摘 要： 区域行政立法协同使传统的行政立法由“独立立法”迈向“合作立法”,因而必须关注其合宪性。目前关于区域行政立法协同的合宪性,存在否定说、暗含说和解释说,但这些学说都有不周延之处。在证成区域行政立法协同合理性与可行性之基础上,通过解释国家指导思想和国家根本任务的新内涵,得出促进区域协调发展已上升为我国宪法中的重要理念,而区域行政立法协同又是区域协调发展的应有之义。显然,区域行政立法协同具备合宪性。
关键词： 区域行政立法协同; 区域协调发展; 分工原则; 平等原则; 合宪性;
Abstract： The coordination of regional administrative legislation shifts the traditional administrative legislation from "independent legislation" to "cooperative legislation", so we must pay attention to its constitutionality. At present, there are negative, implicit and explanatory theories about the constitutionality of regional administrative legislation coordination, but these theories are not comprehensive. On the basis of proving the rationality and feasibility of regional administrative legislation coordination, by explaining the new connotation of national guiding ideology and fundamental tasks, it is concluded that promoting regional coordinated development has become an important concept in China's constitution, and regional administrative legislation coordination is the proper meaning of regional coordinated development, so regional administrative legislation coordination has constitutionality.
Keyword： Coordination of regional administrative legislation; coordinated regional development; principle of pision of labor; principle of equality; constitutionality;
基于协同主体的性质差异,区域立法协同可以分为区域人大立法协同和区域行政立法协同。前者由地方立法机关主导,后者由地方行政机关主导。理论上的研究大部分以行政法为视角,聚焦于区域行政立法协同层面。叶必丰等人对区域行政法律治理机制进行了分析和总结[1],王春业等人对区域行政立法模式提出了意见和建议[2]。总的来说,现有研究主要从国家与社会维度和行政组织系统内部展开讨论,归结出区域行政立法协同既是一个行为法问题,又是一个组织法问题。但区域行政立法协同具备“合宪性”这一前提始终未获得理论上的周全。适值传统“区划行政”正向“区域行政”拓展,植基于传统行政法之—般制度已远离当下行政现实,不足以有效地指称今时之行政状态,因此必须作彻底的检讨。基于此,笔者拟就区域行政立法协同的首要问题——合宪性问题展开研究,力图在现行宪法框架下,证成区域行政立法协同的合宪性,确保区域行政立法协同在法治轨道上进行。
一、概念的明晰
