自最高法院于1999年颁行第一个 《人民法院五年改革纲要》以来,司法改革已在我国开展15年之久。历任最高法院院长上任后,首先就会制定并颁发极具个人色彩的司法改革纲要;在其卸任之时,已实现的改革成果也成为社会对其评价的重要依据。但是,根据 《宪法》和《立法法》的相关规定,司法制度的变动应由全国人大及其常委会制定法律予以规定。而历次颁行的 《人民法院改革纲要》是由最高法院制定,并在其领导下实行的。在这其中全国人大及其常委会并未起到任何法定的监督作用。可见,全国人大之构造在宪法文本与社会现实之间出现了背离,其最高地位在现实中越来越难以体现〔1〕。在我国特有的政党体制和人民代表大会制度的宪政框架之下,最高法院院长往往会以全国法院系统的司法改革为契机和平台,将其在任时期推行的司法改革刻上鲜明的个人烙印。如此一来,我国的司法改革难免深陷合法性危机和“因人立法”的困境。
一、最高法院院长与全国人大及其常委会的法定关系
现行宪法和法律规定,最高法院院长由全国人大选举产生,并对其负责,受其监督。因此,全国人大及其常委会与最高法院院长形成了选举与被选举、监督与被监督的法定关系。
(一)最高法院院长由全国人大选举并对其负责
根据 《宪法》规定,全国人大有权选举和罢免最高法院院长。最高法院院长须对全国人大负责。全国人大与最高法院院长选举与被选举的关系主要体现在以下两个方面:第一,全国人大依照我国宪法规定和法定程序选举和罢免最高法院院长;第二,最高法院院长要对全国人大负责。这是指最高法院院长应按照宪法和法律的相关规定认真履行其法定职责,在宪法和法律的规定范围内行使其合法权利。这是最高法院院长对全国人大负责的充分体现。
(二)最高法院院长受全国人大及其常委会监督
根据 《宪法》规定,最高法院受全国人大及其常委会的监督。最高法院院长的职业行为也理应受到全国人大及其常委会的监督。此外,按照 《监督法》的规定,全国人大常委会对最高法院的监督包括听取和审议最高法院的专项工作报告、检查法律法规实施情况、备案审查规范性文件、询问和质询、调查特定问题、审议和决定撤职案等。目前,全国人大常委会对最高法院的监督主要采取听取和审议最高法院院长所作的工作报告,其他的监督形式很少使用。
同时,根据 《最高人民法院关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》(以下简称 《意见》)的规定,“各级人民法院应当深刻认识接受人大及其常委会监督的重要意义,采取多种形式,开辟多种渠道,自觉、主动地接受人大及其常委会的法律监督和工作监督,严格依法办事,维护司法公正,完成宪法和法律赋予人民法院的审判任务。”此外,根据 《法院组织法》的规定,“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”最高法院发布的 《意见》也规定:“人民法院每年由院长向人大报告上一年工作,这是接受人大监督的重要体现。各级人民法院都要以高度负责的精神,做好工作报告,并认真接受人大代表的审议。在代表分组审议时,派出负责人听取意见,回答代表提出的询问。在人大闭会期间,应当根据人大常委会的安排,向人大常委会及人大专门委员会就法院工作作专项口头或书面汇报。对人大代表审议中提出的批评、建议和意见,要认真研究解决、改进法院工作。”
由此可见,全国人大及其常委会有权对最高法院院长的职业行为予以监督,最高法院院长也应当主动接受监督。全国人大及其常委会对最高法院院长的监督形式主要体现在全国人大及其常委会开会期间,最高法院院长代表最高法院向全国人大及其常委会作报告并请大会审议。
(三)《人民法院改革纲要》应由全国人大及其常委会以法律的形式制定
