摘 要： 基本国策作为宪定的国家政策,是根据本国基本国情创制的,在宪法文本中居重要地位、起重要作用。横向地看,我国宪法所确定的基本国策能够体现中国特色社会主义的价值要素及其构造,不同于其他国家基本国策所体现的价值要素及其构造,这种差异是各国基本国情的不同造成的。纵向地看,我国基本国策的价值及其构造并非一成不变,基本国策赖以存在的基础基本国情变化了,基本国策的价值要素及其结构也会随之发生变化。优化基本国策的价值构造,实现基本国策的价值目标,对于依宪治国,建立社会主义法治体系和法治国家,实现国家治理体系和能力的现代化具有重要意义和作用。
关键词： 我国宪法; 基本国策; 价值要素; 价值构造;
Abstract： The basic state policies stipulated by the Constitution according to the basic national conditions of our country play an important role in the constitutional text. Compared to other countries, our basic state policies can reflect the value elements and value construction of the socialism with Chinese characteristics, which are different from that embodied in other countries' basic state policies due to their different basic national conditions. A longitudinal look at the value elements and value construction of China's basic state policies can demonstrate its flexibility, which tend to change with our basic national conditions on which the basic state policy depends. Optimizing the value construction and realizing the value goal of the basic state policies are of great significance for governing the country according to the Constitution, building a system serving the socialist rule of law with Chinese characteristics and a country under the socialist rule of law, and realizing the modernization of the national governance system and capacity.
Keyword： China's constitution; the basic state policies; value elements; value construction;
党的十一届三中全会以来,我国提出一系列的严格意义上的基本国策。我国有学者从宪法学角度研究基本国策,但主要在本世纪才逐渐兴起,且鲜有对基本国策进行单独、系统深入研究的。有的宪法教科书将“基本国策”作为一章题目的组成部分并设专节进行阐述。1有的宪法教科书专设国策编,与权利、制度等编并列。2近年甚至还有研究基本国策的专着问世。3这些都是可喜的进展,然而多数学者只是在探讨宪法规范、宪法制度时略带论及基本国策问题。
现有的基本国策研究具有如下特点:一是研究角度比较单一,未能够多角度多方位地综合看待。二是对基本国策的研究多为对单个单项的基本国策的研究,更多的是研究每一项具体的基本国策,而非“基本国策”这个整体概念。三是主要从公共管理学尤其是公共政策学进行研究,纯宪法学的研究成果寥若晨星。四是止于基本国策本身的浅层次研究,更深层次的研究——基本国策的价值要素及其构造研究,几乎无人问津,可以说,基本国策的价值构造研究是一块未曾开拓的处女地。探究我国基本国策的价值构造,对于精准理解我国基本国策,厘清基本国策和公民权利、国家权力、国家和社会制度的关系,优化完善我国基本国策体系,推动国家治理现代化,建成社会主义法治体系,具有重要意义。
一、界说:宪定基本国策和价值要素
(一)宪定基本国策的内涵