区域立法协同是指享有地方立法权的主体之间相互合作,为顺利推进区域协调发展,针对一定区域范围内的某些事项主动采取的共同立法行为。[3]区域行政立法协同作为区域立法协同的主要模式之一,除满足区域立法协同的“共性”之外,还具有自己的“个性”。区域行政立法协同是指特定区域内拥有行政立法权的若干地方政府在尊重、协调、合作、共赢基础上所开展的立法协调,强调问题解决、目标导向与治理创新,对涉及区域共同利益且属于行政立法权调整范围的事项进行联合立法,并将之在区域内各地统一适用的行为。[4]根据《地方组织法》和《立法法》的规定,地方政府的行政立法权主要是规章制定权。因此,区域行政立法协同主要表现为地方政府合作制定区域共同规章。较之法律、法规,区域共同规章成为普遍性适用于区域内的具有法律约束力的行为规则,可以发挥规章固有的灵活性、专业性、技术性及应对突发事件的及时性立法功能,能够“有效弥补权力机关立法相对滞后、无法满足实践急需的不足,较好地适应行政治理对于效率的需求”,可以改变传统地方政府规章“属地主义”现象,消弭地方政府规章之间相互冲突的问题,促进一定区域行政立法资源的优化与整合,为区域内部提供统一的和良好的法治环境,从而促进区域协调发展。[5]
二、区域行政立法协同的合宪争议
自由国家向社会国家转型以降,国家就是为人民的福祉而存在的。这要求在宪法的秩序下,公权力积极作为,深入社会各个层面,谋求国民的福祉。地方政府之间推进区域行政立法协同,为区域协调发展保驾护航,正是公权力积极履行职责的表现。但区域行政立法协同作为一种新型的行政立法权运作模式主张,打破了以行政区划为基础的权力配置格局,是否威胁宪制框架的稳定?是否挑战宪法关于地方府际关系的安排?学界对此存在不同认识。
(一)否定说
否定说主张区域行政立法协同不具备合宪性,理由是:宪法及宪法性法律中没有支持区域行政立法协同的内容。其一,法无明文规定。宪法和宪法性法律中没有涉及行政立法主体协同的条款,地方各行政立法主体之间相互独立,只能依照法定权限和法定程序在各自行政区域内立法。[6]其二,法律解释不可行。宪法第3条的“民主集中制原则”和“主动性与积极性条款”不足以推导出区域行政立法协同的法律定位,更不能视为解释区域行政立法协同的前提要件,暂时也缺乏经由宪法解释化解区域行政立法协同违宪风险的法治土壤和环境。[7]其三,背离宪法维护的中央权威。区域行政立法协同意味着地方政府横向联合,其权威将远远超过单个的地方自主权或自治权本身,极有可能挑战中央的权威从而影响政治平衡。[8]
显然,若从宪法规范的字面上作观察,否定说的论点是有一定事实基础予以支持的,宪法正文的所有条文都没有直接言明区域行政立法协同的片言只语。但因此断然拒绝运用宪法解释方法对区域行政立法协同进行合宪性论证,未免显得太过机械和武断。其一,合宪性意旨“使每一项立法都符合宪法精神”,而不是指“使每一项立法都符合宪法文本”[9];同时,有赖于运用法解释学进行双重验证。其二,否定说忽视我国地方政府享有一定程度上积极性和主动性的客观事实。我国地方政府兼具中央派驻机关和地方自主机关的法定身份,不仅仅享有中央政府委托事权,还留有地方政府自主事权,围绕自主事权可以积极主动塑造自主法律制度。[10]于此,区域行政立法协同便可在地方自主事权范围内存在。
(二)暗含说
暗含说承认区域行政立法协同的合宪性,理由是:宪法及宪法性法律中暗含区域行政立法协同的空间。其一,从宪法历史角度而言,“八二宪法”与“五四宪法”关系密切,研究立法协同需要溯及“五四宪法”有关地方事权的安排。通过追溯当时会议记录可以发现,“五四宪法”的初衷是地方事务权需以单行宪法性法律的形式另行安排,该制度设计后被“八二宪法”效仿,只是扮演重要角色的“单行法律”迟迟未能出场,所以不能断然否定区域行政立法协同缺乏宪法依据。[11](245)其二,从现行宪法结构而言,虽然宪法文本中没有明确的区域行政立法协同条款,但同样也没有禁止性的规定,“实际上暗示或间接授予了缔结权”[12]。宪法第89条和第107条分别规定了国务院职权和地方政府职权,这样的纵向行政分权暗含了地方政府具有某些自主性,为地方政府共同处理区域事务预留了运作空间。[13]同时,2015年修正的《立法法》赋予地方政府以规章先行先试权,也认可了地方行政立法具有属于自己的探索和发展道路。[14]