自1999年最高法院颁发 《人民法院五年改革纲要》以来,《人民法院改革纲要》已经成为法院历次司法改革的引路灯和路线图〔2〕。可以说,它的颁布标志着法院系统司法改革的开始,它的内容决定了司法改革的方向,它的实施直接影响着法院系统的运行。纵观已颁布的 《人民法院改革纲要》全文,其内容涉及了人民法院司法改革的背景和指导思想、基本任务和目标、基本原则、主要内容以及实施方略。同时,其规定的改革内容也广泛涵盖了从审判制度、法院组织、人事财政甚至到诉讼程序与执行体制等各个方面。
《宪法》第124条第3款明确规定: “人民法院的组织由法律规定”。可见,关于人民法院组织方面的立法我国宪法确立了法律保留原则。此处的 “由法律规定是一种非常明确的宪法委托。宪法委托的对象只是 ‘法律’,而且只是由全国人大及其常委会制定的法律,即形式意义上的法律。全国人大及其常委会只能积极行使立法权,制定相应的法律,不能不立法,更不能将此权力再委托其他国家机关行使”〔3〕。而且, 《立法法》第8条也明确指出,人民法院的产生、组织、职权以及诉讼和仲裁制度只能由法律予以规定。我国法院系统的司法改革所涉及的体制、机制改革问题必然会关涉人民法院的产生、组织、职权以及诉讼和仲裁制度等问题。因此,含有人民法院的组织以及诉讼制度等改革内容的 《人民法院改革纲要》应由全国人大及其常委会以法律的形式予以规定。
此外,《宪法》第126条已明确规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”该条款中的 “依照法律规定”是 “对国家权力行使的一种限制,法院必须 ‘依照法律规定的权限’、‘依照法律规定的程序’去行使相应的权力”〔4〕。即不论是最高法院还是最高法院院长在行使权力时,都应该受到宪法和法律的限制和制约。因此,无论是 《人民法院改革纲要》的制定抑或是其实施都应该回归至宪法法律所确定的框架之内,《人民法院改革纲要》应由全国人大及其常委会予以制定,其实施也应受到全国人大及其常委会的监督。
二、司法改革实践中最高法院院长与全国人大及其常委会的关系
(一)《人民法院改革纲要》异化为最高法院院长的 “施政方针”
1.最高法院院长是司法改革的决策者、领导者。虽然早在上世纪80年代,为响应改革开放方针的提出和经济发展的需要,人民法院内部就已经将司法改革提上日程。但直到1999年最高法院才第一次以颁布纲要的形式推行司法改革。尽管在最高法院制定颁行 《人民法院五年改革纲要》以前,党的十五大就明确提出 “依法治国,建设社会主义法治国家……推进司法改革,从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”。可是,决定和推行 “一五改革纲要”的主体仍是以前最高法院院长肖扬为代表的最高法院。由此可知,自我国法院系统进行司法改革之始,最高法院就既是裁判员又是运动员。
之后,为从全国范围内加强对司法改革的统一领导与协调,在党中央的直接领导下,我国于2003年成立了由中央政法委、全国人大内务司法委员会、中央政法各部门、国务院法制部门以及中央编制办的负责人组成的中央司法体制改革领导小组,全面领导司法体制改革工作,并由中央政法委书记兼任组长。该领导小组的职责是:按照党中央部署,研究落实党中央确定的司法体制改革任务;向党中央提出司法体制改革方案的建议;组织经中央批准的司法改革意见的实施〔5〕。即便如此,在我国特有的干部体制之下,最高法院院长作为执政党中央领导集体的成员以及中央政法委的领导成员,其特殊的政治身份使得其在司法改革中更容易 “一言堂”和 “独大”。而历次司法改革往往是以党中央颁布的文件为主要依据,以各级法院党组为单位推行的。按照下级服从上级和党管干部的组织原则,兼具最高法院党组书记的双重身份,也促使最高法院院长在全国法院系统推行司法改革时具有特殊作用。
因此,我国法院系统的司法改革主要是由最高法院主导,下级法院实施的。而改革方式则完全是以党组为单位自上由下展开的行政命令式的推进。如在 《人民法院五年改革纲要》中,最高法院要求 “各级人民法院必须加强领导,坚定不移地落实本纲要提出的各项改革任务”。
