顾向更为灵活的基于考生社会经济状况的照顾的转变，以适应巩固和发展平等团结互助和谐社会主义民族关系的现实需要。
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