“暗含说”承认宪法文本中没有关涉区域行政立法协同的表述,但其认为,正是宪法文本没有规定,所以也不能直接推断宪法禁止。从历史和现实层面可以推断出,地方政府享有就某些事项自主开展立法协同的权利,只需遵守宪法秩序即可。该观点似乎颇有道理,但涉及地方政府关系的重大变革首先要于宪有据。如果不详细论证其符合宪法规范和宪法精神,那么区域行政立法协同虽然能够取得实践成果,但必然遭遇合宪性危机,从而在根本上损害区域行政立法协同的实效性。而且区域行政立法协同的主体是行政机关,应当遵循法无授权不可为,一旦接受“暗含说”认同的“暗含授权”,那么行政立法任务过多和行政权膨胀将难以避免。这样既可能造成行政机关不堪重负,还可能诱发行政机关专横任断。
(三)解释说
解释说认为区域行政立法协同具备合宪性,理由是:通过解释宪法相关条文可以证成区域行政立法协同具备合宪性。其一,结合规范和实践来看,我国法律体系的基本完善为区域行政立法协同的宪法解释性研究提供了可能,区域协调发展的法律治理实践为解释性研究提供了案例。1基于宪法第3条所确立的民主集中制原则,中央对地方事务应本着谦让精神和尊重态度,充分发挥地方的积极性和创新力。支持具有区域经济一体化趋向的地方先行探索和创新符合本区域的制度,正是贯彻民主集中制原则、充分发挥地方行政立法积极性和创新性的表现。其二,从宪法条文体系来看,宪法第3条第4款确定的“积极性原则和主动性原则”和第107条确定的地方政府经济事务职权,保障了地方政府拥有管理本辖区内经济性事务的自主权,地方政府可以在自主权限内开展区域经济合作,而区域法律治理又是区域经济合作的应有之义,因此,区域法律治理具备宪法依据。[11](172)
由此可见,“解释说”立足于肯定地方自主权,遵循功能主义法治观,主张通过解释宪法论证区域行政立法协同的合宪性,借助于法律体系和区域法治实践来说明解释路径具备合理性和可行性,有可取之处。但“解释说”侧重于将涉及立法协同的事项范围限定在地方经济事务,最为薄弱的是缺少从宪法层面对地方政府关系的深入论证,这是需要积极补正的。
(四)小结
合宪性认识的大相径庭,源于长期以来我国宪法及宪法性法律未明确界分央地事权,学界以往亦未对地方府际关系予以重视。现有研究普遍着墨于厘清地方自主权的界限和范围,继而判断地方政府之间是否具有区域立法协同的权利;形成以宪法第3条为逻辑起点,围绕央地关系和地方府际关系众说纷纭的局面。因之,目前的整个学术研究都徘徊在“统一性和多样性这两个同样值得追求的极端之间保持一种必要的张力,寻找黄金分割点”[15]。不过,中央事权和地方自主事权依旧分割不清;同时,宪法也不可能注意到地方关系的方方面面,并彻底地、无遗地、具体地调整,致使相同宪法规范在不同人眼中有不同解读,从地方政府的自主事权也不必然推导出区域行政立法协同具备合宪性这一唯一“正确答案”。
三、区域行政立法协同的合宪前提
在证成区域行政立法协同的合宪性之前,应当说明其在宪法秩序下的正当性。这就需要解决现有研究普遍感到困惑的两个基础性问题,一是央地关系,二是地方府际关系。前者的目的是从宪法上找出立法协同的合理性,后者的目的是从宪法上明晰立法协同的可行性。
(一)分工原则
我国宪法第3条对国家机构的组织活动原则予以概括性规定。其中第3条第1款确立了民主集中制原则,第4款规定了中央和地方的职权划分。保证在中央统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性。该内容体现了“我国组织机构上的分工原则和民主原则”[1]。其中,分工原则便是厘清央地关系即论证地方政府之间开展区域行政立法协同具有合理性的关键。
近代宪法是由权利宣言和统治机构两部分组成的。统治机构的基本原理,是国民主权与权力分工。权力分工的制度的出现,是因为国家权力如果集中于单一国家机关,权利就可能被滥用,国民的权利和自由就会存在受到侵害的疑惧,故而依据国家诸作用之性质,将权力“区分”为立法、行政、司法,并将之“分离”,由不同机关执掌,以确保这些权力相互“牵制与均衡”。伴随着20世纪积极国家、社会国家的要求,行政活动的任务过多,行政权膨胀,行政机关作为国家法律的执行机关,在形成与决定国家基本国策时,事实上扮演中心角色的“行政国家”现象十分显着。为防止日益强大的行政权专横任断,应在行政权内部再次实行权力分工,划分中央行政权与地方行政权,地方与地方之间以行政区划为界各自行使职权,以维护国民的权利与自由。正因如此,权力分工又被称为优越的“自由主义的政治组织之原理”[16](228-229)。