基本国策,由“基本”和“国策”构成。“基本”在现代汉语中指最基础、最根本的,4而“国策”则涵盖三个方面意思:主体上是以国家为主体制定的政策而不是以地方为主体制定的政策,层次上属于国家层级的政策而不是地方层级的政策,范围上属于全国范围的政策而不是地方局部范围的政策。如果简单地从字面上理解,基本国策即为一个国家的根本国家政策。宪定基本国策就是宪法规定的基本国策或者说是写入宪法文本的基本国策,在国家的政策体系中,具有宪定性、基本性(重要性)、稳定性、宏观性、导向性的特征。5事实上,我国并未对基本国策这一概念进行立法性或是权威性的界定,因此在学术界,对基本国策的概念也有不同看法。有学者主张,那些由中央政府制定的对国家经济、社会、民生具有全局性、长期性、决定性影响的重大谋划和政策就是基本国策。6这种观点将基本国策的概念延伸为一种中央政府的谋划和政策。有学者认为,基本国策是党和国家在对存在问题的严峻性以及普通政策难以实现其政策目标的局限性进行综合考量后,通过一定的具有权威性的形式将普通政策上升到国家基本政策的高度后所产生的具有权威性、优先性的一种有力的执行保障。7这种观点其实认为基本国策是一种普通政策中更为特殊的存在,是普通政策因具有重要作用而得以升级和特殊化。也有学者认为:“宪法基本国策是宪法所规定的,为实现国家目的,而拘束国家的整体方向、基本或重大目标和任务。”8这种观点突出强调了基本国策的国家目的性。此外,还有如“基本国策是国家一切政策应遵循的基本政策,是全国上下共同努力的目标”9等等。
目前,针对我国基本国策的数量,较为主流的看法包含了计划生育、环境保护、对外开放、合理利用土地和保护耕地、男女平等、节约资源以及水土保持这七项。这七项都是通过国家级的法律或政策文本确立的。这也是探讨基本国策概念的实然层面——基本国策是通过国家文件明文规定的。但仅从这一点进行判断是不够的,要确定基本国策,第一步应该明确何种法律或者何种程度的国家级文件才有资格作出规定。有学者认为,基本国策可以存在多样化的来源:党的文件、宪法、重要会议上的讲话等,这些不同来源中提出的国策都能被认为是基本国策,并用“宪法基本国策”来将来源于宪法的基本国策与来源于其他文本的基本国策区分;但也有学者认为,基本国策应强调其“基本”性,作为一个国家最根本的政策,应由同样具有“基本”属性的国家根本大法——《宪法》所确定,只有得到宪法的确认,基本国策才具有宪法上的约束力。第二步需从应然方面进行判断,基本国策作为一种长期、根本、有重大影响力的政策,其在国家政策的整体中应处于最高层次、是统领全局的,可以说其他政策的制定应服从于基本国策。有学者从应然层面出发,提出理论上的“基本国策”应该满足以下三个标准:一是该政策应具备层次高、存续时效长、跨越不同法律部门、适用范围广的特点;二是国家的基本国情应该是制定该政策时所要参考和契合的,且这些政策要符合国家的基本发展理念,与时代发展同步,而不能够是模糊、笼统、宏观的;三是基本国策之间的关系应该是平等的,而非包含或者指导关系。10
要了解基本国策的概念,除从其本身的意义出发,还需了解基本国策在宪法中的定位。在宪法学领域内,基本国策被称为是宪法的“第三种结构”,11原因在于传统的二元宪法一般只涉及公民权利义务和国家机构组织两个方面,而基本国策并不属于以上范畴,于是便成为宪法中独特的“第三种结构”。这也是传统宪法与现代宪法的分水岭。基本国策并非我国特有的,在其他国家,基本国策通常会被称为“方针条款”“宪德”“国家政策的指导原则”等,12虽然名称不一,但能够进入宪法这一国家根本法且被宪法明文规定的政策,且具备上文中所提到的基本国策特点的政策,便是一个国家最根本的政策,我们也可以通过这种方式来认识到其他国家的基本国策。
(二)宪定基本国策与临近概念的辩证关系
为了进一步了解宪定基本国策,有必要将基本国策与一些临近概念13进行比较分析,通过探讨彼此的联系和区别,更好地明确基本国策的概念。
先看基本国策与公共政策的关系。所谓公共政策是指公权力机关为达成某些公共目标,维护公共利益、解决公共问题,而经由一定的政治过程,选择和制定的一系列行为准则,包括了总政策、基本政策、具体政策等,并表现为法律法规等。14与基本政策和基本国策的区别类似,公共政策的目的更多是维护公共社会利益,追求公共利益的最大化。另外,公共政策作为一系列政策的总称,说明公共政策是更为具体的政策,而不是像基本国策那样属于指导性、统领性的政策。
再看基本国策与基本政策的关系。虽然基本国策从字面上可以理解为一个国家最基础的根本性政策,但并不代表可以将基本国策与基本政策划上等号。这一点从国家的规范性文件中可以得知:比如《妇女权益保障法》第2条规定,“实行男女平等是国家的基本国策”,《节约能源法》第4条规定,“节约资源是我国的基本国策”……在这些法律中明文规定某一政策属于基本国策。而《民族区域自治法》的序言中则指出,“民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策”。通过简单的对比可以看出,虽然同样出现在法律文本中,但国家对于基本国策和基本政策还是有意地作了区分,这说明基本国策不同于基本政策。
