摘 要： 环境权作为一项基本人权,是公民其他权利保障的前提和基础,宪法作为国家的根本大法,对公民权利的保障具有基础性、根本性的作用,通过宪法对环境权予以法治化的保障是环境权保障的重要手段。宪法视角下的环境权人权属性分析的研究结合国内外环境权保障的法律实践,从宪法保障的角度分析了人权与宪法性权利的关系、环境权的人权属性以及环境权宪法保障面临的问题,最后提出了包括环境权入宪、环境权具体化过程中区别保护等的立法建议。
关键词： 环境权宪法保护; 环境权人权属性; 本能利用环境权利; 开发利用环境权利;
Abstract： As a basic human right,environmental right is the premise and foundation for the protection of other rights of citizens.The constitution,as the fundamental law of the country,plays a fundamental and fundamental role in the protection of citizens' rights.The constitution under the perspective of environmental right attribute analysis of human rights research combining the legal practice of the environmental right safeguard,both at home and abroad on the basis of an analysis of the constitutional protection of human rights and constitutional rights,human rights attribute of environmental right and the relationship between environmental right constitution guarantees are faced with the problem,finally put forward include environmental rights into the constitution,and protect the environment right in the process of the concrete difference between legislative suggestions.
Keyword： constitutional protection of environmental rights; human rights attribute of environmental rights; instinctive use of environmental rights; development and utilization of environmental rights;
随着社会文明发展和保障人权的需要,人权的范畴也在不断的充实与发展,作为与人类生存息息相关的环境权也随着生产力的发展、环境问题的日趋突出而提出。我国自党的十七大提出建设生态文明以来,强化生态文明建设的宪法供给一直以来是国内外环境法制领域关注的重要议题。[1]通过宪法对公民环境权进行保障具有根本性、基础性的作用。2018年3月份通过的宪法修正案明确指出了“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”,在环境领域,建立系统完整的生态文明制度体系,但是单纯的依靠政府单向性的对环境进行保护和治理是远远不够的,更需要在根本法中创立公民环境权,通过完善公民环境权保障体系,改变传统的单向保护生态环境模式,从而构建起双向互动的生态文明建设路径。
一、环境权保障的法律实践
(一)宪法保障环境权的现状梳理
从世界范围来看,环境权法律保障大多通过宪法予以实现。根据美国戴维.R.博伊德(David R. Boyd)教授在2012年出版的《环境权革命:对宪法、人权和环境的全球研究》,其中考察的192个国家,已经有140个国家的宪法纳入了环境保护的内容,有86个国家的宪法明确规定了环境权;在美洲、欧洲、非洲和中东等有115个国家参加的四项具有约束力的国际协定中,环境权已经得到承认入宪。[2]在一些没有将环境权设定在宪法的国家中,在法律实践中也对公民的环境权予以实质性保障,例如美国,尽管没有在宪法中明确规定环境权,但在司法实践中公民可以借助“私人检察长”制度,即公民可以在周围生活的环境受到威胁或者向法院申请禁止令,法院有权力督促相关环境行政机关履行职责,相关环境行政部门逾期履行职责或者企业污染行为没有停止,公民可以提起诉讼,维护自己的环境权利。