我国宪法第89条和第107条将行政权内部的分工原则予以落实,界分中央政府职权和地方政府职权,并规定地方政府职权只能在本辖区内行使。因此,地方政府之间也受分工原则的制约。不过,有分工就有合作,在分工的治理理念下,地方政府的行政活动并不囿于单向度的模式,而是体现为多向度的互动或多元化的机制,既可来源于上级政府的命令,也可源自地方政府间的共同作业。多个地方政府的共同作业往往涉及多层次的利益考量,既包括纵向维度,也包括横向维度,亟须一种超越行政区划的关系能力,即需要一种“网络能力”(network capacity)。[17]所以,国家的角色与政府的功能必须面对行政现实的需求而反思转型,地方政府之间似乎是一条通向合作理想而不是通向相互竞争的自我主张理想的道路。[18](76)
易言之,大多数地方政府之间天生地需要协同生产,形塑协力伙伴关系。当一个区域内相邻地方政府面临共同治理难题时,地方政府之间立法协同既可以避免重复立法和减少立法冲突,又便于后续执法合作。唯其如此,地方政府可基于各自的实际,因地制宜,通过区域行政立法协同的方式使立法更具针对性、现实性和可操作性。京津冀区域协同立法治理环境污染、长三角区域协同立法保护长江下游生态等莫不如此。因而,区域行政立法协同正是由我国宪法规定的分工原则衍生出的处理区域政府之间共同治理难题的一种合作立法行为,对增强地方政府履职能力、更好地保障人民福祉具有重大价值,并不违背宪法精神。
(二)平等原则
区域行政立法协同的前提是不能有外部压力,既不能搞成“强制性”协同,也不能搞成“服从性”协同。[19]保证协同各方平等是区域行政立法协同的可行性条件,应秉持平等互利原则处理地方府际关系,尊重各方的意思自治,在无损他方利益的基础之上平等推进之。
一是区域内同级别政府平等。由于单一制体制的影响,我国注重强调中央政府统一领导地方政府和上级政府对下级政府的领导。实则不然,我国宪法确立的政权组织形式为人民代表大会制度,各地方选举人大代表的选民资格、比例、代表名额等都是平等的,基于平等选举产生的人大代表构成平等的地方同级人大,而地方政府由地方人大选举产生。因之,同级地方政府具有人大制度携带的平等基因。不能因为政治地位或经济地位等差异,造成同级政府之间在区域立法协同作业中的不平等。如京津冀立法协同中不能因为北京的政治地位与天津、河北的政治地位不同而差别对待;长三角立法协同中不能因为上海的经济地位与周边其他省市的经济地位不同而差别对待。开展区域行政立法协同需要牢牢把握的主旨是坚持平等互利和优势互补,逐步消除区域内的“极化效应”;在相互协同中谋共赢,在相互合作中求发展,实现区域整体利益最大化;避免被个别政府主导,沦为实现其意志的工具。
二是区域内不同级政府平等。面对不同级别政府之间开展区域行政立法协同的现状,有必要将宪法第33条第2款“公民在法律面前一律平等”推导出的平等权适用于区域内不同级别政府之间。[1]传统宪法理论中,只有自然人和私法人受平等权条款的庇护,政府作为公权力机关,是受平等权拘束的对象而不是平等权保护对象[20],但这忽视了政府所具有的基本权利面相,也限制了基本权利功能体系的多样性。我国宪法第33条第2款“公民在法律面前一律平等”的表述,可以解释为保障单个公民一律平等,亦可以理解为保障不同区域之间公民一律平等。换言之,这里的“公民”可以视为一个集合概念,“公民在法律面前一律平等”的表述蕴含着公民集合体之平等权。[21]并且,平等对现代立宪体制具有基础性作用,无论单个公民抑或公民集合体均应受到平等权条款的保障。区域行政立法协同中的各地方政府,作为各自行政区划内的公民基本权利保护的受托者,代表了各自行政区划内全体公民的意志和利益,是各自行政区划内全体公民的集合体,理应受到平等权条款的保障。从逻辑上讲,平等对待单个公民的义务衍生出平等对待各行政区划的义务并无不可。平等权本无大小之分、强弱之别,不能因行政区划的级别不同而在区域行政立法协同中被差别对待。