一般而言,基本政策是一种主导型政策,用来指导如何制定具体政策,反映了占据社会主导力量的社会群体的价值观。15由上可知,基本国策是一种基于基本国情而制定的长期性、全局性、具有决定性的政策。从两者的概念中可发现两点区别:第一,既然基本政策作为一种指导性的政策,那么基本政策的范围就会涵盖方方面面,如此才能发挥其作用,指导不同领域的具体政策。而基本国策仅包含七项,所涵盖的范围远小于基本政策。基本国策主要是重大宏观领域的根本性政策,而基本政策则需要考虑方方面面。第二,具体政策需要因历史时期、地域、社会主导价值观的不同而变化,如此才能符合治理社会的需求,那么作为指导具体政策的基本政策,也应适时调整。而基本国策是基于基本国情确定的,基本国情是不会在短时间内发生变化。这也印证了基本国策的长期性特点。有学者提出,在中国的政治实践中,基本国策和基本政策的联系体现为国家基本路线。国家基本路线沿着两条不同的路径延伸:一是政策路径,即基本路线到基本政策再到具体政策,二是基本路线到基本国策到具体策略。16该观点既点明了两者的联系,也指明了两者的区别:两者共同从基本路线出发,具有同样的出发点,但目的地却不相同——基本政策用于指导制定具体政策,基本国策则意在指导基本策略。基本国策的目的是使国家利益最大化,基本政策则是使社会的公共利益最大化。
(三)宪定基本国策的价值要素及其相互联系
宪法价值的含义在理论上存在不同看法,有学者认为,宪法的价值是潜含着主体价值需要抑或是价值预期的宪法在与主体相互作用过程中对主体发生的效应。17也有学者认为,宪法价值具有三个方面的含义,分别为宪法所保护和促进的社会价值、宪法本身所具有的价值因素以及宪法所包含的价值评价标准,
三个方面联系紧密,共同构成宪法价值的内涵。18通过考察不同学者的观点,可以从不同途径、角度去定义、探讨宪法价值,换言之,宪法价值是多元的,其蕴含着的价值要素也是多重的。
与宪定基本国策的价值要素相关联的概念是价值构造,这个词语更多出现在经济学而非宪法学中。“价值构成”是价值构造在经济学上的另一个名字,指资本在价值形态上由不变资本与可变资本所构成的数量、价值比例,而资本则是通过价值形态来将其区分为生产资料的价值和劳动力的价值。19可以看出,价值构成有两方面重点:一是“可变资本”与“不可变资本”这两个价值因素;二是它们之间的比例关系。若将价值构成类推到法学领域,可以从法律中的某两项价值及其相互联系来探讨。比如刑事诉讼价值存在保障人权和惩罚犯罪这对价值因素,其中保障人权的价值因素占据更多比例,是更为优先的。价值构造就是价值要素之间相互联系构成的价值整体,而在法学领域中的价值构成存在着不同的形态:一是以某一个价值为主的多元价值结构;二是在二元价值主导下价值结构;三是多元价值并立的结构。20因此,讨论宪定基本国策的价值要素及其相互联系,实际上就是探讨这些价值要素在相互联系的基础上所构成的价值构造这一价值整体。
基本国策作为宪法文本中的具体规范,其价值必定与宪法价值既有共性也不乏个性。因此,宪定基本国策的价值要素必定是多元的。诚如上述,宪定基本国策是区别于国家权力和公民权利的“第三种结构”,其价值表现在平衡国家权力以及人民权利义务之间的关系,同时也体现在基本国策与这两者之间的相互作用之中。具体而言,宪定基本国策能够对国家权力产生指导、约束的作用,国家机构制定政策时需要遵循宪定基本国策,不得违背宪定基本国策;同时,宪定基本国策是公民权利的基石,是公民行使权利的一个依据。一如上述,宪定基本国策的判断标准,或者特点之一是基本国策之间是平等的,并非是相互包含、相互指导的关系,基本国策与基本国策间的区别在于其指导的领域不同。据此可认为,宪定基本国策之间的价值也是相互平等的,在存在着多种形态的价值构成时,更应偏向于认为宪定基本国策的价值构造是一种多元价值并立的结构。
二、中国宪定基本国策的变迁与价值构造
(一)晚清宪法性文件规定的基本国策及其价值
新中国成立前的宪法性文件,可以追溯到1908年清政府颁布的《钦定宪法大纲》,这是我国近代历史上的第一部宪法性文件。其由“君上大权”与“臣民权利义务”两方面组成,共23条。从结构上看,这部宪法是传统的二元结构的宪法,并未涉及作为“第三种结构”的基本国策;从内容上看,规定的是皇帝的权利以及百姓的权利义务,没有政策性条款的内容。可以说在这个时期,尽管当时的统治者开始制定宪法性文件,但始终没有跳出封建统治的局限性,对基本国策并没有进行规定。1911年颁布的《宪法重大信条十九条》也有着同样的局限,这部只有19个条文的宪法,主要是规定了政权组织形式等内容,比起《钦定宪法大纲》,《宪法重大信条十九条》缺乏对人民权利义务的规定。晚清时期的两部宪法性文件都缺乏符合“基本国策”含义的内容,无论是从历史背景或是宪法性文件的内容来看,二者的价值要素仍然落在维护封建统治之上。21
