分组计票制(Separate Vote Counting)是《香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)中一项独特的立法制度,是对立法会讨论法案、议案表决程序的规范。其内容为:在香港特别行政区立法会表决议案时,由特区政府提出的议案获出席表决议员过半数的同意即可通过,而由立法会议员提出的议案则需分组表决,并分别获得出席的功能组别议席和由选举委员会产生的议席、直选议席议员的过半数同意才能通过。此项规定仅见于《香港基本法》,《澳门特别行政区基本法》并无相关条款。在各国立法例中,法案或议案的通过一般只需立法机关全体成员的简单多数同意即可通过,只有特别重要的法案才会设置较高标准,因此像香港特别行政区这样的立法例极为少见。虽然自2004年开始香港即启动了政制改革,但人们关注的主要是行政长官及立法会的普选议题,而鲜有修改立法会表决程序的动议。尽管分组计票制相对于立法会的普选而言只是一个“小”问题,而且一旦实现了普选则本问题即不复存在,但在香港政改进程中,这类“小”问题被长期搁置而直奔政改主题所反映出来的激进改革态度则值得深思。因此,对分组计票制与香港政制发展的问题进行研究具有重要意义。
一、分组计票制的历史渊源
在基本法起草过程中,分组计票制并非政制设计的一个核心问题,但这项规则的确立也曾引起相当激烈的争论。特别行政区基本法是一部宪制性法律,基本法最核心的内容,就是回归之后特区的政治制度设计。在政制制度的设计中,最受关注的是以下三个问题:一是行政和立法的关系;二是行政长官的产生办法;三是立法会的产生办法和表决程序。
分组计票制属于特别行政区立法会产生办法和表决程序中的一个子项目,属于一个“小”问题,但却引起了基本法起草委员会的激烈讨论(张友渔,1990:3、5)。
从历史的角度看,分组计票制问题与香港政制的民主化进程有关。在英国统治香港的150多年历史里,长期实行高压的殖民统治,香港殖民时期的宪制性文件《英皇制诰》与《皇室训令》赋予港督以绝对权力,行政权与立法权均系于港督一身,立法局和行政局作为港督施政的重要机关,其成员均来自于港督的委任,仅市政局在1952年之后有部分席位由民选决定。可以说,在1981年香港政府发布《香港地方行政白皮书》(White Paper on District Administration in Hong Kong)之前,香港的民主政治几乎是空白。《香港地方行政白皮书》建议,在18个区建立部分议席由选举产生的区议会,以及把选民资格扩大至所有21岁以上的香港居民,这项改革拉开了香港民主政治的序幕。其后港英政府在1984年发表《代议政制绿皮书———代议政制在香港的进一步发展》(Green Paper:The Further Development of Rep-resentation Government in Hong Kong),开启了香港政制民主化改革步伐(周平,2006:79、114)。但是,正如杜叶锡恩女士认为的那样:在香港回归之前三十年的时候,伦敦当局曾认为香港是不可能实现民主变革的,但到回归前五年却提出要加快推进民主化变革实在是很可笑(杜叶锡恩,2006:124)。显然,在香港的归属权争议逐步明晰之后,英国政府在即将退出香港的时候却推行所谓民主化改革,其动机当然不会很纯。马岳认为,1982年的区议会计划对港英政府而言,可以说是“进可攻,退可守”。因为区议会只具备咨询功能,因此如果英国在1997年失去香港,区议会计划会成为其民主化改革的第一步,而即使1997年后英国能够继续管治香港,局部的民主化也不会对其统治造成威胁(马岳,2010:23)。对这种投机式民主化改革的弊端,钟士元先生有着清醒的认识,他认为:“英国许多殖民地一夜之间变成由直选产生的独立政府,而缺乏制衡机制,但经验显示这些地区结果不论经济发展或政治局势皆问题丛生,因此香港特区的政制发展应按部就班,循序渐进。”