3 我国环境的宪法保护现状与问题
“法律是人类意志借以得到表达的工具，是一种社会意志；但是，只有法律拒绝成为单纯的意义浅显的事实问题，拒绝成为展不强者混乱而武断的意志的空洞工具，它才能成为合理的法律。” 宪法是根本大法，它更应该跟随时代的变迁不断完善、发展，“特别是近代以来，人类以国家为单位的各个历史阶段，每走过一个艰难困苦的里程，都要通过宪法来制定为克服困难所需要的新规则，以此来继续人类的发展；每经过一段苦难深重的生活，都要通过宪法来确定为消除苦难所需要的新的政治及社会的基本形态，从而进入新的历史阶段”.
3.1 我国环境的宪法保护现状
中国早在殷商时期人们就已经认识到了破坏环境的危害，制定严法加以制止，但是总体是一个衰落的过程，这与我国土地从原始国有制到封建私有制密不可分，国家对土地的保护不断弱化，导致对生态环境保护制度不断虚化。中国直到清末才幵始宪法历史，而环境的宪法历史也不过几十年，新中国成立以前，环境保护意识尚未萌发，环境保护法律欠缺，宪法文本中几乎没有关于环境保护的宪法条款。新中国成立到1973年全国第一次环境保护会议召开，这一时期没有形成完整的环境保护概念，国家制定了一些与环境保护有关的法律法规，但较为零散。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》规定：“矿藏、水流、由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源、都属于全民所有。”第一次把重要自然资源和环境要素规定为全民所有即国家所有，从所有权方面确立了全民所有的宪法原则，其他与环境保护有关的规定大多散布于政府颁布的法律、法规之中，也多以行政法规的形式规范保护自然资源为主。十一届三中全会以后，中国进入改革开放新时期，我国环境立法发展迅速，受1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议影响，我国于1973年召开了第一届环境保护会议，会议制定并通过了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，这是新中国成立以来的第一个针对环境问题制定的专门行政性法规。1978年第五届全国人民代表第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》第11条第3款规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其它公害。”为我国的环境保护和环境立法提供了宪法基础。1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布实施，1989年正式实施，成为我国环境保护第一部基本法，环境法已经发展成为一个独立的法律部门，这对于宪法的环境保护具体执行给予最有力的保障。1982年宪法是现行宪法，第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第22条第2款规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”
第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”对环境保护工作提出更高的要求，不但要保护环境，还要改善环境；不但要改善生活环境，还要保护和改善生态环境。并明确提出了环境保护任务、内容和国家的职责，是我国现行环境保护立法的根据。当然以环境的宪法保护为基础，国家在此前后出台了许多环境保护的法律、法规，包括环境综合基本法、环境保护单行法、环境标准等，例如1984年颁布的《中华人民共和国森林法》以及1998年的修订，1985年颁布的《中华人民共和国海洋倾良管理条例》以及1990年颁布的《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》，1996年颁布的《中华人民共和国农业法》，还有2008年颁布实施的《中华人民共和国清洁生产法》等。由此可见，我国有关的环境的宪法保护以及相关具体法律制度逐渐建立起来，但随着经济和社会发展，现有的环境的宪法保护暴露出了一些问题，亟待我们研究和加以解决。