(二)中华民国宪法规定的基本国策及其价值
1946年颁布的《中华民国宪法》对于研究宪法史上基本国策的变迁有着重要作用,因为该部宪法专门为基本国策设立一个章节,即第13章,包括6节33条,涵盖了国防、外交、国民经济、社会安全、教育文化、边疆地区六方面的内容。基本国策这一章在整部宪法中占比很大,甚至超过了“行政”和“立法”章节条文数之和,可以看出,此时在宪法中体现出的基本国策还是比较全面的,制宪者对于基本国策十分重视,比起各类宪法或是宪法草案有了很大进步。有学者评价认为,《中华民国宪法》中最富有特色的一部分就是专门设置了第13章“基本国策”,22这也使基本国策条款成为了宪法中除国家机关和人民权利义务的规定之外的“第三种结构”。23该宪法如今仍在我国台湾地区适用,虽经过一些修改,但整体保留了基本国策的章节和内容,足见基本国策的重要意义。
(三)《共同纲领》和新中国前三部宪法规定的基本国策及其价值
作为临时宪法性质的根本法,《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)第4章至第7章的标题都使用了“政策”一词,涵盖了经济、教育、民族、外交四方面的内容。这表明早在《共同纲领》时期就尝试将国家政策入宪。新中国成立至今,我国通过了四部宪法,前三部宪法如同《共同纲领》一样,虽然没有明确地提出“基本国策”的概念或明示哪些属于“基本国策”,但仍有不少政策性条文。比如1954年《宪法》第8条规定,国家对富农经济采取限制和逐步取消的政策;1975年《宪法》第9条规定,国家实行“不劳动者不得食”的原则;1978年《宪法》第11条规定,国家保护环境和自然资源。这些都是国家在当时国情下所要执行的全国性政策,因此这些内容一般都被认为是基本国策的内容。
基本国策的内容随着社会时期的不同而发生变化,其背后的价值随之有所不同。1954年《宪法》是我国第一部社会主义性质的宪法,这部宪法对于我国从新民主主义社会转变为社会主义社会有着重要意义。在这个时代背景之下,我们不难理解五四宪法的基本国策的价值。前面提到的五四宪法中国家对富农经济的限制和取消政策就是一个很好的例子,这部宪法的基本国策的价值更多地是推动社会主义改造。241978年《宪法》出台于3月份,而同年12月的十一届三中全会才作出改革开放的决定。于是,这部宪法中的基本国策体现了两个不同时代的要求,比如兼有“阶级斗争”和“生产斗争”的内容,因而其价值也彰显出一定的矛盾性。
三、我国现行宪定基本国策的价值构造
(一)我国现行宪法规定的基本国策
目前学界对于我国基本国策的数量有一定分歧:有学者认为基本国策只有计划生育、节约资源、保护环境、对外开放及男女平等这五项 。25也有学者认为,我国的五项基本国策应包含耕地保护,而非对外开放。26除了五项说外,上文提及的七项基本国策说也比较主流。还有学者持有不确定说的观点,认为只有计划生育这一项是无争议的,其他都不能给予准确判定。27虽然对基本国策的数量没有一个准确说法,但如果从我国宪法文本规定的角度出发,可以对基本国策的数量做一个限定。
在我国现行宪法正文中予以提及的基本国策有四,分别是《宪法》第9条28规定的节约资源、第25条29规定的计划生育、第26条30规定的环境保护以及第48条31规定的男女平等。虽然在宪法文本中这四项都没有明确地出现基本国策的字眼,但从其他部门法(如《中华人民共和国节约能源法》)以及领导人的讲话中,可以知道这四项是被作为基本国策对待的。当然,在宪法序言中,也提到了民族政策、独立自主的对外政策等,这些无疑是我国所采取的一些根本性政策,也可将其视为宪法规定的基本国策。
(二)我国现行宪定基本国策的价值要素
价值要素,在政策学中一般是指在政策分析中采用价值命题或者价值判断形式进行的分析的规范性、伦理性的成分。32与之相对应的是政策中的事实要素。价值判断是评价一个事物、一种行为“应不应该”存在,而在分析一项政策的时候,就是判断这一项政策所追求的最后所达到的目标的价值,虽然这种方法大多出现在政策学中,但是基于基本国策的性质,也可以运用价值判断形式来对基本国策中的价值要素进行分析。如前所述,宪定基本国策作为宪法文本的内容,其价值必定具有宪法价值的共性,也会具有其特性。换言之,宪法的基本国策的价值要素,毫无疑问,能够体现以上的一定内容的宪法价值要素。比如,男女平等作为宪定基本国策之一,必定能够体现平等这一项宪法价值要素。33但是在宪法价值要素的共性之外,基本国策也有着其独特的价值要素。比如在宪法序言中提及的坚持独立自主的外交政策,就拥有“构建人类命运共同体”这一独特的价值要素。34和平、构建人类命运共同体都是我国外交政策所追求的价值目标,也可以说是我国宪定基本国策中外交政策所特有的价值观。再者,“美丽中国”则是我国保护环境、节约资源等环境基本国策的独特的价值要素。