他并举出英国为例,指出即便在英国本土,在最初的民主进程中,也通过委任一个较保守的上议院,来制衡激进的由直选产生的下议院。在今天的英国政制中,这一制衡依然存在,直至今日,英国上议院仍保留了拖延下院通过法案的权力(钟士元,2001:122)。对此,邓小平同志也表示过担忧,他对香港政制民主化进程中展现的激进态势表示疑问,并以改革家的眼光对港督卫奕信的话表示赞同:“要循序渐进,我看这个看法比较实际,即使搞普选,也要有一个逐步的过渡,要一步一步来”。正是为了保持稳健,时任香港基本法咨询委员会委员的罗德丞大律师向基本法起草委员会提出了一套方案,即“一会两局”方案。“一会两局”类似于两院制。它将立法会一分为二为功能组别与直选及选委会选举组别,当立法会议员提出提案时,两组议员必须分开投票,两组赞成者同时过半,提案才能通过,这一方案即是“分组计票制”的原形(高继标,2007:33)。这一方案所体现出的制约效力显而易见:对激进方而言,只要有保守方成员的一半反对,提案即不会获得通过,从而形成有效的制衡机制。但这一制度对立法会议员个人而言是不平等的,同时也极大地限缩了立法会的权力。
“一会两局”方案一经提出就引起激烈争论。主张分组投票的人认为,立法会包括三部分议员,应分组计票,起类似于两院制的作用,形成制衡,以产生稳健的效果。而反对分组投票的人认为,基本法已经赋予行政长官相当大的权力,如果立法会表决采取这种程序,会出现少数人的反对票否决多数人所支持议案的情况,不仅立法机关权力被削弱,起不到制衡行政长官的作用,而且容易造成立法会内部的对立,影响议事效率(张友渔,1990:5)。最终,基本法起草委员会讨论的结果仍然是设置这一制度,但同时也规定二零零七年后立法会的表决程序可进行修改,从而为修改这一程序留下余地。
然而,分组计票制不仅是一个内政问题,也是一个外交问题。《中英联合声明》签署之后,中国政府即开始着手起草香港特别行政区基本法,在长达六年的基本法起草过程中,香港基本法起草委员会也充分考虑了中英两国间的协议,并予以接纳和吸收。
1990年1月18日至2月12日之间,中英两国外长之间往来的七封信(Seven Letters)是基本法制定过程中很关键的一步。在书信来往中,中英双方达成了香港回归前后立法局(会)直选议席的安排,以及回归后立法会表决程序的共识。这七封信所达成的共识,亦是日后驳斥彭定康在香港单方面加快政制变革,导致“直通车”方案辍止恶果的最有力依据。在信件内容中,英方对中方的分别计票方案很不赞同。时任英国外相道格拉斯·赫德在致时任中国外长钱其琛的第二封信中,表示了对分组计票制的担忧。他引述香港媒体对分组计票制的评价,认为在香港,分组计票方式引起人们广泛的担忧,特别是在那些稳健派中也引起相当程度的忧虑。人们害怕这一方式会阻碍立法机关的议事进程,并导致立法机关无法起到相应的作用(Ralf Horlemann,2002:205)。在赫德致钱其琛的第三封信中,英方再次声明对分组计票制的不赞成态度。英方认为:第一,分别计票会使立法机关在立法活动中丧失效率;第二,根据这一程序,特区政府与立法会之间会形成不平等,会直接导致行政与立法的冲突;第三,如果最终基本法设置这一程序,会招致香港各界的批评与反对,有损对基本法的评价;第四,在1995年的政制改革中,英方不会将这一程序引入立法局,因为这样会招致强烈反对(Ralf Horlemann,2002:206)。在2月8日的回信中,中方强调,分组计票程序的设置完全是为了在立法会起到权力制约的作用(Check-and-balance Function)。这将有助于维护香港社会各阶层的利益,有助于香港的繁荣与稳定;并且中方也无意于坚持英方在1995年的政制改革中将这一程序引入立法局(RalfHorlemann,2002:210)。在最后一封信中,英方妥协并与中方达成协议,同意在立法会的表决程序中设置分组投票方式,但英方也表示了相当的忧虑,认为这一制度不会获得香港人的赞同,而且会导致行政与立法的冲突,降低政府的效率(Ralf Horlemann,2002:211)。