我国环境权研究自从着名环境法学家蔡守秋1982年发表《环境权初探》后,越来越多的学者加入到公民环境权研究队列中。理论上对环境权的研究主要经历公民环境权是一项法律权利、公民环境权是一项人权、应然权利、基本权利,尽管对公民环境权的研究也存在批评之声,但是随着社会大工业化、城镇化的发展、公民本能地利用环境的权利越来越容易受到侵害,传统的法律制度和法律理论对公民环境权保护存在较多缺陷,比如环境具有公共性和共益性,在公民使用时,又具有非排他性。
(二)我国环境权法律保障模式与面临的问题
在法律实践中,我国宪法26条明确规定“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”,可以得出国家具有保护和改善环境的义务,以此构建起从中央到地方的环境保护行政体系。但是宪法仅仅明确国家具有保护环境的义务,由环境行政部门具体负责环境的保护,这样单向性的环境保护对维护公民环境权和保护生态环境是远远不足的。
环境基本法对具体环境权保护面临不足。环境权是一项综合性权利,包括公民环境安全权、环境知情权、环境参与权、环境监督权。我国环境保护法在第五章信息公开和公众参与章规定了公民享有获取环境信息知情权、表达、参与和监督环境保护的权利。环境保护法中规定公民享有的环境信息知情权,表达、参与和监督环境保护的权利,该具体环境权要求国家环境行政行为的决策要正当化、建立环境信息公开制度和保障公民参与权,因为根据环境权原理,环境行政行为决策的正当化、建立信息公开制度和保障公民环境参与权属于国家环境管理义务。在现实法律实践中,一方面由于宪法并没有确立环境权在公民基本人权中的地位,因而公民在自身生存的环境受到威胁后,并不能直接诉诸法律途径予以保护,只有通过间接手段来保护自己的环境安全,比如举报、检举等方式。另一方面对公民知情、参与、监督的法律保障主要通过《政府信息公开条例》,公民可以通过环境行政许可听证制度、听证会、论证会制度参与环境保护,维护自己切身的环境权利,但是对于环境信息公开专门的平台建设、建设项目听证会、论证会的监督行使并没有相关的法律予以规范。
公民环境权侵害标准体系的建设与研究对公民环境权保障具有重要价值。我国环境保护法第39条规定“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度,鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究。”在现实生活中就是开展环境基准研究和环境健康风险评估,尽管新环境保护法2015年1月1日施行至今,环境基准研究和环境健康风险评估仍处于起步阶段,各种污染物以及新出现的污染物对人体危害的阙量值研究还需进一步完善。
环境特别法对保护公民环境权的保障面临不足。实体的环境特别法主要包括《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等,程序主要包括民事诉讼中关于环境侵权案件的规定、环境民事公益诉讼,行政法中环境开发利用行为的行政审批前召开听证会、论证会制度、行政许可的听证制度,以及行政诉讼法中环境行政公益诉讼等,这些制度都是在直接或间接的保护公民环境权不受侵害。但是在法律实践中,环境法调整的环境法律关系具有复杂性和综合性,尽管我国有很多环境特别法进行调整,但是在具体操作上仍存在许多问题,尤其是对公民环境权受到是指侵害后的因果关系的证明,我国采取的是因果关系的盖然性证明,即侵权行为与损害后果存在因果关系可能性的大小。但是环境侵权案件大多是由于环境事件造成公民人身健康损害,其一方主体大多为企业,另一方是公民,企业在经济、技术等实力方面处于优势地位,而公民大多处于弱势地位,因此有必要对于双方实力悬殊的主体,在因果关系的证明上有选择的采纳疫学证明和间接反证的证明方法。还有就是分散式单行环境法之间重叠与冲突,环境法律体系的不统一、不协调造成了环境行政内部“条条块块”现象明显。
二、环境权宪法保障问题纾解即人权属性的证成
环境权通过宪法来进行保障在世界范围内并非个例,宪法作为根本法对公民权利的保障范围主要是基本权利,而宪法中的基本权利来源于人权,一项权利如若要通过宪法予以保护必须首先分析该权利的人权属性,也就是说环境权宪法保障问题的解决最根本的是论证环境权的人权属性,而后再谈环境权入宪以及具体化。
(一)人权与宪法性权利的关系
分析人权与宪法性权利的关系,首先应该明确什么是人权。人权最早来源于西方自然法思想,他们认为人权是天赋的、与生俱来的、不可剥夺的,而对于世俗的立宪者而言,他们只是能发现人权、确认人权和保障人权,而不是赋予人权。人权是人类发现自身存在的正当性、人类文明社会发展到一定阶段的产物。它的范围是一个动态的过程,人类经济、文化、政治等社会文明因素发展所处的阶段赋予某一项人权是否存在正当性、合理性。在探索人权的过程中,它也是探索符合道德确信的过程,符合道德标准也是人权的价值之一。因此可以理解人权就是人作为人具有的尊严和价值应受到尊重和保障的权利。