(三)我国现行宪定基本国策的静态价值结构
静态价值这一概念多出现在经济学之中,经济学经常运用静态分析方法来分析价值。35静态分析方法中,首先假定人类处于一个静态的社会,人口、技术、资本都不会发生变化,一般说来,只有这种条件下的价值标准才是最标准的。那么,这个静态价值在法学领域中,可以理解为当一个社会的变量保持不变,即国家的人口、国情、发展状况等处于静态环境下,法律所体现出来的价值。而宪定基本国策的静态价值结构,可以理解成这样一种确定不变的、在一段比较稳定的时期内所呈现出来的静态价值结构。从前文的分析可以看到,价值结构是价值要素之间的相互联系所构成的一个整体。在我国现行宪定基本国策的价值要素之中,有一些价值要素是比较稳定地存在着的。我国现行宪定基本国策的静态价值结构,实质上是我国现行宪法中基本国策在一定的时期内持续的、稳定的价值要素之间相对固定的关联方式。
(四)我国现行宪定基本国策的动态价值过程
与静态价值类似,动态价值在经济学中,则是代表了现实中存在并发生作用的经济规律在不断的变化之中,价值标准随之变化的一个过程。在法学领域中,则代表了在社会基本发展规律下,法律的价值变动过程。就宪定基本国策而言,是指宪定基本国策在实现价值的过程中发生的价值变化。法律的特点之一是稳定性,但社会是动态发展的,法律不可能总跟着变化甚至是预测,基本国策陈述和条款36也不例外,因此,宪定基本国策的价值需要在动态中调整,以契合社会发展的需要。
纵观我国现行的宪定基本国策,其价值并非静止不变的。以男女平等这一基本国策为例,尽管我国直到20世纪初才在国家政策层面承认男女平等为基本国策,但早在《共同纲领》中就规定了“废除束缚妇女的封建制度。妇女在政治的、经济的、文化教育的、社会的生活各方面,均有与男子平等的权利。”37并在1954年宪法中保留了这些规定。此后男女平等这一基本国策集中体现为对女性权利的提高和保护上,在不同的部门法中得以体现,如《婚姻法》规定了男女平等、一夫一妻的内容,《劳动法》规定了女性不仅享有和男性同等的劳动权和休息权,还拥有特殊的“四期”保护的内容。现行宪法更是写入了“国家保护妇女权利和利益、实行男女同工同酬,培养和选拔女干部。”382004年的宪法修正案增加了“国家尊重和保障人权”39条款。从男女平等这一基本国策的发展历史可以看出,在最初男女平等的价值可能简单的只是强调男女在社会生活各个方面享有同等的权利、再发展到对女性权利在不同领域之中得到提高和保护、到现行宪法中,男女平等的价值不仅仅只是追求平等,而是更加追求人权的保障。
现行宪法的基本国策的价值目标、价值取向是向更加完善、更加符合国情、更加满足人民需求的方向变化发展的,这也是我国基本国策的价值变迁的总体趋势。
四、我国现行宪定基本国策的效力功能与价值实现
(一)我国现行宪定基本国策的效力和功能
宪定基本国策的效力问题,是指基本国策是否能够对宪法主体产生拘束力,如果违反了基本国策是否需要承担责任的问题。学界对此有很多对立的观点。持有否认基本国策效力的观点的学者认为,宪法中的基本国策仅仅是一种乌托邦式的存在,在实践中是无法达成的,这些基本国策虽然规定在宪法之中,却不能够依赖宪法而发挥作用,其必须要通过其他的方式,比如通过议会制定政策予以落实才能够实施。的确,如同上文中提及的爱尔兰共和国宪法,在指导原则一章中就直白地说明了“这些原则在本宪法所设置的任何法院均不具有可适用性。”40这表明有些国家的宪法文本中的的确确规定了基本国策或者说是有类似于基本国策的规定,然而这些规定在实践中是不能被直接适用的,也就是说这类条款并不具有法律意义上的效力。持支持观点的学者认为,宪法的基本国策是具有一定的拘束力的,只不过在不同的宪法或是不同的实践中表达出来的拘束力不同。他将基本国策的效力区分为四种,分别是方针条款、宪法委托、制度性保障以及公法权利。41这些效力的表现在不同国家、不同时期宪法中都有一定体现,加之如今已经有许多国家将其国家政策写入宪法,就表明国家是希望这些进入宪法的政策发挥拘束力,能够控制或者促进本国政策的落实和进步,这种形式虽然不像其他法律规范一样直接地发挥效力,但是其在潜移默化之中也是具有一定的拘束力的。