3.2 我国环境的宪法保护存在的问题
3.2.1 宪法理念：对环境保护重视不足
众所周知宪法具有最高法律效力，是国家根本大法、母法，是其他法律、法规的根本依据，可是在现实生活中宪法对于民众高不可攀，不如民法、刑法、行政法等基本法律来的真实、深刻，环境的宪法保护相较其他公民基本权利和义务、国家机构等宪法保护更显单薄，对于实践环境保护并未起到应有引导、规制作用。
首先，我国宪法没有明确规定“环境权”作为公民的基本权利。宪法的基本理念就是要求国家努力解决各种社会问题，积极为人民谋福利，环境问题己成为我们都要面对的严峻的社会问题，解决环境问题成为宪法理念赋予当代国家的一种新使命，换言之，为人民营创一个舒适的自然和文化环境是宪法理念在当代的新展开。我国的传统宪法观念突出强调的是宪法的工具性和政治性，核心理念是国家本位、权力本位，即使从现行宪法关于环境保护的第9条、第22条、第26条规定也不难看出，强调国家的环境保护，没有提及环境权和环境保护义务，宪法应是人民权利保障的法定依据，应是法未禁止之权利的屏障，应是权利救济的最佳手段，核心理念应为人权本位，社会主义国家更应如此，从政治体制保障人权、为人民增进福利。与我国比较西方宪法表面上似乎也是国家权力的设置和运行合法性的依据，而实际上是限制国家权力，保护公民最大的权利，这与像美国这种崇尚自由、民主的传统人权理念密切相关，人权理念是宪法的核心的价值理念，人权思想和人权原则普遍得到全世界的认同和接受，保障人权已成为各国立宪的基本价值目标。通过具有最高法律效力的宪法，使人权效力法律化、内容确定化，强化人权保护机制。环境权是人权的一部分，与人的生存权、发展权息息相关，随着环境的恶化，环境权入宪已成必然趋势。
蔡定剑学者在分析宪法时曾说：宪法是现代民主社会的根本性标志之一，正是因为有了宪法，才使过去封建专制社会君主无限的权力变成了有限的权力，正是这种对政府权力的界定，使公民和社会对政府权力的监督成为可能。宪法与国家权力正好像马鞍和马笼头之对于野马，正像是牛辄之对于牛一样，野马架上了马鞍和马笼头，牛架上了牛辄，就变得可以为人所驾驳和操纵，用于人之所用之目的。
其次，我国没有将可持续发展战略提升到宪法位阶。在我国，进行环境保护是自然规律的客观要求和社会发展的需要。环境与经济发展的关系，使得环境保护成为现代化建设的制约因素，关系到整个民族的全局利益，必须对其优先考虑。II8]但是对发展中的我国来说，只谈环保不谈经济发展，是不现实的，可持续发展是针对这一矛盾提出的可行性理念，可持续发展要求人们在自然的持续发展的前提下追求经济良性循环，限制非持续性经济增长的规模和速度，促进经济、社会、自然和生态协调发展，应将可持续发展战略思想作为一项基木国策在宪法中确立，但是现阶段我国只是环境法中提出将其作为基本国策，没有上升到宪法位阶。
1987年世界环境与发展委员会提出了长篇专题报告《我们共同的未来》将可持续发展定义为“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展。” 1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过了《里约宣言》禾口《21世纪议程》，《里约宣言》制定了实施可持续发展的目标和行动计划，确立了全球伙伴关系，明确了发达国家和发展中国家共同解决全球环境问题，在处理全球环境问题方面是“共同的但有区别的责任”,发达国家承诺向发展中国家给予资金和技术的支持。
