十二届全国人大常委会立法规划中,立法法的修改被列在第一位。而立法法的修改立法权限的划分又是重点。立法权的划分涉及多个方面、多个层次。纵向上是中央与地方立法权限的划分,这其中包括全国人大与地方人大,国务院与地方政府间的立法权限的划分。横向上是人大与政府的权限划分,这既包括全国人大与国务院权限的划分,也包括地方人大与地方政府的权限划分。内向上,存在着人大与人大常委会之间的权限划分。本文仅就地方人大与常委会立法权限的划分谈些看法。
一、地方人民代表大会及其常委会立法权限划分的法律沿革
1979年7月,五届全国人大第二次会议通过了地方组织法,本法第六条规定,省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在和国家的宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规。第二十七条规定,省、自治区、直辖市的人民代表大会常委会在本级人民代表大会闭会期间,根据本行政区域的具体情况和实际需要,在和国家的宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规。以后地方组织法虽然进行了多次修改,但对地方人民代表大会与常委会立法权限的规定没有变化。
1982年宪法第一百条规定:“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在与上位法不相抵触的情况下,可制定地方性法规,报全国人大常委会备案。”
从上可以清楚看到,宪法和地方组织法是将地方人民代表大会与常委会的立法权捆绑在一起规定的,对两者的立法权限没有进行划分。尽管地方组织法用了两个条文分别规定地方人民代表大会与常委会的立法权,而且,在规定人大常委会立法权时,增加了一个“在本级人民代表大会闭会期间”的要求,但实质上并没有划分两者的权限。因为,从形式上看,这部法律在体例上,是将代表大会与常务委员会分别规定的,其第二章是“地方各级人民代表大会”,第三章是“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会”,因此,对两者的立法权用不同的条文规定,是服从于这个体例的需要。其立法本意并不是要划分两者的立法权限。而且从实际上看,“在代表大会闭会期间”并不构成对常委会立法的限制。
2000年的立法法第六十三条第一款对地方人大常委会与地方代表大会的立法权的规定与宪法的规定是完全相同的。但是立法法在地方人大及其常委会的立法权限划分上有很大的突破,主要体现在第六十七和六十八条。六十七条规定:制定本行政区域内特别重大事项的地方性法规,应当由该地方的人民代表大会通过;六十八条规定:地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序,根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法……由本级人民代表大会规定。这两个法条是到目前为止新中国立法史上唯一的对地方人民代表大会与其常委会立法权限的划分,具有划时代的意义。但遗憾的是,除了明确地方性法规、自治条例和单行条例的制定程序的规定一定要由代表大会制定外,代表大会与其常委会立法权限划分,用的是比较模糊的“特别重大事项”。由于“特别重大事项”的模糊性、不确定性,该法关于地方人民代表大会与其常委会立法权限划分的意义大打折扣。《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》中对“重大事项决定权”规定的反思,可以帮助我们分析立法法对“特别重大事项”的规定。该意见提出:“法律对这项权力(重大事项决定权)的规定过于笼统和原则。地方组织法对地方人大与地方人大常委会重大事项决定权的规定,在文字表述上完全相同。而对什么是重大事项、提出重大事项的主体是谁,都没有界定,哪些事项的讨论决定权在代表大会,哪些在人大常委会,难以区分,致使代表大会和人大常委会在行使重大事项决定权方面存在着缺位和衔接不畅的现象。”同样,由于“特别重大事项”的太原则、太抽象,其实际的效果也就像“重大事项”一样,还是不能明确代表大会与常委会的立法权限。
二、明确地方人民代表大会及其常委会立法权限的必要性
(一)实践证明明确地方人民代表大会及其常委会立法权限很有必要
由于法律对地方人民代表大会及其常委会立法权限没有明确的划分,导致在实践中,地方人民代表大会制定的法规数量很少,法规涉及面很窄,地方人民代表大会制定法规的修改任务主要由人大常委会承担;而大量的法规都由地方人大常委会制定。地方人大的立法权几乎被人大常委会独揽。如北京市人民代表大会从2001年到2014年初的时间里没有立过法。由于人大常委会组成人员少、地域分布和专业分布不合理、委员兼职的多专职的少等,导致立法的民主性、科学性较差。针对2014年初的北京市人民代表大会通过《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》等三个法规,市人大常委会相关负责人表示,“北京人大有13年没有履行过立法权了,人代会增加法规审议议程,是时隔13年后再度行使立法权。”人代会和人大常委会的立法体现的民主程度不一样,人大常委会是60多人讨论审议法规,但人代会有700多人参与讨论,这更能广泛地汇集表达民意,凝聚社会共识。尤其地方立法中一些涉及代表大会职权的法规,最终也是由常委会制定。这种做法倒置了本末,不合逻辑。要改变这种状况,最根本的办法是由法律明确两者的立法权限。