宪法中的基本国策无疑是有效力的。基本国策规定在宪法中,表明其属于宪法条文,而我国目前的司法实践中,一般不能够直接适用宪法条文予以裁判,42但是这并不代表包括基本国策在内的宪法条文失去了应有的效力。我国宪法中的基本国策虽然不具体地使用到个案中,但我国许多政策都是基于基本国策而作出的,在其他部门法中,也多次强调了基本国策的地位和作用。因此,宪定基本国策虽不能依赖宪法而直接发生效力,“而通过立法机关对宪法对规定进行具体化是宪法实施的重要方式”。43基本国策通过对国家政策的指导,从而出现在其他法律文件中,产生间接效力。有学者认为,还可从基本国策的内容来对其效力予以分析:(1)涉及国家外交政策、军事防御政策等的基本国策更多的是一种宣示作用,对于个体并不会产生很强的拘束力,其效力是比较弱的;(2)涉及教育、预算等方面的基本国策,属于法律规定的最低限度要求,这一类的基本国策是保持人性尊严所必须的,这一类的基本国策会产生实际效果,具有可行的效力;(3)涉及到经济、社会、文化等与公民基本权利息息相关的基本国策,这类基本国策具有最强的效力,因为这类基本国策对于指导立法和行政行为具有比较重要的意义,可以更多体现在不同法律条文或政策之中。44根据这一种分类方式,可以对我国宪法中基本国策条款进行分析,首先有关男女平等的基本国策,显然是属于第三类中与公民权利、社会相关的基本国策,因此可以认为拥有一定的效力。同样,保护环境、节约资源等基本国策,也是与公民权利紧密联系的,自然会有着一定的拘束力。
至于宪定基本国策的功能,在国家层面上,即在国家进行立法、司法、执法的活动过程中,基本国策可以发挥指导和引领的功能;在公民层面上,则具有保护公民权利和提醒公民履行义务的功能,以及人权保障的功能。
(二)我国现行宪定基本国策的价值实现
从前文的价值分析,可以大致了解宪定基本国策的应然价值或前文本价值(或曰本文前价值)、文本价值,现在要探讨的是如何将这些价值通过落实,成为实然价值、结果价值、现实价值。价值的实现过程,其实也就是价值的主体化过程,这一过程就是主体通过社会实践,体验并且认识到价值的存在,对价值实现进行评价,最后得出价值对主体的意义的一系列环节构成的整个过程。
1.价值实现的立法路径。
立法机关通过宪定基本国策的指导,可以制定更加符合基本国策的法律,政府也可以制定更加具体的政策方针,进而在法律规范层面落实宪法上的国家政策条款。45节约资源和环境保护这两项基本国策的生态环境价值,是在国家和公民这两个主体之间发生关系,被主体所感知,促使主体发挥作用,基本国策的价值应该贯彻整个立法过程。男女平等这一项基本国策,国家也是通过一系列的政策,提高社会的思想观念,给予男性女性在法律上同等的权利和义务,建设妇女保护组织、强调对女性权益的保护,这些都是男女平等这一项基本国策的价值得以实现的表现。立法机关制定和完善了许多如《环境保护法》等契合我国基本国策的法律法规,并且逐渐组成一个法律体系。由此可见,我国宪定基本国策的法律实现,是一种通过国家强制力干预的、政治主导型的实现形态。
2.价值实现的司法路径。
仅仅通过立法来实现基本国策的价值远远不够,还需要通过司法等途径来配合。所谓司法途径,就是司法机关促使基本国策的价值得以实现。特别是在立法未能对基本国策具体化时,司法途径发挥的作用就愈加明显。司法机关在处理案件时,尽管不能直接适用宪定基本国策,但所作出的判决或是裁定应符合、体现基本国策的价值要求和精神导引。司法机关可以在这一个实践过程中,认识和感知到宪定基本国策的价值对于司法机关的意义。同样以节约资源和环境保护这两项基本国策为例,司法机关需要对于违背这两项基本国策、违背法律规定的行为予以制裁。通过公正司法这样的路径,能够更好地履行国家的义务以及维护公民的权利义务,从而将宪定基本国策的应然价值落实、转变为实然价值。
3.价值实现的执法路径。
和司法途径一样,执法途径也是国家实现宪定基本国策价值的重要途径之一,只不过履行的国家机关不同而已。依法行政是建设法治国家的关键之一,也是实现宪定基本国策价值的关键之一。行政机关也是宪定基本国策的价值实现过程中的主体之一。我国行政机关应当严格地依照法律、依照基本国策来进行执法,不能够滥用行政机关的自由裁量权,要尊重和保障公民的合法权利,只有这样,才能够帮助平衡国家与公民之间关系,有助于基本国策价值的实现。
4.价值实现的守法路径。
宪法的基本国策的价值是与国家和公民两方都息息相关的,所以,在实现宪定基本国策的价值的过程中,不能够仅仅依靠国家的努力,人民作为包括基本国策在内的宪法的创制者、守护者,而构成人民的各个现实成员——公民,作为包括基本国策在内的宪法的终极权利者,也是宪定基本国策价值实现的重要主体,同样需要为实现宪定基本国策付出行动。基本国策条款为公民权利的实现提供了保障,也扩宽了公民权利的内涵,46与此同时,公民也需要通过守法途径来实现基本国策的价值,公民应当崇法、知法、尊法、守法,知晓自己的权利义务,理解基本国策的规定,才能在需要的时候维护自己的权利,才能够不违反基本国策的规定,从而使基本国策的价值得以发挥和实现。
(三)宪定基本国策对法治国家建设的意义