《21世纪议程》是世界范围内的可持续发展行动纲领，对工业化的发达国家而言，可持续发展则意味着通过经济刺激或控制污染源来减少因污染物的排放而产生的酸雨和削减温室气体的排放；对发展中国家来说，可持续发展意味着首先通过教育、开发和医疗服务解决贫困和疾病。《21世纪议程》的出台很快就得到了全球性的回应，1994年3月我国国务院批准通过了《中国21世纪议程--中国21世纪人口、环境与发展白皮书》提出了中国可持续发展的总体方略、基本对策和行动方案，共分为可持续发展战略、社会可持续发展、经济可持续发展和资源的合理利用与环境保护四大部分。1996年《中华人民共和国经济和社会发展“九五”计划和2010远景纲要》把科教兴国和可持续发展作为两项基本战略，提出“到2000年，力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善。到2010年，基本改变生态环境恶化的状况，城乡环境有比较明显的改善破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善。” 2002年，联合国在南非约翰内斯堡召开了可持续发展世界首脑会议，这次会议被认为是可持续发展的第三座里程碑。2002年6月第九届全国人民常委会通过了《清洁生产促进法》，环境治理从重视“末端”转向“全过程”的清洁生产。
2003年10月胡锦涛同志在十六届三中全会提出科学发展观，基本要求是全面协调可持续发展。综上可以看出，可持续发展理论日趋完善，但是，我国实施可持续发展战略仍然任重而道远。尽管国家出台了许多的文件和方案，但是怎样计算生态破坏和环境污染的损失，怎样在国家生产总值增长率中扣除自然资源的损耗，怎样建立可持续发展生产模式和消费模式，怎样采用适合的经济手段，怎样在各级水平上建立起综合决策机制，怎样调动公众积极参与等，都有待于深入探讨。
3.2.2 公民环境权与环境义务的缺位
我国1978年《宪法》和1982年《宪法》，关于环境保护的条款均规定在我国宪法第1章“总纲”之中，它们属于环境基本国策条款，主要是国家环境保护的职责，而非公民的基本权利和义务。
关于基本国策的效力，有学者认为，大致可分为四种：（1）方针条款，即宪法所规定给予国家公权力的日后行为指示。方针条款一般而言，其政治意义大于法律意义，不具有规范约束力。（2）宪法委托，即立法者获得宪法上的委托，该委托具有规范意义上的拘束力。（3）制度性保障，即宪法明文所规定的一个制度的成立及其内容。（4）人民的公法权利，即人民由公法所获得的权利，当该权利受到侵犯时可请求国家予以保障。
通常情况下，基本国策中的环境保护原则，对于基本权保护可以通过宪法解释提供重要的指导，但是它不具有基本权的本质作用。从理论上而，基本国策与基本权利、义务存在很大差异，一方面从本质上而言，基本权利、义务是以保障个人主观权利及承担个人义务为目的，而基本国策属于客观的政策指示，人民不能仅凭基本国策的规定来要求实现个人主观的权利，同样基本国策也不可能要求个人履行具体的基本义务；另一方面，在条文内容上，基本权利和义务规定详尽、具体，凭该基本条款即得自行实现，而基本国策通常是一种抽象、概括性的条款，一般无法立即实行，而需要转化程序或具体过程，才能执行。
尽管现有的权利可以为环境保护提供许多有益的帮助，但是它们还是间接且不够明确的，对于日益严重的环境问题还显得力量不足。正如有学者所认为：“人权的方式是一种有力的主张，是一种在理论上不受以游说和交易为特点的官僚决策过程影响的权利。它的力量在于它超越个人贪欲和短期性的思考的能力。” 因此，需要创设环境权并在宪法中明确规定，是环境的宪法保护的重要举措。切实保护公民环境权利及规范其履行环境义务，在《宪法》的“公民的基本权利和义务”章节中规定环境权利和环境义务是必不可少的。
密歇根大学的萨克斯教授提出了 “环境公共信托论”,他认为，空气、水、阳光等环境资源应该是全体国民的“公共财产”,国家是受托人，应承担相应的义务，不能滥用委托权，全体公民是委托人也是受益人，有要求政府实施其义务的权利。[22]可见“环境公共信托论”在确立国家的环境管理权的同时强调了公民的环境权利，环境保护除了政府组织以外，任何个人、组织和团体不仅负有保护环境义务，同时应享有环境权利，有权对环境质量进行监督、参与环境管理、了解实情和请求救济。现代公众参与环境管理较传统的公众参与模式有很大的不同，更具有实质性，公众在问题发生时，较以前更加充分的掌握相关信息，参与其中，不但更为有效的履行义务，还及时反馈更为有价值的意见。在现实生活中，公众参与环境保护的例子，比比皆是，例如因为近期的雾霾空气污染严重，市民纷纷以身作责，提倡环保，2013年新年鞭炮声明显不如往年，哈尔滨更有一些市民主动表明“不放鞭炮，保护环境”.