2.最高法院院长的个人意志在司法改革中得以贯彻执行。在人大监督阙如的现状下,最高法院院长可以借助现有干部体制之力使司法改革打上鲜明的个人烙印。纵观历次司法改革,最高法院院长往往会借助颁布司法文件、召开全国性的司法改革工作会议、调研、全国法院系统法官轮训等方式强化司法改革工作中的个人色彩。
例如,在以 “能动司法”为要旨的 “三五改革纲要”颁布后,最高法院出台一系列司法文件,要求各级法院设立专门的诉讼服务部门,负责信访接待、诉讼引导、风险告知、判后答疑、引导当事人选择纠纷解决方式等方面的工作。尤其是2009年颁行的 《关于进一步加强民意沟通工作的意见》还规定了加强民意沟通工作的基本要求〔6〕。此外,在2007年召开的全国法院办公室工作会议上,原最高法院院长肖扬强调, “要按照人民法院 ‘二五’改革纲要提出的改革完善司法政务管理工作的要求,积极稳妥地推进人民法院司法政务管理工作机制的改革与创新”〔7〕。而早在 “一五”司法改革之时,最高法院、各高级法院就计划分别对中级以上人民法院和基层人民法院的正副院长、正副庭长轮训一遍。例如,1999年10月至11月,最高法院先后在国家法官学院举办了两期中级人民法院院长进修班,共有来自全国各中级人民法院335位院长参加了进修班学习。〔8〕
3.司法改革的成果被视为最高法院院长的重要政绩。自此,我国法院系统的司法改革已彻底摸着石头过河,沦为最高法院院长的施政工具。历届最高法院院长会在上任之初颁布一个司法改革纲要,而在五年任期结束之时,其在任时推行的司法改革常常被人们作为评价其政绩和影响力的重要参考。
正如原最高法院院长肖扬被称为 “改革院长”〔9〕。因其在任十年间,曾提出法官职业化建设、改革完善死刑核准制度、颁发法槌、法袍使用规定等涵盖面广、涉及度深的司法改革举措,被认为是推动我国司法改革的中坚力量。他在 “二五改革纲要”颁布之时,曾撰文论述司法改革的意义。在该文中我们可以窥见其身为法律人的谨慎和改革者的无畏相互交错的矛盾心理。其在文中写到:“司法改革是一个历史跨度很长的老题目,也是一个时代感很强的新题目,还是一个风险度很高的难题目……司法机关掌握着生杀予夺的大权,权力运用失误,会给公民和社会造成重创……一个案子都必须要慎之又慎,何况一项可能涉及千万人的改革?……只要下决心,哪怕有艰难险阻,冒着风险也应当千方百计去排除。 ‘苟利国家生死以,岂因祸福避趋之’,说的就是这个意思。”〔10〕可见,在经过一番复杂矛盾的抉择后,前院长肖扬仍然选择了大刀阔斧的改革。但这样的改革是颇具个人色彩甚至是英雄主义情节的改革;这样的心理本就背离了其作为最高法院院长最应坚守的中立、客观的职业形象。
而如此一般让最高法院院长去主导司法改革,会造成一地鸡毛、没完没了的恶果。这种由被改革者来决定和实施的改革也不会促进司法的进步,反而会制造无尽的问题〔11〕。
(二)全国人大及其常委会对最高法院院长的监督权被虚置
在司法改革决策中,全国人大的常设工作机构内务司法委员会参与中央司法改革决策工作。但是在由执政党领导、最高法院作具体决定并推行的现行司法改革体制下,其作用是极其微小的。而全国人大对最高法院的司法改革工作的决定权和监督权的行使也仅能依赖于每年召开的全国人民代表大会。因为,根据我国现行法律规定,在全国人大开会期间,最高法院院长需要向全国人大作报告,并请大会审议。但是,全国人大身陷行政主导、会议形式僵化、功能萎缩、代表力孱弱〔12〕泥沼的现状,又极大地消解了其对最高法院院长的监督权。这就使得全国人大在司法改革中的决策权和监督权日益式微。而真正的实质性监督是由全国人大常委会来实施的〔13〕。