宪定基本国策也对社会主义法治国家建设有着重要的意义。一方面,基本国策能够产生示范引导作用。基本国策是针对基本国情制定的最根本的国家政策,其他政策应植根于基本国策。宪法是母法,是国家根本法;其他所有法律都是子法即普通法,都必须依据宪法、不得与宪法相抵触。这样,作为宪法文本的基本国策条款,既会对法律的制定发挥指导作用,也会对国家政策的制定产生引领作用。同时,党和政府依法执行基本国策的过程就是生动的普法过程,不仅能够向人民群众科普法律知识,还能够增强人民群众对国家法治建设的信心。比如有研究表明,人民群众对《妇女权益保障法》知晓程度的提高,与政府对男女平等基本国策的宣传及普法教育密不可分。47另一方面,宪定基本国策的存在能够对国家公权力产生约束的作用,48更好地维护人民群众的权利。如前所述,宪定基本国策的价值之一是平衡国家机器的公权力以及人民的权利之间的关系,这是宪定基本国策的价值,也是宪定基本国策对建设社会主义法治国家的贡献。政府需要在依照基本国策行事,不能够任意地滥用权力,人民的权利也能够得到保护,这有助于法治建设的完善,有助于建设社会主义法治国家。
五、结语
通过厘清基本国策、宪法价值、价值构造范畴及其他临近概念,以及分析探讨中国宪法文本规定的基本国策,我们对宪定基本国策有了一个比较全面的认知。宪法文本中的基本国策陈述和条款是宪法的重要组成部分,作为宪法的“第三种结构”,与宪法的其他“版块”(公民权利,国家权力,国家、社会制度)一起构成了宪法的完整体系。基本国策的价值目标、价值要素、价值构造,体现了人民的总体利益和共同意志。基本国策是依据基本国情制定的,也将随着基本国情的变化发展而不断完善。基本国策也是一个体系,既是由写入宪法文本的根本国家政策、基本国家政策及一些重要国家政策组成的国家政策体系,也是由宪法规定的经济性基本国策、政治性基本国策、文化性基本国策、社会性基本国策、生态性基本国策及综合整体性基本国策构成的国家政策体系。不理解基本国策及其价值目标、价值要素和价值结构,就不可能理解宪法价值和宪法精神,就不可能解释宪法,进而也不能够全面实施宪法。增添基本国策的价值要素,优化基本国策的价值构造,实现基本国策的价值目标,对于依宪治国,建立社会主义法治体系和法治国家,实现国家治理体系和能力的现代化具有重要意义和作用。
山东大学法学院教授、博士生导师肖金明点评:
我国宪法学界关于宪定基本国策的专论可以说是寥如晨星,而关于宪定基本国策的价值构造的论着更是未曾见过,从这个意义上说,这篇论文具有拓荒的意义。
论文在对宪定基本国策、宪法价值和价值构造加以界定的基础上,分析了宪定基本国策的价值要素,如对国家权力具有指导、约束的功能,对公民权利具有保障、促进功能,以及其他多元促进的价值。继而,论述了价值要素的辩证关系。宪定基本国策是区别于国家权力和公民权利的“第三种结构”,其价值表现在平衡国家权力之间以及人民权利义务之间的关系,这种关系体现在基本国策与国家权力、公民权利之间的相互作用之中。
论文指出晚清《钦定宪法大纲》《宪法重大信条十九条》均缺乏符合“基本国策”含义的内容,无论是从历史背景看还是从客观功能看,二者的价值要素及其构造远没有挣脱封建价值取向的窠臼。1946年通过的《中华民国宪法》,设专章规定基本国策,使基本国策条款成为了除国家机关和人民权利义务的规定之外的宪法“第三种结构”。
论文进一步探究《中国人民政治协商会议共同纲领》和新中国成立后的前三部宪法规定的基本国策的价值要素及其构造之后,着力分析了我国现行宪法的价值要素及其横向的静态结构和纵向的动态过程。
论文主要价值在于:率先从价值的视角研究宪定基本国策;回溯性研究清末民初宪法和宪法性文件的价值要素及其构造和演变趋势;解析了我国现行宪法的静态价值结构和动态价值过程。所有这些,对我国宪定基本国策研究的深化和拓展将起到推动作用。
论文尚需在比较我国和外国宪定基本国策价值构造的前提下,根据我国经济、政治、文化等方面的国情,就我国宪定基本国策价值构造的现有特质和未来走向作进一步的深入研究。
注释
1参见莫纪宏主编:《宪法学》，社会科学文献出版社2004年版，第215页。
2参见徐进、闫国智、郭景华主编:《宪法学原理》，法律出版社1998年版;董和平主编:《宪法》，中国人民大学出版社2004年版，第339页。
3参见余湘青:《宪法基本国策研究》，中国政法大学出版社2015年版。
4(1)参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典(第7版)》,商务印书馆2016年版,第603页。
5(2)宪定基本国策的五个基本特征中,宪定性(宪法所规定的)是最根本的特征,从这个意义上说,宪定基本国策较之宪法基本国策更为贴切。
6(3)参见杨光裕、徐则林:《基本国策论——关于基本国策的理论探讨和建议》,载《理论探索》1991年第2期,第40页。
7(4)参见龚仁伟:《基本国策的特定含义与政策判定》,载《重庆社会科学》2012年第1期,第118页。
8(5)余湘青:《宪法基本国策研究》,中国政法大学出版社2015年版,第84页。
9(6)张世荧:《中华民国宪法与宪政》,五南图书出版公司2002年版,第267页。
10(7)参见苏扬、尹德挺:《我国基本国策的实施机制:面临问题及政策建议》,载《改革》2008年第2期,第6页。
11(8)参见秦前红:《宪法原则论》,武汉大学出版社2012年版,第263页。