可以看出现代的公民环境保护意识明显提高，而且也从实质行动上积极参与其中。当然随着环境的不断变化，参与环境保护对管理者和？般意义上的公众都提出了更高的素质要求，不仅仅是一般的知识技能，还包括人际交互技能、语言技术、合作技能等等。由此可见，国家保护环境固然重要，但有效的政府很显然是离不开公众的参与，而且越来越重要，在我国的宪法中只规定了国家的环境保护职责而未提及公众参与，从实践来看，不利于环境保护，应在宪法巾明确规定国家职责的同时，相应规定公民环境权、环境保护义务，积极的提倡公众参与，动员全民参与环境保护。
3.2.3 宪法中国家环境保护职责之不足
国家的环境保护职责，是指在宪法中规定，国家对于环境保护负有责任，国家应当采取措施，保证良好的环境。政府是环境管理的主导，政府作为“资源的权威性分配者”,理应担负起保护环境的重任，这毋庸置疑。政府职能是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会的发展需要依法承担的职责和功能。政府是国家的职能部门，是国家环境保护职责的执行者，是“共有财产”的委托管理者，在国家环境保护的大规划下具体落实目标，实现环境保护规划，有效的政府不只是执行和实干，更为重要的是善于治理，解决环境问题。目前许多国家在宪法中，在规定国家环境保护职责的同时也规范了地方政府职责，例如巴拉圭共和国《宪法》第7条规定：“（1）人人都应有权居住在健康、生态平衡的环境下。（2）保护、恢复和改善环境以及努力地将这些目标和人类全面发展协调是社会利益的优先目标。有关法律和政府政策应当力图实现这些目标。”
可见在宪法中概括性的规定了环境保护，同时强调具体的要在基本法律、条款及政府的管理政策实现，这就明确的指出地方政府的环境保护职能，而不是一味的由国家来承担环境保护义务。阿根廷《国家宪法》第41节中规定：“……（2）政府机关就规定此权利的保护，规定自然资源的合理利用、对自然文化遗产和生物多样性的维护，并还应规定环境信息和教育。（3）国家应当规定最低的保护标准，并地方化执行所必须的措施而不改变地方的管辖权……”这则宪法条款中关于国家和地方职能分配规定比较明确，在明确地方政府环境保护职能的同时也强调了其自主性。当然有许多国家地方政府在环境保护中起着非常重要的角色，最典型的是美国和日本，这与各个国家的基本国情、民族传统和宪法稳定性有很大关系，但不难理解在宪法中规定地方政府职责对于环境保护有益而无害，我国的宪法修改不像美国那样严格，也不像日本那样复杂，相对来说修改空间较大。另一方面我国地方政府职能焕散，地方保护主义严重，盲目重视经济利益，以环境换取经济效益屡见不鲜，国家环境保护具体规划由地方环境保护部门承担，而不是地方政府部门，这就大的削减了环境保护效果。我国宪法只规定了国家环境保护职责，没有规定地方政府环境保护职责，目前针对中国国情，在宪法中规定地方政府环境保护职责是有可能并且是必要的，政府部门应随着环保事业的发展和公众对环境保护要求的提高，重新定位自身在环境保护中的地位和作用，各级政府相互配合，积极发挥环境保护基础作用，改善在公众心中形象，官民同心协力保护环境，承担其应有的责任，其效果以于国家、公众、环境是三赢的。由些可见，我国宪法中只规定国家的环境保护职责是远远不够的，应该在规定国家的环境保护职责同时，明确地方政府有保护环境的义务，并鼓励公众积极参与环境保护。
3.3 本章小结
本章从脉胳上阐述了我国环境的宪法保护的现有状况，我们可以看出，我国的环境的宪法保护法制逐渐建立，但是随着时代变迁，其暴露了一些问题，主要是：首先，在宪法理念上对环境保护不足，没有明确规定“环境权”作为公民的基本权利和“可持续发展”没有上升到宪法位阶；其次，公民环境权和环境保护义务在宪法中缺位；最后，我国的环境的宪法保护主要是规定了国家环境保护职责，而环境保护不只是国家的责任和义务，公民和地方政府也应参与其中。明确我国环境的宪法保护的现状和存在问题，可以使我们理清思路，针对问题，更有效的提出解决方案。
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