尽管按照 《监督法》的规定,全国人大常委会对最高法院的监督包括听取和审议最高法院的专项工作报告、检查法律法规实施情况、备案审查规范性文件、询问和质询、调查特定问题、审议和决定撤职案等。但是,最高法院院长极少就司法改革的决策和实施情况向全国人大常委会作专项报告。历数我国法院系统的司法改革,往往是由执政党决议,最高法院经过调研后制定司法改革纲要的。在这之中,最高法院院长往往担任司法改革小组的领导,以批示、要求等形式领导着司法改革纲要的制定和实施。而在如此重大的关涉我国司法制度的改革中,却丝毫看不到全国人大及其常委会的影子,其对最高法院院长的监督权就这样被束之高阁了。
目前,全国人大及其常委会对最高法院院长的监督往往会以最高法院院长的自觉主动 “被监督”表现出来。例如,从 “一五”司法改革纲要到 “四五”司法改革纲要,其中均会列明“坚持人民代表大会制度,自觉接受人民代表大会及其常务委员会的监督”。在历年全国人民代表大会召开时,最高法院院长往往会明确表态并要求全国法院系统认真听取并落实代表意见,积极改进工作。〔14〕然而,这样另类的仅以口头或书面承诺为主的监督形式,更说明了全国人大及其常委会对最高法院院长的监督权被架空和虚置。
(三)《人民法院改革纲要》的内容僭越宪法和法律的规定
《人民法院改革纲要》的内容僭越宪法和法律的规定,体现为对法律规定的 “立、改、废”。迄今为止,最高法院颁布的法院改革纲要主要涵盖人民法院组织、人事、财政、行政以及审判组织和形式、诉讼制度等方面。这些改革内容部分地超越或违背宪法法律的规定。
1.在人民法院组织方面,法院改革纲要的内容僭越宪法和法律的规定。
1999年颁行的《人民法院五年改革纲要》规定: “对设立海事高级法院进行研究。对铁路、农垦、林业、油田、港口等法院的产生、法律地位和管理体制、管辖范围进行研究。逐步改变铁路、农垦、林业、油田、港口等法院由行政主管部门或者企业领导、管理的现状。”而当时的 《人民法院组织法》(1986年)第29条规定:“专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”因此,“一五改革纲要”的上述内容是违法的。
此外,2004年颁行的 《人民法院第二个五年改革纲要》规定:“完善审理未成年人刑事案件和涉及未成年人权益保护的民事、行政案件的组织机构,在具备条件的大城市开展设立少年法院的试点工作,以适应未成年人司法工作的特殊需要,推动建立和完善中国特色少年司法制度。”但是,《人民法院组织法》(1986年)已明确规定,专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。此外,根据当时已颁行的 《立法法》第8条的规定,人民法院和人民检察院的产生、组织和职权由法律规定。因此,最高法院在法院改革纲要中规定设立少年法院的做法是越权和违法的。
2.在人民法院人事、财政制度方面,法院改革纲要的内容僭越宪法和法律的规定。
1999年颁行的 《人民法院五年改革纲要》规定:“对各级人民法院法官的定编工作进行研究,在保证审判质量和效率的前提下,有计划有步骤地确定法官编制。”而直到2001年颁行的 《法官法》第50条才明确规定最高法院有权根据审判工作需要,会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。