尽管分组计票制并非香港政制的核心问题,但在基本法起草过程中同样引起起草委员会以及中英两国之间的激烈争论。而且这一制度设置的优缺点都非常明显:秉持稳健保守态度的人认为这一程序非常必要;而态度激进的人认为,这项制度限制了立法会的立法和议政权力,削弱了泛民主派政党在立法会的政策影响力,即便与殖民时期的政制相比也是一种倒退。
二、分组计票制的功用
从中方主张设置分组计票制的最初动因,以及分组计票制对于香港特别行政区政治运行的实际影响看,分组计票制的现实功能主要体现在两大方面:
(一)分组计票制体现权力制约
在中英外长之间的通信中,中方使用了“Check-and-balance Function”来说明分组计票程序的功能。
“Check-and-balance”是指制约与平衡,涵义为将立法权、行政权、司法权加以区分,并试图确保在任何一方滥用或误用权力时,都能而且会受到来自另外一方或两方的制约与平衡的政体原则(戴维·M·沃克,2003:193)。换言之,分组计票制就是为了权力制约。权力制约原则是现代宪政制度的一项基本原则,是指国家权力的各部分之间相互监督、彼此牵制,以保障公民权利的原则(周叶中,2011:98)。权力制约原则的精髓是使政府的权力分立,使之相互之间形成约束和牵制,保证权力不会因过分集中而侵害个人的权利。
在基本法的制定过程中,起草委员会准确把握权力制约原则,制定了既不同于人民代表大会制度,也不同于殖民地政制和资本主义典型政制的特区政治制度,形成行政主导,行政和立法相互配合、相互制约,司法独立的政治模式(赵国强,1994:63)。根据《基本法》第七十三条的规定,特区立法会有权进行立法工作,审核财政预算案,批准税收和公共开支,向政府工作提出质询以及弹劾行政长官。这一条文赋予立法机关监督制约行政机关的权力,与行政长官享有的职权一起,形成特区政府与立法会的相互制衡关系。可以说,基本法广泛体现了分权制衡原理。
在《基本法》附件二规定的立法会表决程序中规定了:由特区政府提出的法案,如果获得出席会议的全体议员的过半数票,即为通过;立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案,均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。由于上述两种计票方式相结合,使特区政府在立法会获得卓然地位,使特区政府的议案更容易在立法会获得通过,从而加强行政对立法的影响力,并可使特区政府在公共事务的决策上引导立法会。这种拔高特区政府地位的立法表决方式,一方面顺应了《基本法》行政主导的宪制安排;另一方面则加强了特别行政区政府对立法会的制衡权力,在总体上体现了权力制约的宪政原理。
然而,分组计票制并非仅仅具有实现权力制约的作用,在香港政制实践中它还有其特殊意义。从本文对分组计票制产生的历史渊源来看,在立法程序中分别计票,还具有一定的政治意义,即为了保持立法会稳健的政治倾向,起到平衡激进与保守政治力量对比的作用。
(二)分组计票制有利政治平衡
20世纪80年代初至90年代中期,可以说是香港政治文化变化最激烈的时期。这段时期之所以发生如此激烈的变化,主要与这一时期密集发生的各种政治事件相关(周平,2006:155)。1980年代初,香港前途问题引发香港社会对政治的广泛关注:是回归大陆还是继续由英国管治?这是关乎每一个港人切身利益的大问题,因此港人以前所未有的积极态度参与到香港前途问题的解决之中。以钟士元为首的香港两局非官守议员还曾数度飞赴伦敦,向撒切尔夫人面陈港人的心声。虽然后来“三脚凳”方案被中英双方排除,但钟士元还是伺机向邓小平表达了港人焦虑不安的心声,直陈“港人三虑”(马岳,2010:25-26)。这才会有邓小平同志通过《一个国家,两种制度》的讲话以纾解香港人忧虑心态的情况发生。对香港前途问题的关注,使香港社会参与政治事务的热情高涨。无论是港英政府代议制改革的开启,《中英联合声明》的签署,还是《基本法》的起草以及立法局部分议席实现直选等等重大政治事件,对香港政治生活以及香港社会的发展都产生了巨大影响。