(二)明确地方人民代表大会及其常委会立法权限是提高立法质量的要求
经过30多年的粗放型立法,解决了我国法律饥渴的问题。到2010年,我国已经宣布中国特色社会主义法律体系已经建成。随着法律体系的建成,立法关注的不再是数量,而是质量。质量才是立法的生命。
粗放型立法确实解决了社会对法律的迫切需求,但这种立法也留下了后遗症。主要是:有些法律、法规的条文内容只作原则性规定,缺乏应有的可操作性的内容和要求;有些法条文字的字义含糊,“重大事项”“特别重大事项”“数额较大”“数额巨大”等常常出现在法条中;有些法律、法规中的自由裁量权规定得过多、过大等等这些问题的存在,产生了一些不良的后果:一是在法律理解上经常引起困惑和争议;二是在法律执行上,使执法不能、不愿、不敢执行,使得法律成为一纸空文;三是在法制统一上,滋生了选择性执法、差别性司法以及内容迥异的下位立法;四是在法律效果上,法律生效后难以实现立法目的;五是在法律信仰上,由于一些法律难以执行,被人们看作是好看的花瓶、无用的制度,削弱了公众对法律的信心和信仰;六是不利于对外交往,妨碍我国的国际贸易。加入世界贸易组织后,我国相关法律、法规、规章等很可能受到国外或国际机构的审查,粗放型立法是经不起严格审查的。在国际交往或国家贸易中,我们在法律方面有不少“软肋”。基于这些问题,我们不得不重视提高立法的质量。
提高立法质量已经成为国家的立法战略。***总书记就说过“不是什么法都能治国,也不是什么法都能治好国;人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管不管用、能不能解决问题”。张德江委员长也多次提到:增强法律的可执行性、可操作性。针对一些法律规定比较原则、需要制定的配套法规和规章过多等问题,强调要科学严密设计法律规范,能具体就尽量具体,能明确就尽量明确,努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切实管用。
三、修改立法法,明确地方人民代表大会与其常委会的立法事项的建议
(一)关于明确地方人民代表大会与其常委会立法事项的基本思路
第一,不宜将代表大会的立法事项全部框在“特别重大事项”里面学术界在提到我国立法权限划分时,有些会提到要进一步划分地方人民代表大会与其常委会的立法权,而建议基本是对立法法中的“特别重大事项”细化,列举基本的事项。如曹康泰列举的“特别重大事项”包括规范人民代表大会及其常委会职权的事项、对本行政区域内国民经济和社会发展以及行政管理有重大、长期影响的事项;严重影响公民权利和利益的事项;常务委员会认为应当提请代表大会制定地方性法规的其他特别重大的事项。
崔卓兰等在理解立法法第六十七条时,提出地方人民代表大会至少应当就下列事项立法:一是涉及地方权力机关依法行使职权的事项,如人民代表大会和常务委员会的工作程序、地方性法规的制定程序、人民法院和人民检察院的工作程序等;二是涉及本行政区域内的带有全局性、根本性并且特别重要的事项,如计划生育、义务教育等。其他事项,如果地方人民代表大会根据本地区的特殊情况,认为是本地区需要重点解决的问题,也可以制定地方性法规。笔者认为重大事项决定权是一项特指了的权力,是除立法权、任免权等以外的一项权力。
最直接的理由就是宪法和地方组织法的规定。在这些规定了重大事项决定权的法律中,明确地把重大事项决定权与立法权、任免权、监督权分列。
笔者认为,在修改立法法关于地方人民代表大会与其常委会的立法权划分时,不要局限在“特别重大事项”上做文章,而要从科学性的角度,重新作出规定。因为“特别重大事项”不能涵盖人民代表大会立法的所有事项,也即有些事项不好涵盖在“特别重大事项”之中。
立法法的“特别重大事项”来源于“重大事项”。“重大事项”的直接渊源是宪法第一百零四条。除宪法外,地方组织法也提到了重大事项。依据这些法律的规定,人大就享有了重大事项决定权。学术界对重大事项决定权有不同的看法。但笔者认为重大事项决定权是一项特指了的权力,是除立法权、任免权、监督权等以外的一项权力。因此,特别重大事项也是特指了的权力,不包括立法权等。因此,不能把立法权的事项当成特别重大事项。而且,立法法是在“特别重大的事项”之外,用另一个条文规定了地方立法程序要由人民代表大会制定法规。
所以,修改立法法中地方人民代表大会与其常委会的立法权限时,不应该把人民代表大会的立法事项全部归结到“特别重大的事项”中,而应该依据事项的性质分别作出规定。即至少不应该把人民代表大会与常委会职权方面的事项框入“特别重大的事项”之中,而应单列。
第二,如何细化“特别重大事项”前面笔者提到,重大事项是特指了的事项,是一项独立的职权,与立法权、任免权、监督权是分开的。特别重大事项是重大事项中特别重要的那部分,因此,立法法还是要保留特别重大事项由代表大会制定地方性法规的规定。