四、区域行政立法协同的合宪重构
晚近以来,区域协调发展的持续推进使传统的“区划行政”已经无法融入“区域行政”的治理体系,并引发了区域法律治理的客观需求。依法治国首先要依宪治国,重大改革于法有据首先要于宪有据。区域行政立法协同实践须“法治先行”,而“法治先行”须“宪法先行”。[22]鉴于前述三种观点的不周延性和“法律之条文有限,社会之现象无穷,势难以有限之法文,规范无穷之人事”[23],不得不选择重构解释方案和寻求最新解释素材。故笔者首先梳理出宪法中区域协调发展的内容,然后从区域协调发展的法治需求着手,论证区域行政立法协同是区域协调发展的应有之义,从而证成区域行政立法协同具备合宪性这一命题。
(一)区域协调发展的宪法渊源
随着区域协调实践的丰富和区域协调理论的创新,区域协调发展思想逐渐被纳入党和国家的话语体系。作为单一制国家,我国区域协调发展的国家义务任重而道远,需要通过国家指导思想和国家根本任务予以落实。在国家存在的规范意义上,国家指导思想的贯彻和国家根本任务的完成需要透过国之大法——宪法来达成。[24]2018年宪法修改后,“科学发展观”“习近平新时代中国特色社会主义思想”“贯彻新发展理念”和“建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”被写入宪法。它们均在不同维度将区域协调发展作为其核心要义,标志着区域协调发展正式成为国家指导思想和国家根本任务,这就要求所有国家机关在履职过程中必须将促进区域协调发展付诸实践,作为一种宪法秩序的保障及实现。
科学发展观中最为核心的“科学发展”方式之一便是“统筹区域发展”,提出加快区域制度基础建设和区域政策的制定与实施,以突破行政区划界限的方式,形成若干具有区域特色的经济圈和经济带[25];习近平新时代中国特色社会主义思想进一步深化和诠释了区域协调发展思想,提出建立健全区域合作机制、区域发展保障机制等以促进区域协调发展。[26]新发展理念将“协调”作为新时代必须遵循的五大发展理念之一。协调发展理念的入宪体现了党和国家对全面深化改革的高度关注,同时也为新常态下坚持区域协调发展战略再次正名。[27]
在此基础之上,党的十九大和党的十九届四中全会将“区域协调”的任务细化为构建区域协调发展新机制,着力增强发展的整体性和协调性,也将宪法上“建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”这一国家根本任务诠释为“治理体系和治理能力现代化”和“共同富裕基本实现”,而区域协调发展正是实现国家治理体系和治理能力现代化及全体人民共同富裕的必由之路。显然,促进区域协调发展已经正式成为我国宪法中不可或缺的重要理念。
(二)区域协调发展的法治需求
法律现实主义学者霍姆斯曾言,法律的永葆生机在于经验的积累,而不在于追求逻辑的无缺,时代需求、公共政策和政治理论等相比三段论推理更能决定治理规则。[28](1)这表明法律固然离不开抽象和逻辑的加持,但法律更受社会因素的影响。资源配置的市场化使得一些区域乃至区域内部的行政区域之间具有不同的发展水平和发展能力,直接影响区域内每个公民的福祉。国家需要区域协调发展来确保在同一时间点和相同区域内生活的公民平等地和广泛地享有社会经济权利,甚至推导出区域内部的各个行政区划都应当享有平等的发展权利。直言之,市场经济的不断发展和深入催生了保障区域协调与均衡的自然法义务。
与此同时,当前地方行政立法以行政区划为单位,地域性色彩浓厚。政府在制定规章时,往往只顾及本地的需求和利益,缺乏区域性立法视野,导致相互间的冲突立法和重复立法问题层出不穷,形成以行政区划为中心的法治“碎片化”和“地方化”现象,造成区域内的行政立法不协调。这不仅浪费有限的行政立法资源,还会滋生地方保护主义和阻碍区域资源的优化配置。地方政府之间合作探索良好的区域法治,以推进区域协调发展,已成为共识。