港英政府开启代议制改革之后,香港的政制民主化就不仅受到香港社会内部力量的影响,还受到国际时局和英国本土政治局势的左右。
1987年,港英政府就进一步推进政制改革征求社会意见。这次改革的焦点问题即是否在立法局设立直选议席。在数月的咨询期中,香港社会的保守派和民主派各自动员民意支持,并开展大辩论。由于当时中英关系尚佳,港英政府秉持“衔接论”,即在1990年《香港特别行政区基本法》颁布前,不宜过快推动民主化改革步伐,但面对当时香港社会民主派的民意压力和舆论动员,被迫用含糊其辞及操控民意的方法搪塞,并形成不在1988年引入直选议席,但在1991年可在立法局中引入十个直选议席的方案(马岳,2010:25-26)。但是,1980年代末动荡的国际局势使中英关系受到影响,并直接刺激香港政制的民主化改革。
1989年10月,英方在没有咨询中方的情况下,香港立法局单方面宣布五项政策决定,其中三项与政治有关,即重新考虑加快民主化步伐、准许高达25万的香港人拥有居英权资格和引入人权法案(刘青峰等,1998:33)。尽管如此,但香港政制的民主化进程仍在中英双方沟通和协调的可控范围内。
1990年初,中英外长通过书信交换意见,最后达成协议:如果中方在《基本法》中最终能够落实第一届20席、第二届24席、第三届30席的特区立法会直选席位安排,那么英国政府会在1991年的政制改革中,将立法局直选议席限定为18席(Ralf Horlemann,2002:210)。
然而,1992年彭定康接任港督后,香港政制改革的步伐完全脱离之前的轨迹。中英双方历经17轮谈判都无法达成一致,导致被迫放弃“直通车”方案,中方不得不“另起炉灶”,选举出首任特区行政长官以及临时立法会来负责香港的政权交接。这种做法曾招致香港社会民主力量的批评。有学者称回归后香港的民主政治是“鸟笼式的民主”。意为虽然政府机构的产生经过民选,具有相当的民意代表性质,但其民主成分只限于一定范围,受制于严密设计的框框,作用非常有限(雷竞璇,1998:17)。在接二连三的重大政治变革之下,香港社会的政治热情高涨,民主化改革也逐步推进。
2007年12月29日,全国人大常委会的决定,确立了特区行政长官以及立法会的普选时间表。可以说这是香港政制民主化改革的一个终点,但围绕“双普选”的论战却仍然激烈。其间的几次大游行都有大量市民参与,造成颇为动荡的局面,央港关系也受到影响。正如钟士元先生指出的,香港从殖民管治到高度自治经历民主化改革必定会问题丛生,因而在立法机关形成一种稳健的态度就显得非常必要。以英国为例,历史上就存在过保守的上议院与激进的下议院之间长期进行权力争夺的情况。虽然民主的发展使下议院获得议会的主要权力,但历史上保守与激进之间的平衡,则使英国的民主制度得以良好发展。
在香港特区的政治实践中,分组计票制通过削弱立法机关及议员的政策影响力来削弱政党的力量,特别是削弱民主派政党的政治影响力(马岳,2010:65、100),从而实现政治平衡。这样一组数据即可说明这一点:其一,1998年至2004年间,议员共提出29个议员条例草案,其中12个议员提案获得通过,仅占所有获得通过的456个提案的2.6%,而在回归前的1995年至1997年间,这一比率为23.2%(曹旭东,2013:114)。其二,立法会议员提出的修正案的通过比率,1995年至1997年间为71.0%,但1998年至2000年间则骤降至14.7%,到2000年至2004年间,更降至10.9%,2004年至2008年间,这一比率降为2.01%(马岳,2010:91)。以议员提出的动议辩论为例,自1998年至2008年,立法会有137个动议辩论在分组计票机制下被否决,其中的85项本来得到立法会多数议员的支持,但却在分组计票机制下被否决(马岳,2010:91)。可以说,分组计票制的程序在立法机关内部,形成一种“刹车”机制,从而造成泛民主派政党和议员影响力削弱的效果,可以说这在一定层面上有助于特区立法会秉持稳健态度的预期。
