《“审议意见”的立法设计和实践思考》一文(以下简称“审文”)表达了这样一个观点:2007年施行的监督法首次将“审议意见”写入法律,至此人大常委会组成人员听取相关专项报告的审议意见,“一府两院”必须依法予以回应。将“审议意见”写入法律,赋予了人大常委会组成人员审议发言应有的法律效力(详见2014年 6月28日《人民代表报》)。对此,笔者却有不同的认识和理解。
首先,审议发言和审议意见不会必然具有法律效力。从人大工作的角度来讲,审议意见是指人大代表或者常委会组成人员在人民代表大会会议或者人大常委会会议上,就会议确定的议题进行审议,发表的个人的想法、看法或提出的建议。假如在人大常委会会议上,对某一议题的想法、看法或提出的建议相对集中,并且有人大常委会组成人员一定数量的认可,就可能形成一种倾向性的所谓人大常委会的审议意见。从监督法的角度来理解,审议意见是在人大常委会会议结束后,根据常委会组成人员对“一府两院”就某一专项工作或特定议题形成共识后,由工作人员进行综合整理后形成的一种具有明显倾向性的规范性公文材料,它有别于人大常委会组成人员在人大常委会会议上对某一专项工作或特定议题审议时的个人审议发言。审议意见既是有别于人大代表或者人大常委会组成人员在法定会议上的审议发言,但这个所谓的“集体意见”究竟占多少“民主成分”是无法确定的,即使是超过半数的多数人的意见,但如果没有经法定程序确认,那么这个审议意见凭什么就能产生法律效力?没有法律作支撑的审议意见不可能产生法律效力。
至于“赋予了人大常委会组成人员审议发言应有的法律效力”的观点,这就更无法可寻。常识告诉我们,人大代表或者人大常委会在人代会或者常委会会议上的发言受法律保护,但这并不表明其发言就具有法律效力。更何况某一位人大代表或者人大常委会组成人员的发言,都只是一家之言,如何产生法律效力?如果人大常委会组成人员审议发言形成常委会审议意见后具有法律效力,那么,人大常委会组成人员在人大常委会会议审议中的发言如果没有吸纳到人大常委会审议意见中,那人大常委会是否也违法了,违的哪个法?很难解释得通。由此,人大常委会组成人员中的审议发言和审议意见不会必然具有法律效力,也于法无据。
其次,审议意见因存在征求意见的环节和整改结果有多种状况而不可能产生法律效力。法律效力通俗地讲就是“令行禁止”,要么明确可以这么做,要么禁止不能那么做,除了倡导性、号召性的规定外,如果做了不该做的、没有做该做的,也就是常说的乱作为或不作为,都要为此付出代价或承担相应的后果,这就是法律责任。此外再无别的选择,没有商量的余地。监督法第十四条虽然要求“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理”,但这并不能认为这个审议意见就必然有法律效力,因为“人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会提出书面报告”,既然审议意见已经产生法律效力了,那为何还要求“一府两院”交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后再向常务委员会提出书面报告呢?
有一个常识应当明白,法律效力一旦产生,就必须按法律的要求去做,而不应当还有什么征求意见的环节存在。法律就是要遵守执行,不存在征求意见的问题,就像地方性法规通过后已产生法律效力难道还有再次征求各方面意见的必要和可能吗,显然不行。征求意见的过程,其实就是“一府两院”针对人大常委会的审议意见提出整改措施后与人大相关工作机构互相探讨、修改后达成共识的过程,如果人大常委会的审议意见确实具有法律效力,那么是不可能存在征求意见这个环节的,因为法律是很严谨的,非此即彼,不可能自相矛盾。
至于监督法第十四条第一款有关“常务委员会认为必要时,可以对专项工作报告作出决议;本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常务委员会报告”的规定,本身就存在两种可能。一是常委会如果认为没有必要,对专项工作报告就不作出决议;二是常委会如果认为确有必要,对专项工作报告就要作出决议。具有法律效力的规范性文件一经人大常委会作出决议或决定,不存在选择余地。仅从这一点看,源于整改措施的审议意见就不具有法律效力。如果审议意见具有法律效力,而“一府两院”没有按审议意见办理,那么人大常委会依法就可以进入下一个监督环节了,如对抽象的规范性文件予以撤销,对具体的行政行为可以根据情节依法对所在部门负责人并且是经人大常委会任命的人员进行询问、质询或者罢免其职务。但现实情况是,对“一府两院”的整改意见,人大常委会可以有两种选择,那么源于整改措施的审议意见就不可能具有法律效力。显而易见,人大常委会的审议意见和“一府两院”的整改报告,都属于工作层面必经的环节,这一环节只能是审议意见产生法律效力的前提和基础,但决不可能必然产生法律效力。更何况,从以往“一府两院”对人大常委会的审议意见研究处理情况来看,至少可以有四种选择:一是所提的审议意见,条件允许,时机也成熟,可以立即执行或者整改的事项;二是所提的审议意见,虽然条件允许,但时机并不成熟,待时机成熟后才有可能执行或者进行整改的事项;三是所提的审议意见,时机虽然成熟,但条件不允许,仍然不能立即执行或者无法整改的事项;四是所提的审议意见,条件也不允许,时机也不成熟,根本就无法执行或者整改的事项。根据上述四种情况分析,按“审文”的观点,除了第一种情况外,其余都属违法行为了,因为审议意见具有法律效力,不执行具有法律效力的审议意见自然就属违法了,这显然没有道理。
由此,审议意见因存在征求意见的环节和整改的结果有多种状况而不可能产生法律效力。
最后,审议意见因没有通过法定程序表决或虽然通过表决但因未过半数仍然无法产生法律效力。
众所周知,集体行使权力是人代会或者人大常委会民主集中制基本的组织原则和铁定的法律要求,必须严格执行。人大常委会对人事任免、法规案的表决或者通过某项决议决定、批准某项决议决定,只能通过法定程序进行表决并过半数通过,才具有法律效力。这是人民代表大会会议及其常委会会议履行职责、行使权力的一项重要而显著的法定特点。
显而易见,人大常委会的审议意见,只是对所审议的专项工作中有代表性或有重点的评价,有所突出而已。况且这种所谓有代表性、有重点的评价可能全面,但不见得客观;也许准确,但不一定全面;也许客观,但不一定准确。最重要,也是最主要、最关键症结在于这个反馈给“一府两院”的所谓有代表性或有重点的单个的评价意见的汇总而形成的审议意见,并没有通过人大常委会全体会议表决,没有通过全体会议表决,根本就没有产生法律效力的理由和依据。如果不经全体会议表决的审议意见也能产生法律效力,那么人大常委会会议上所审议的议题,只要形成文字的审议意见是否都可以成为具有法律效力的规范性文件,并且要求“一府两院”必须遵守和执行,显然行不通。这是审议意见不具备法律效力的最直接、最明确的依据。退一步说,即使审议意见进入人大常委会会议的表决程序,但如果审议意见没有获得过半数人大常委会组成人员的同意,仍然不会产生法律效力。由此,从哪个角度来看,人大常委会会议的审议意见即使达成共识,但如果审议意见因没有通过法定程序表决或虽然通过表决但因未过半数仍然无法产生法律效力。
