摘 要： 生态相对于环境等概念, 是一个更高层级的概念体系。生态文明写入宪法, 兼具法律体系外部和内部的双重意义, 在我国宪法文本中形成了生态环境保护较为完整的包括显性规范和隐性规范在内的规范体系。生态文明入宪的体系性功能包括层进的三个方面, 即生态观的宪法表达, 生态制度的宪法安排以及生态权利的宪法保障。这将观念变革与制度建构相结合, 将人的美好生活诉求与对生态的基本尊重相结合, 以满足人、国家与生态三者的最大利益为目标。从而实现宪法在生态领域对于国家发展与公民需求之间规范的系统保障功能。
关键词： 生态文明; 入宪; 生态观; 生态制度; 生态权利;
20世纪60年代以来, 随着工业化进程的加快, 环境污染已经由区域性问题逐渐发展成为全球性问题。我国在改革开放以后, 经济取得了突飞猛进的发展, 但由于一段时间内没有处理好经济发展与环境保护的关系, 环境污染愈加严重。近年来, 党和政府高度重视环境保护。党的十七大报告提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求, 其中首次提出了生态文明这一概念。党的十八大报告提出了五位一体建设, 其中首次提出生态文明建设, 并将其置于于经济建设相等的高度。党的十九大报告首次提出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计, 强调生态文明建设功在当代, 利在千秋, 并强调要“加快生态文明体制改革, 建设美丽中国”。十九届二中全会公报再次强调了绿色发展理念与生态文明建设的重要性。2018年3月, 继2004年修宪之后, 1982年宪法再次修改, 生态文明正式写入宪法, 使生态文明这一概念从政治概念跃升为法律概念, 成为宪法上的基本理念, 并对既有的宪法原理、公权力运用和宪法实施产生深远影响。[1]
一、生态文明的宪法意义
生态相对于环境概念, 是一个更高层级的概念体系, 更加富有综合性的内涵, 强调多重环境要素的和谐共生, 既关注各环境要素之间的协调性, 也重视环境要素与其他要素之间的关系。所谓生态文明, 是指人类对包括工业文明在内的传统文明形态进行系统反思的成果, 是人类文明的基本理念、发展道路和发展模式的重大提升, 是人类文明的一种全新的形态;也是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神等方面成果的总和。生态文明强调人面对生态的自觉与自律, 强调人与自然环境的相互依存、相互促进、共处共融, 既追求人与生态的和谐, 也追求人与人的和谐, 而且人与人的和谐是人与自然和谐的前提。生态文明至少包含三个层面, 即生态意识文明、生态制度文明、生态行为文明。[2]生态文明写入宪法, 既具有一般意义, 也具有特定的宪法意义。国家权力和公民权利是宪法最主要的内容, 两者的关系是宪法的基本矛盾。因此, 诠释生态文明的宪法含义也应当围绕国家与公民及其两者关系展开。首先, 宪法上的生态文明是对人的尊严的彰显与保障。不管是基于一般宪法原理, 还是我国宪法第1条的规定, 均明确了人民建立国家的政治事实。人是宪法的第一要素, 人的尊严是现代宪法的核心价值。[3]事实上, 人的尊严是一个内涵丰富而且不断发展的价值体系与规范体系, 在当代社会, 人的尊严的实现需要良好环境的支撑。[4]正如十九大报告指出的, 环境属于人民日益增长的美好生活的主要构成要素和具体表现之一。其次, 宪法上的生态文明是对国家发展目标的描述与提升。国家是宪法调整的最主要对象, 宪法维护人的尊严、保障人权的基本功能, 主要通过规范国家行为来实现。与他国宪法一样, 我国宪法也规划了国家发展的目标与蓝图, 即建设社会主义现代化强国。在当下, 生态环境被认为是建成现代化强国, 实现国家永续发展的基本条件和标志之一, 正所谓绿水青山就是金山银山。总之, 宪法上的生态文明将人与国家紧密联系在一起, 通过国家可持续性发展与建设, 促进人民对美好环境生活的追求;既保障人的需求, 也规范人的行为, 既注重规范国家, 也强调建设国家, 通过调和经济发展与环境保护的理念, 实现与保障人民美好生活的目标。生态文明写入宪法的特殊意义体现在以下方面:
第一, 法律体系外部的意义。法律规范不仅仅具有逻辑结构, 也具有经验结构。[5]宪法既是根本法律规范, 具有对所有的法律规范的依据与规制功能, 也具有政治整合、确认与诠释的功能。当国家基于对经济社会的治理的综合经验, 作出一定的政治决断之后, 最终上升为宪法规范, 这几乎是世界各国宪法发展的普遍规律。但宪法对规范之外的政治体制, 不仅仅是回应, 更会引导和规制政治体制的功能实现。现行宪法序言和第1条确定了我国宪法特有的政治体制。即在中国共产党的领导之下, 人民建立了中华人民共和国, 坚持党的领导是我国宪法所确立的政治体制的核心。[6]现行宪法将党的领导、人民主权和国家建设予以了规范上的统一与整合, 在党的领导之下, 宪法的制定、修改与制度安排均体现我国宪法的规范要求。生态文明的概念, 先是规定在党的文件与决定当中, 当对其认识不断提升并日益成熟时, 写入宪法是我国政治体制的自然反映, 体现了党、人民与国家对于生态文明认识的高度统一, 也有利于加快生态文明体制改革, 建设美丽中国。具体而言, 一是将对国家的发展理念, 发展方式以及发展目标产生深刻的影响, 某种意义上讲, 生态环境提供国家发展的资源禀赋, 也决定了国家可持续发展的能力与可能性。二是将对人的观念、行为方式等产生深远的影响。当人的意识与观念中形成生态的概念, 会自觉调适人与生态的关系, 也会规范自己的行为并尽量合乎生态的基本要求。