三、分组计票制与香港政制改革
(一)全国人大常委会的第二次释法
从香港回归至今,全国人大常委会针对《香港特别行政区基本法》的有关条文进行过四次释法活动。
其中1999年6月26日全国人大常委会关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第二十二条第四款和第二十四条第二款第(三)项的解释,以及2011年8月26日全国人大常委会关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第十三条第一款和第十九条的解释,受到最广泛的关注。这主要是因为其一,第一次释法活动是大陆和香港两种法律制度的猛烈碰撞,因而直接产生了一次“宪政危机”,并相继引发学者们对一系列“居港权”案的研究。其二,香港特区终审法院就“刚果金案”的有关问题,要求全国人大常委会解释基本法相关条文,是特区终审法院首次主动提出解释请求。相比1999年全国人大常委会首次释法之后香港终审法院的抗拒态度,这次释法活动一般被视为对央港关系的弥合,有助于推进《香港基本法》的实施和香港的繁荣稳定(秦前红等,2011:65)。与这两次释法活动相比,涉及立法会表决程序的第二次释法活动和第二任特首任期的第三次释法活动,则牵涉过多的政治纷争。特别是第二次释法活动的影响深远,它直接开启了香港回归后的政制改革进程,是导致其后香港历次政制改革纷争的源头。
全国人大常委会于2004年4月6日作出的关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件一第七条及附件二第三条的解释,是所有“人大释法”活动中唯一一次由全国人大常委会主动作出的立法解释。全国人大常委会之所以作这次解释,是因为其时香港民主运动兴起。
2003年,香港民众因为港府施政失误,以及反对《香港基本法》第二十三条立法而进行大游行,民主派趁机举行集会,将社会关注的焦点转移到争取2007年行政长官普选以及2008年立法会全面普选(马岳,2010:103)。在巨大压力下,特区政府于2004年初开始进行政制检讨。围绕政制改革问题,香港社会各界展开激烈争论。其焦点在于对《香港基本法》附件一第7条和附件二第3条的理解和认识不一。在这样的背景下,全国人大常委会作出立法解释,不仅明确了政制改革开启的时间点,还明确了政制改革方案必须经立法会三分之二多数通过、行政长官同意并报全国人大常委会批准或备案方能生效的政改程序。第二次释法活动表明了中央政府的态度,即香港特别行政区的高度自治权,不包括改变现行政治体制和选举制度的权力,关于香港政治体制改革的主导权属于中央,中央有权全程参与(一国两制研究中心,2008:9)。可以说,三个环节缺一不可的程序,既保障了特区的高度自治权,又保障了中央对香港特区的管治,从而有助于实现按照循序渐进原则达至“双普选”的目标,有利于保持香港的长期繁荣和稳定。
(二)第二次释法活动的影响
这次全国人大常委会释法还重申了特区立法会的表决程序,可以修改,也可以不修改,视具体情况而定。如果立法会表决程序需要修改,则修正案同样需要立法会全体议员以三分之二多数通过,特区行政长官同意并报全国人大常委会批准或备案方得生效。立法会表决程序的修改程序与行政长官、立法会普选等政改方案的修改程序相一致,无疑增强了这一程序的修改难度,并延长了分组计票制的“政治生命”。这直接导致了两个后果:第一,一定难度的修改程序延长了分组计票制的存续期间,维持了基本法现有政制结构,有利于香港地区的长期繁荣与稳定。分组计票制主要在于实现权力制约和政治平衡的功能。在基本法的宪制安排中,特意将立法会表决程序的修改程序设置得与政改方案修改难度一致,有助于实现政治平衡,从而可以在较长时间内保持行政主导、行政立法相互配合、相互制约宪制架构的稳定性。