2014年发布的人民法院 “四五改革纲要”核心内容中有 “配合省以下法院人事统管改革,推动在省一级设立法官遴选委员会,从专业角度提出法官人选,由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关,人大依照法律程序任免。”的规定。省以下地方法院人财物统一管理的改革措施不仅僭越了现行宪法法律的相关规定,也与我国现行人大制度和地方政治制度相冲突。它僭越了 《宪法》〔15〕、 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》〔16〕、《人民法院组织法》〔17〕、《民族区域自治法》〔18〕、《监督法》〔19〕、《法官法》〔20〕的相关规定。根据上述宪法法律的相关规定,人民法院由本级人民代表大会选举产生,并对其负责、受其监督;各级人民代表大会常务委员会有计划地安排听取和审议本级人民法院的专项工作报告;县级以上的地方各级人民代表大会行使对本级人民法院院长的选举权和罢免权,副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。而省以下地方法院人财物统一管理的改革措施,违背了宪法法律所规定的由地方人大及其常委会对法院行使的人事任免权、监督权等规定。与此同时,省以下地方法院人财物统一管理的改革措施也在某种程度上改变了我国法院系统的 “中央与地方关系”。虽然此次司法改革剑指司法的 “去地方化”,但是改革后的结果是各省高院代行了地方人大及其常委会在法院系统的权力,是在法院领域的 “中央集权”,是司法权在中央和地方的重新划分。司法权是国家主权的一个重要部分。按照 《立法法》第8条的相关规定,有关国家主权的相关规定属于法律保留的事项。不得不说,这样牵一发而动全身的司法改革措施是违法且冒进的。
3.在审判组织和形式方面,法院改革纲要的内容僭越宪法和法律的规定。
2004年颁行的《人民法院第二个五年改革纲要》规定:“建立和完善案例指导制度,重视指导性案例在统一法律适用标准、指导下级法院审判工作、丰富和发展法学理论等方面的作用。最高人民法院制定关于案例指导制度的规范性文件,规定指导性案例的编选标准、编选程序、发布方式、指导规则等。”这一规定使得指导性案例具有事实上的拘束力。所谓事实上的拘束力,是指本级和下级法院 “必须”充分注意并顾及,如明显背离并造成裁判不公,将面临司法管理和案件质量评查方面负面评价的危险,案件也将依照法定程序被撤销、改判或者被再审改判等〔21〕。而根据我国宪法第127条第2款规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”可见,“二五改革纲要”中的案例指导制度已经使得审判中上下级法院法定监督关系完全变为行政指导关系。
此外,2009年颁行的 《人民法院第三个五年改革纲要》第26条规定: “建立健全多元纠纷解决机制。按照 ‘党委领导、政府支持、多方参与、司法推动’的多元纠纷解决机制的要求,配合有关部门大力发展替代性纠纷解决机制,扩大调解主体范围,完善调解机制,为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式。加强诉前调解与诉讼调解之间的有效衔接,完善多元纠纷解决方式之间的协调机制,健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。”第28条规定:“完善涉诉信访工作机制。建立涉诉信访综合治理工作机制。推进涉诉信访法治化、规范化。建立 ‘诉’与 ‘访’分离制度。完善涉诉信访工作责任制,实行责任倒查制度。研究建立涉诉信访终结机制,规范涉诉信访秩序。完善涉诉信访工作信息反馈机制。规范人民法院的院长、庭长接访和走访、下访制度。”第29条规定: “建立健全司法为民长效机制。健全诉讼服务机构,加强诉讼引导、诉前调解、风险告知、诉讼救助、案件查询、诉讼材料收转、信访接待、文书查阅等工作,切实方便人民群众诉讼。探索推行远程立案、网上立案查询、巡回审判、速裁法庭、远程审理等便民利民措施。建立健全基层司法服务网络,推行基层人民法院及人民法庭聘请乡村、社区一些德高望重、热心服务、能力较强的人民群众担任司法调解员,或邀请人民调解员、司法行政部门、行业组织等协助化解社会矛盾纠纷。”上述三条是时任最高法院院长王胜俊倡导的 “能动司法”理念的核心体现。这使得此次司法改革被置于 “服务大局、司法为民”的框架下,强调法院的主动性,背离了司法谦抑、被动、中立的本质。上述对审判方式改革的规定,也从本质上违背了 《宪法》第126条有关人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉的规定。