12(9)参见郑贤君:《宪法方法论》,中国民主法制出版社2008年版,第311-312页。
13(10)这里的临近概念是指最相关的概念,不同于邻近概念,后者是逻辑学概念,包括邻近属概念和邻近种概念。
14(11)参见陆雄文主编:《管理学大辞典》,上海辞书出版社2013年版,第406页。
15(12)参见陆雄文主编:《管理学大辞典》,上海辞书出版社2013年版,第408页。
16(13)参见彭云望、刘亚娜:《基本国策与基本政策辨析》,载《中国行政管理》2012年第7期,第58页。
17(14)参见吴家清:《论宪法价值的本质、特征与形态》,载《中国法学》1999年第2期,第48页。
18(15)参见周叶中主编:《宪法学》,高等教育出版社、北京大学出版社2016年版,第134-135页。
19(16)参见中国大百科全书总编辑委员会编:《中国大百科全书(经济学Ⅲ)》,中国大百科全书出版社2002年版,第1407-1408页。
20(17)参见宁凯惠:《论宪法序言的价值构造》,华南理工大学2019年博士学位论文,第50页。
21(18)参见张晋藩:《中国宪法史》,中国法制出版社2016年版,第131、143页。
22(19)该《宪法》第13章规定的基本国策包括国防国策、外交国策、经济国策 、社会保障国策、教育文化国策和关于边疆地区各民族的国策等。
23(20)陈新民:《宪法学释论》,三民书局2008年版,第897页。
24(21)参见刘少奇:《关于中华人民共和国宪法草案的报告》,载《刘少奇选集(下卷)》,人民出版社1985年版,第153页。
25(22)参见刘应杰:《中国的发展战略和基本国策读本》,中共中央党校出版社2008年版,前言第Ⅱ页、第193-325页。
26(23)参见田平:《我国基本国策的内容及渊源》,载《十堰技术学院学报》2008年第4期,第11页。
27(24)参见林治波:《究竟什么是基本国策》,载《人民政坛》2007年第9期,第42页。
28(25)参见《中国人民共和国宪法》第9条规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏自然资源。”
29(26)参见《中华人民共和国宪法》第25条规定:“国家推行计划生育,使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”
30(27)参见 《中华人民共和国宪法》第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”
31(28)参见《中华人民共和国宪法》第48条规定:“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”
32(29)参见王骚、王达梅:《政策分析中事实要素与价值要素关系探讨》,载《天津行政学院学报》2005年第2期,第32页。
33(30)参见温辉:《男女平等基本国策论略》,载《法学杂志》2011年第1期,第31页。
34(31)参见郭晔、张文显:《新时代首次修宪的法理基础》,载《法学评论》2019年第1期,第9页。
35(32)在一定意义上说,静态价值是用静态价值公式(如利润=收益-成本)评价出来的价值,而动态价值则是用动态价值公式(如价值=核心竞争力*时间^2)评价出来的价值。
36(33)我国现行的宪定基本国策在宪法序言和主体条文部分都有体现,我们把序言中关于基本国策的宣示称为陈述,主体条文中关于基本国策的规定称为“条款”,以示区别。
37(34)《中国人民政治协商会议共同纲领》第6条。
38(35)《中华人民共和国宪法》第48条。
39(36)《中华人民共和国宪法》第33条。
40(37)孙谦、韩大元主编:《世界各国宪法(欧洲卷)》,中国检察出版社2012年版,第28页。
41(38)参见陈新民:《德国公法学基础理论》,山东人民出版社2001年版,第142-151页。
42(39)关于法院审判活动援引宪法的讨论,参见邢斌文:《法院如何援用宪法——以齐案批复废止后的司法实践为中心》,载《中国法律评论》2015年第1期,第151页。
43(40)翟国强:《依宪治国:理念、制度与实践》,中国政法大学出版社2016年版,第140页。
44(41)参见余湘青:《宪法中基本国策条款的效力》,载《中国宪法学研究会2012年年会论文集》,第470-471页。
45(42)参见张义清:《基本国策的宪法效力研究》,载《社会主义研究》2008年第6期,第52页。
46(43)同注释(12),第22页。
47(44)参见刘小楠:《〈中华人民共和国妇女权益保障法〉认知状况研究》,载《云南大学学报(法学版)》2013年第2期,第79页。
48(45)参见刘东亮、郑春燕:《宪法基本国策研究》,载《西南政法大学学报》2000年第1期,第100页。