2004年后,香港政制的民主化改革步伐逐步向前推进,香港社会各界希望早日实现“双普选”的心情迫切,同时泛民主派趁机赢得一定的民意基础。尽管泛民主派政党在2008年和2012年的立法会选举中,分别只获得23席和27席,但在2008年的立法会选举中,泛民阵营的分区直选得票率为59%(周建华,2009:170),2012年的立法会选举中,泛民阵营的得票率为56%①,并且在分区直选中,泛民主派两次分别获得19席和18席,均高于建制派阵营在分区直选中所获得的席位。在2008年立法会选举中,立场激进的社民连获得3席,显示该党获得激进选民支持,会对政府及温和民主派构成压力(周建华,2009:169)。2012年立法会选举后,泛民主派阵营的选举成绩不甚理想。民主党内外主流观点认为,选举重挫是采取“温和”路线所致,表示要重回激进立场,并在立法会发起“对国民教育的又一轮进攻”。等等。这些泛民主派力量在社会各界以及立法会内部形成的压力,需要一个“刹车”机制来平衡。分组计票制则是这样的实现机制。
它通过平衡激进的政治力量,将有助于长期维持基本法既有的宪制结构,有利于特区的繁荣与稳定。
第二,一定难度的修改程序,导致香港各界在政制改革中忽略立法会表决程序的修改,而直奔“双普选”的目标,完全对先易后难的循序渐进式改革路线不予考虑。在政治实践中,分组计票制的存在,不仅大大限制了立法会的立法、议政和监督能力,使之比起香港回归前的立法局犹有不如(雷竞璇,1998:17),还造成政党和议员政策影响力的下降,政党没有实质贡献,只会站定立场相互攻讦(马岳,2010:65)。很明显,立法会表决程序的修改与“双普选”相比,在改革的迫切程度上一点都不逊色。但时至今日,立法会表决程序仍然采取分组计票方式,而普选时间表却已经出炉。或许,这可归咎于立法会表决程序修改的难度太大,相比而言,不如直接修改选举方案实现“双普选”,这样,分组计票方式就自然而然废止了。就程序而言,看上去修改立法会表决程序的难度确实是和实现“双普选”的难度是一致的,但修改立法会表决程序的实际难度要比实现“双普选”的难度低。可以说,先改革立法会表决程序,再推进“双普选”方案的实现,这种改革步骤遵循先易后难路线,体现循序渐进的改革原则,在政治实践中也可积累更多经验,有助于逐步稳妥地推进民主政制发展。而实际情况是,全国人大常委会通过第二次释法,表明了中央政府对香港特区政制改革的高度关注。在这种条件下,香港各界仍然只瞄准“双普选”目标,对政制改革的其他内容却不予重视,这对香港政制的改革和发展是极为有害的。因为政治制度是一个复杂的系统,如何既能实现权力之间的相互制约,又能实现权力的高效运行,还能体现民主的价值,无疑需要多方面的细致安排和精心维护。那种认为只要达至普选就能解决政治制度中一切问题的看法,是非常肤浅的。
四、结语
分组计票制相比特别行政区行政长官和立法会的普选确实是一项“不起眼”的政制安排。这一制度有利于实现行政主导下的权力制约,同时还能平衡保守力量和激进力量,维护《香港基本法》的既定政制结构。但这一程序的缺陷也十分突出,它限制了立法会和议员的权力,消减了政党的作用,不利于立法会充分实现其立法、议政和监督作用,也不利于政党政治的发展。因此,从理论上来说,立法会表决程序应尽快予以修改。这样,既有利于扩张立法会的议政和监督权力,又便于立法会内部党团政治的发展,从而推进香港地区政治的健康发展。
参考文献:
[1] 曹旭东(2013).香港政党政治的制度空间.法学,2.
[2] 杜叶锡恩(2006).我眼中的殖民时代香港.隋丽君译.北京:中国青年出版社.
[3] 雷竞璇(1998).“鸟笼民主政治”下的选举———分析香港特别行政区立法会首次选举.香港:香港海峡两岸关系研究