三、推进司法改革,理顺最高法院院长和全国人大常委会的关系
20世纪以来,司法制度改革已成为一个全球化的议题。联合国也相继颁布一系列文件推动司法独立原则在各国的实施。〔22〕权力分立与制衡是保障司法独立、实现法治的必由之路,也是司法独立原则的精义与要旨。综观英、日、韩等国司法改革实践,其大多会由立法机关颁行关涉司法改革的法律甚至是修改宪法之后,再交由司法机关付诸实行。此外,多数国家还会按照法律规定,成立一个专门的司法改革机构在全国范围内推行司法改革。如此一来,不仅使司法改革的推行有法可依,也促进了司法改革实施的全面性和广泛性。
第一,明确立法机关在司法改革中的主导地位,通过修改宪法或制定法律推行司法改革。
例如,英国在本世纪初推行的司法改革之前颁行了一系列法律法规。根据1998年颁行的 《人权法》(Human Rights Act 1998)、1999年颁行的 《上议院法》(House of Lords Act 1999)以及2005年颁行的 《宪政改革法》 (Constitutional Reform Act 2005)等法律,英国完成了剥离上议院司法权、废除大法官职位、设立最高法院等司法改革举措。此外,与英国有着相似司法改革路线的肯尼亚在2010年8月27日举行了新宪法公投。新宪法给肯尼亚的司法制度带来根本性的改变,也是肯尼亚推行司法改革的重要依据和信号。该宪法第十章规定的司法制度涉及了最高法院的设立、司法服务委员会 (JSC)的权限以及司法财政等问题。〔23〕可见,由立法机关通过修改宪法或制定法律的方法推行司法改革,不仅能化解我国司法改革合法性危机,也更有利于在全局上总揽司法改革的进程。
第二,设立专门的司法改革机构,依法推行司法改革。展开司法改革的国家和地区,普遍在立法机关之外成立了专门的司法改革机构〔24〕。如韩国成立了一个由法官、律师、检察官、法律学者以及社会活动家和社会组织组成的司法改革促进委员会〔25〕。日本依法设立了由律师、学者、企业家等社会阶层组成的司法改革审议会 (JSRC)。这些机构主要负责征询社会各方面对司法改革的意见、协调各方面利益,并为司法改革提供立法建议。所有的改革必然关涉权益博弈与取舍,司法改革机构的设立恰恰为各方利益代表理性和平地进行权益博弈提供平台,而后以法律的形式对博弈结果予以确认也是对各方权益的最佳保障。可见,扩大司法改革决策的参与性,有利于促进我国司法改革中的利益平衡,调动社会各阶层对司法改革的热情,避免最高法院陷入自说自话的尴尬。
在我国,虽然司法改革是低风险的,触动它对整个政治格局不会引起震动,万一出现曲折也不至于造成无可挽回的影响〔26〕。但是,千里之堤也会毁于蚁穴;身为公正、中立之代言人的最高法院莫作压倒骆驼的那根稻草。因此,在司法改革中捋顺最高法院院长与全国人大及其常委会的关系就显得尤为迫切和重要。规制最高法院院长在司法改革中的权力,摆正其在司法改革中的角色和位置,更有益于化解司法改革越改越乱的困局。作为最高审判机关的领导和负责人,法治的实现离不开最高法院院长的担当。
参考文献:
〔1〕韩大元:《论全国人民代表大会之宪法地位》,载 《法学评论》2013年第6期。
〔2〕 《专家解读最高法 〈四五纲要〉:法官精英化,审案责任化》,载新华网,2014年7月24日访问。
〔3〕〔4〕〔5〕韩大元、王贵松:《中国宪法文本中 “法律”的涵义》,载 《法学》2005年第2期。同前引 〔3〕。姜小川:《中国司法改革主体审视》,载 《时代法学》2006年第5期。