人权和宪法性权利即基本权利严格意义上是有区别的,从产生的先后来看,先有人权后有基本权利,人权是人在自然状态所具有的权利,而基本权利是有了国家后,立宪者将人在自然状态所应当拥有的权利在宪法上予以确认;从内容来看,人权的内容要大于基本权利的范围,基本权利是对人权在宪法上的部分确认,并不是所有的人权都会规定在宪法里成为基本权利;从其权利的状态来看,基本权利来源于宪法的确认,或者说是“实然权利”,人权一般被认为是一种“应然权利”,也就是说宪法上没有规定的权利并不是人们在现实生活中就不享有;从其权利的性质来看,人权是一种道德权利,基本权利是一种法律权利,基本权利是对抽象的人权的具体化和法律化。
环境权属于人权的范畴,人类懒以生存的周围环境是其生存发展的重要条件,随着现代大工业、城镇化的发展,人类环境利益极易遭到损害。环境权作为人类文明发展到一定阶段的产物,具有正当性,作为人类主体,他是具有享有在健康、舒适的环境中生存的权利,无论是国家还是企业,没有任何人可以剥夺。环境权兼有第二代人权和第三代人权的特点,从平等权为核心的社会、经济、文化权利角度来讲,对环境权的保护也是国家的义务,国家应当对公民环境利益的保护无差别的对待,公民在行使环境权的过程中,要在不侵害他人环境权利的前提下使用自己的权利。从第三代人权发展权上来看,环境权作为集体人权,在国际环境法中主要表现为发达国家与发展中国家关于节能减排责任分担、国际跨区环境污染等问题的处理,另外就是人类当代的环境利益与后代的环境利益之间的冲突与平衡,也就是说当代人在对环境进行开发利用不得妨碍后代人对环境可持续利用。
(二)环境权是宪法应当保障的一项基本人权
宪法中规定的权利又叫做基本权利,什么样的权利可以视为公民“最基本”的权利?可以在宪法上予以保护,就此可以对基本权利从两个方面予以解释,从主观的角度来讲,某些权利能够被称为基本权利是因为这些权利体现了道德的、伦理的、固有的核心价值和人类文明的一致追求,比如人的生命权、自由权、财产权。从客观的角度来说,某些权利之所以被称为基本权利是因为得到宪法、国际人权法等“基本法”的确认和保障,根据客观主义基本权利就是被宪法、国际人权法所保证的权利,是所有权利中最重要、最根本、最基础、最具有普遍共识的权利。我国学者大多从客观的立场来看待基本权利,即宪法上规定的权利就是基本权利。[3]因而基本权利指的是由宪法规定或者实际存在的公民享有的必不可少的权利。
哪些权利是“必不可少”的权利成为环境权研究的重点,即环境权是否具有人权属性是其成为“必不可少”的权利的前提条件,因为从客观主义的立场理解,一项权利成为基本权利是对该项权利的人权属性的保护,也就说一项权利是否属于基本权利,是否应当入宪,首先要考虑它是否属于人权。因为环境权主体的不确定性和客体的非排他性,环境权是否入宪一直以来存有争议,有的学者认为环境权可以通过其他权利予以保护,也有的学者认为一旦在宪法中设立环境权,在司法实践中可能造成滥诉,妨碍经济社会的发展。但是一项权利的设定和保护并不是单纯地从理论上论证就可以满足其设定的充分条件。基本人权亦是人权,人权是一项发展的权利,他并不是一成不变的,而是根据社会经济和实践的需要不断的充实,然后再通过宪法予以保障。社会实践中,人类对环境的利用包括本能利用环境的行为和开发利用环境的行为,开发利用环境的行为都是涉及人类对环境经济利用的行为,也就是说它是一项财产权,而本能环境利用行为是人类为了本能生存的需要而谋求的环境安全权,它与人类具有的自由权、平等权一样,是人人都必须所具有的,从这一点来说,环境权是一项基本人权,环境权的人权属性应该分而论之。
三、环境权入宪面临的问题
(一)环境权自身的不确定性阻碍其入宪
环境权的不确定性主要是指环境权的概念、主体以及客体在理论上还没有达成共识,甚至连环境权中的“环境”都没有形成一致的认识。[4]一方面由于外部环境的复杂性,其导致环境客体认定缺乏统一的标准,另一方面由于社会经济的进步和变化,“环境”的内涵也在不断的变化,我国当前的环境保护法所规定的“环境”是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。我国当前对环境的规定采用的模式是概括式加列举式的规定,这种规定可能会存在着理解不直观和挂一漏万的缺陷。[5]
环境权的不确定性就是它欠缺独立性,它附属于其他人权,是其他人权能独立存在的前提与基础。所有的人权的存在都与生活的环境息息相关。无论公民的人身权、生命权、健康权还是公民的政治权利、社会经济权利都需要有一个清洁、健康、舒适的环境来保障其实现。如果人类生存的外部环境恶化到不足以使人们的人权得以实现的地步,人权也就难以保障,因而环境被认为是人权保障的实现条件之一,并不能将其作为公民独立的权利。即便环境权入宪,也会因为面临的各种问题而难以展开和具体化。
(二)环境权的双重性增加其入宪难度