法治无论是作为制度存在还是作为文化现象,其萌芽与生长都必须根植于社会经济关系的土壤之中,社会条件的变化决定着法律的变化,只有贴近社会现实、能够回应时代要求的法律制度才具有旺盛而持久的生命力。[29]区域法治要回应促进区域协调发展的时代主题,就必须确保区域内的立法不但不冲突,还要尽可能协同一致,区域行政立法协同便是对促进区域协调发展的此种法治需求的回应。换言之,行政立法作为一种积极的和前瞻的塑造社会的活动,应在社会需求与目的之引导下能动地回应社会,形成社会活动的合法性基础。[30](16-20)
因此,区域政府之间的行政立法必须积极探索有益的法治方式,要及时推进区域法治领域供给侧改革,将原本各自的独立立法转向相互合作的区域协同立法,缓解区域协调发展与法治实践之间的张力,以促进区域协调发展。进而言之,区域行政立法协同是区域协调发展的应有之义,也是促进区域协调发展法治需求而产生的“回应型法”。[31]鉴于人大制定法律、法规的成熟性、程序性、普遍性的高标准难以适应区域行政立法的试验性、紧迫性、特色性的需求,所以根据宪法第3条和《立法法》第82条发挥地方政府的主动性和积极性,允许以制定区域共同规章的方式解决区域协调发展面临的问题,成为最佳选择。
在宪法未明文规定或人大未明确授权的情况下,制定区域性法律法规的条件尚不成熟,此时由地方行政立法权发挥先行先试的优势,以协同制定区域共同规章的方式进行实验性探索,可以解决法律法规尚不能或不便解决的问题,暂时性地做到有法可依,为后续区域人大立法协同等积累经验。区域行政立法协同的紧迫性体现在,随着区域协调发展的不断深入,区域内部合作与交流日益增强,迫切需要立法调整区域内部关系,不能坐待经验积累和时机成熟。而在解决这种紧迫性问题方面,地方政府进行立法协同可以及时适应新形势和新变化,以区域共同规章的形式做出预测性的规制,解决缺乏上位法规定而又迫切需要用法来解决的问题。就区域行政立法协同的特色性来说,国内不同区域在立法上呈现出不同特色,各区域可依据各自实际情况,以协同制定区域共同规章的方式使立法更具针对性、现实性和可操作性。[29]如京津冀可以加强环境污染领域立法协同,而长三角可以侧重于营商环境立法协同。
(三)小结
2018年的宪法修改成功地捕捉到了区域协调发展的时代主题。在此背景之下,为区域协调发展提供法治保障的区域行政立法协同应运而生。如果把区域行政立法协同置于宪法中衡量,不难得出其符合宪法序言中区域协调发展思想的内在要求。区域行政立法协同对区域协调发展的作用越大,其在宪法中的地位就越突出,因而其合宪性是没有疑问的。从法解释方法而言,区域行政立法协同“合宪”采用了解释“国家指导思想”和“国家根本任务”的方式,而非直接寻求“区域行政立法权”条款的方式,通过明确区域协调发展的法治需求,赋予地方政府开展区域行政立法协同的权利,从而满足了宪法保障区域行政立法协同合宪性的功能期待。一言以蔽之,虽然区域行政立法协同没有宪法上的明文规定,但无疑是符合宪法中蕴含的区域协调发展思想的。2018年的修宪认可了以区域行政立法协同促进区域协调发展的必由之路,明确了区域协调发展的法治需求是区域行政立法协同具备合宪性的重要依据。
晚近以来,全球性行政改革与地方分权运动风起云涌,国家的角色与政府的功能必须面对严峻的挑战而反思转型,随之亦带动区域治理方式的运作和变革,使促进区域协调发展和强化政府之间的伙伴关系成为备受关注的课题。[32](1-2)在此语境下,以区域行政立法协同为主要研究对象的区域法治创新实践逐渐兴起,但长时间以来,在区域行政立法协同引发的合宪性问题上未能取得共识。论证区域行政立法协同的合宪性,是保证区域行政立法协同的整体部署在法治轨道上的压舱石,是展开其他问题的前提和基础。脱离宪法所设定的法秩序,一切命题都显得苍白。笔者通过证成区域行政立法协同的合理性、可行性及运用2018年修改宪法后新的解释素材,对区域行政立法协同的合宪性展开了讨论,并取得了初步成效。当然,笔者主要从宪法序言中寻求解释素材,如何与宪法正文各部分之间有效衔接,有待后续研究。
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注释
1可参见:孟庆瑜《论京津冀环境治理的协同立法保障机制》,《政法论丛》2016年第1期;林圻《浅析长三角一体化发展视角下的地方立法协作》,《人大研究》2019年第1期;刘云甫《粤港澳大湾区法治文化的发展困境与优化路径》,《广东行政学院学报》2018年第1期。