如何规定特别重大事项?怎么界定特别重大事项?从目前的理论研讨、实践做法、法规规定看,有以下几种方式:
一是列举。如上所述,曹康泰、崔卓兰、朱力宇等通过列举的方式将特别重大事项进行了界定。又如《黑龙江人民代表大会及其常务委员会立法条例》《山西省地方立法条例》《西藏自治区立法条例》都对特别重大事项进行了列举。这是最常用的方法。
二是采用类比方法来确定。刘将认为,当一个事项在全国被认为是重大事项而由全国人代会通过立法时,地方也宜由人代会通过相关实施立法,这也是发挥地方人代会立法作用最可行的方式。
三是由代表大会确定。《北京市制定地方性法规条例》规定,特别重大事项由市人民代表大会主席团认定。
第二种方法从理论上看,似乎是可行的。但从实践情况来看,并不能完全解决问题。因为从法律上看,全国人民代表大会与其常委会的立法事项本身也没有得到明显的区分;从立法实践看,全国人民代表大会与其常委会两者在立法事项方面比较乱。有些性质和重要性差不多的法律,一部分是由全国人大制定的,而另一部分却是由全国人大常委会制定的。这种状况在立法法之前比较严重。比如工会法由全国人大制定,劳动法却由全国人大常委会制定;继承法由全国人民代表大会制定,而收养法由全国人大常委会制定;义务教育法由全国人大制定,高等教育法却由全国人大常委会制定。但立法法实施之后,仍然没有彻底改变,如行政处罚法由全国人大通过,而行政许可法、行政强制法以及国家赔偿法却是由全国人大常委会通过等等。
还有一点很重要,那就是,地方特别重大的事项具有地域性。如对地方影响特别重大的工程项目、对当地人民生活有特别重大影响的决策等。所以,这不是一个完整的方案,但可以作为地方特别重大事项立法参考的一个因素。当然,如果全国人大与其常委会的立法权限明确、具体了,这也不失为一个可操作的方案。
对于第三种方法,当时的北京市人大常委会副主任梁国尚是这样解释的:具体的认定实际上就是大会主席团在对提请大会审议的法规案,研究是否列入会议议程时,对其中属于规定特别重大事项的立法项目,加以认定。实践中可能主要是以下两种情况:一方面,由常委会提请代表大会审议的法规案,除法律规定应当由代表大会制定法规的事项和规范代表大会自身活动的事项外,一般应是属于规定特别重大事项的立法。对于常委会提出的作为规定特别重大事项的法规案,尽管已经过常委会会议讨论决定,但依照法定程序也必须由大会主席团最后认定。另一方面,除常委会之外的其他提案人向大会提出的法规案,有的可能是属于特别重大事项的立法,有的也可能是对其他事项的立法。对此,大会主席团需要加以鉴别,凡是属于规定本行政区域特别重大事项的法规案,应当列入大会会议议程进行审议,对其他的法规案,可以列入大会会议议程进行审议,也可以区别情况作其他处理。
但这里有一个问题,就是如果应该属于特别重大的事项,而常委会没有提请代表大会审议,该怎么办?前面有大量的数据说明,一些属于特别重大事项的立法都是常委会“代劳”了。北京市人民代表大会13年里没有立过法。难道是这13年,北京市没有够得上“特别重大”的事项?所以,该方案还是不能解决代表大会与其常委会的立法权限,它是建立在常委会的“自觉”上为前提的,从某种意义上讲,它把特别重大事项的决定权最终还是交给了常委会。因为,在以上两种情形中,由常委会之外的其他提案人向大会提出的法规案能够成为特别重大事项的可能性微乎其微。
当然,我们可以抛开这种“一事一决”的方式,设计另一方法,即由代表大会“捆绑决定特别重大事项”,就是代表大会专门就什么是特别重大事项作出决定。而这样与在立法条例中作出规定,没有什么区别。所以,这也不是周全的方案。因此,笔者认为第二、第三种模式有比较明显的缺陷,不是最好的方案。首选模式是对特别重大事项进行列举。然后,再用一个兜底性的规定来弥补列举不周延可能出现的问题。
(二)细化地方人民代表大会与其常委会立法事项的具体设想
第一,明确规定人民代表大会职权事项的立法由人民代表大会立法。如代表大会的议事规则、代表议案、建议、意见、批评的提出和办理;讨论、决定重大事项;代表的考核等方面的法规都应由代表大会制定。考虑到代表大会和常务委员会的实际立法能力,可以在此基础上,进一步规定代表大会可以授权常委会就代表大会职权事项立法。但要体现代表大会自己立法是首选,授权常委会立法是补充和例外。
第二,规定常委会行使职权的重要事项应该由代表大会制定法规。如常委会讨论、决定重大事项的规定;议事规则;常委会工作条例等。完全属于常委会自身的内部事项,如常委会组成人员的考核、常委会工作机构的设置等,可以由常委会自身决定。
第三,规定人大常委会和专门委员会在立法审议中争议重大的问题可以提交代表大会决定。立法审议中发生重大争议,说明分歧巨大、难以决断。与其少数人争议不断、甚至搁置审议,还不如让更多的人来决断。“多数人智慧优越于少数人智慧”虽不能说是绝对的真理,但却是基本的事实。
第四,明确下列事项为特别重大事项,由代表大会制定法规。一是本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作中涉及全局的、有重大和长期影响的事项;二是严重影响公民权利和利益的事项;三是其他特别重大的事项。