环境权的双重性主要是指其具有的公权和私权的属性,[6]根据我国宪法26条规定,当环境权与国家具有保护环境或者据以参与环境监督和管理的意义上使用时,此时环境权具有公权的属性。当环境权用于私主体之间的法律关系时,因其具有自益权的性质而成为一种实际上的私权,因此环境权就具有了公权与私权的双重性质。个人主体拥有的环境权主要是指每个人所享有清洁健康和周边环境不受干扰的权利和利益的集合。集体环境权主要是根据萨克斯的“公共信托理论”,公民通过宪法把管理环境的权利受让给国家,为避免造成“公地悲剧”,由国家统一行使环境管理的权利,并且公民有权利对国家行使环境管理的过程进行监督。但是宪法上所规定的是基本权利,调整的是人与公权力之间的关系,从根本法的角度通过限制公权力来保障基本权利。环境权的双重属性与宪法中所保护的基本权利的主旨并不一致,这进一步增加了入宪的难度。
(三)环境权入宪与现有环境法律救济不相适应
环境权入宪不是仅仅为了入宪而入宪,其目的是为了提高环境权的权利位阶,使其处于权利体系的顶端,统帅相关的权利,[7]然后通过环境基本法和其他相关部门予以具体化的保护。但是我国当前的环境法律救济体系除了实体宪法环境权具有的高度的模糊性和不确定性之外,权利主体救济还面临着不确定的困境,环境权属于公共利益,虽然事关每个人的切身利益,但是“个人”难以获得环境侵权的具体证据。[8]在法律上,2014年《环境保护法》第58条确立了针对污染环境、破坏生态、损害公众环境利益行为提起诉讼的主体为有一定资格的社会组织,此后无论是修改后的民事诉讼法关于公益诉讼的规定,还是2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律的若干问题的解释》,还是2018年3月发布的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,都没有确定公民环境诉讼的主体资格。根据《环境保护法》53条“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”和57条“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的,有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。”这就在法律上排除了环境私人诉讼。
四、环境权入宪的立法建议
环境权自身的不确定性、双重性,与现有环境法律救济不相适应的确是其面临的问题,但是其根本原因还是对环境权的理论研究存在不足。从人类对环境的利用行为上来看,环境权可以包括环境本能利用行为和开发利用环境的行为,前者是公民对环境的一种基本需求,也是公民作为人的一项基本权利,即是为适应环境或为生存繁衍而利用环境。后者主要是指包括公民在内的公众在国家环境行政权的管理下,对环境享有的经济利益的权利,比如必须经过许可才能进行的采矿、排污等利用环境容量或开发自然资源的行为。开发利用环境的行为更多的是一种经济性权利,并不是所有人基于本能需要所必须。本能地利用环境的权利是公民基本人权的基本体现,任何主体都没有权力剥夺一个人本能地利用环境的权利。
在宪法上对环境权进行保护,可以将环境权专门规定在宪法基本权利一章,规定“每个公民都享有清洁健康和周边环境不受干扰的权利;国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害;任何组织和个人不得随意破坏公民的生活环境”,即保障公民环境安全权。根据“公共信托理论”,公民通过宪法将对环境管理和自然资源所有权信托给国家,公民有权利参与对国家对环境管理和自然资源管理的状况进行监督,因此在环境基本法中增加“每个公民都有举报环境违法的义务”。明确第52条中的环境监督权,公众认为环境政府决策、企业建设项目、规划可能影响自己的环境安全权时,可以向相关部门申请,参与并监督该决策、建设项目、规划的实施。通过各环境特别法、行政法和行政许可法来细化公民在维护环境知情权、参与权的规则,实现宪法与环境基本法、普通法衔接。
完善相应的司法救济制度。公民环境权入宪后可以结合当下的民事环境公益诉讼和行政环境公益诉讼,在借鉴美国“私人检察长制度”基础上,通过环境基本法赋予公民环境公益诉讼的主体资格,针对威胁自身环境安全权利的环境污染、生态破坏行为,公民检举揭发后,环境行政主管部门和检察机关消极不作为的,公民可以提起环境公益诉讼。
环境权宪法保护是其保护的顶层制度保障,在根本法确立了环境权后,再通过环境基本法、环境普通法和其他部门法对其具体化。环境权的具体化应该将环境权区别对待,将环境权分为本能利用环境权利和开发利用环境权利,即对环境权的基本权利属性和财产属性分别保护。环境权具有明显的人权属性,是公民其他权利的前提和基础,环境权入宪既是环境保护的现实需要,也是基本人权保障的重要途径,因此通过在宪法设定公民环境权来构建起公民环境权保护和政府环境保护的双向互动的模式,从而最终实现环境权的公平化、环境保护法治化。
参考文献
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