第二, 法律体系内部的意义。生态文明写入宪法, 体现了宪法根本法的属性, 也将进一步对宪法本身产生重大影响。首先, 中国的宪法观体系中加入了生态观, 这是宪法对国家根本问题、根本制度发展变革的积极回应, 也是宪法规范自我发展与完善的重要步骤;其次, 五大国家基本制度体系得到确立, “五位一体”协调发展的宪法支撑架构完成;再次, 生态权利的权利主体得到了确认, 权利与义务得到统一, 为后续生态权利的具体化、部门法化提供了宪法依据;最后, 生态制度、生态权利将为宪法实施带来更加丰富的内容, 也充实了宪法实施的生命力。
生态文明写入宪法, 使其呈现出国家根本问题和根本制度上的属性, 以宪法为依据, 生态文明建设的法治化能够分层有效推行。生态文明成为宪法规范, 会对法律体系的概念以及内容产生深刻影响。就环境资源法学而言, 其学科名称和研究范畴均包括环境法和自然资源法两个部分, 环境法强调对环境的保护, 自然资源法强调环境要素本身, 两者的不同与分歧, 某种意义上也带来了环境资源法学在问题研究与学科发展上的诸多困境, 而基于宪法上的生态及生态文明概念, 生态法的提法可以将两者以同为生态法权益保障基础的形式融入生态整体语境下的生态法体系, 在此意义上, 保持两法独立性并将其理念与功能统一于生态法之下, 以促成其制度与价值的有机融合, 可成为推进我国生态文明顶层立法布局与预制生态法典体系基础的理想选择。[7]
二、生态文明的宪法规范体系
从我国宪法文本中关于生态文明与环境保护的规范体系来看, 生态文明入宪进一步补齐了这一规范体系, 使之更趋完整和体系化。当然, 有必要统合运用规范宪法学和宪法解释学的方法进行诠释。在笔者看来, 包括两条线索, 即显性宪法规范和隐性宪法规范。所谓生态文明的显性宪法规范, 是指直接与生态文明的概念关联, 直接体现生态文明内涵与要求的内容。所谓隐性宪法规范, 是指现行宪法并无明确规定, 但是通过显性规范可以诠释出来的有利于生态文明建设的相关规范。
(一) 显性规范
1. 宪法序言中的“新发展理念”、“生态文明”与“美丽”
从宪法文本上来看, “新发展理念”是国家继续推进社会主义现代化过程中所要遵循的发展规范, 发展规范的目的在于推动包括生态文明在内的“五个文明”的发展, 而前两者直接最终目标都在于建设“美丽”的社会主义现代化强国。宪法序言中的“新发展理念”包括“创新、协调、绿色、开放、共享”。作为新的国家发展理念之一, 为国家永续发展提供指引, 其中“绿色”既强调发展又重视生态, 协调统合经济发展与环境保护, 意味着宪法对兼顾环境保护与经济发展理念的确认并将进行相关的制度安排。
宪法序言中强调生态建设与经济、政治、文化、社会建设同等重要, 五者构成一个统筹发展与建设的整体。国家是生态文明建设的权力主体, 公民是生态文明建设的权利与义务主体。生态文明是一个涵盖多方面内容的制度体系, 生态文明体制改革是当下生态文明建设的重点内容。党的十九大报告指出, “到本世纪中叶, …把我国建成…社会主义现代化强国。到那时, 我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升”, 为此, 现行宪法于2018年作出修改, 规定“推动物质文明、政治文明和精神文明、社会文明、生态文明协调发展”, 这将指向具有生态意义的宪法理念、制度安排与行为模式的变革。
2018年宪法修改后, 对于国家发展目标的描述由2004年规定的“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”调整为“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国, 实现中华民族伟大复兴。”此处修改, 文字上的变化主要有三处, 即“现代化”[8]、“强国”以及“中华民族伟大复兴”。从逻辑上看, 实现中华民族伟大复兴需要建成社会主义现代化强国, 而社会主义现代化强国的主要标志便是“美丽”。因此必须站在中华民族伟大复兴, 永续发展, 国家治理现代化, 建设社会主义强国的高度认识“美丽”以及“生态文明”的深刻宪法价值与内涵。
2. 宪法第9条和第26条中的环境与资源条款
该两条属于生态文明建设的制度性条款。主要包括三个方面的内容。其一, 生态范畴的宪法界定。主要包括以下内容: (1) 自然资源。所谓自然资源是指人类可以直接获得并用于生产和生活的天然存在的自然物。如土地资源、气候资源、水资源、生物资源、矿物资源等。[9] (2) 生活环境。所谓生活环境是指与人类生活密切相关的各种天然的和经过人工改造过的自然因素, 如空气、河流、水塘、花草树木、风景名胜、城镇、乡村等等, 包括自然环境和社会环境。[10] (3) 生态环境。所谓生态环境是指以整个生物界为中心, 可以直接或间接影响人类生活和发展的自然因素和人工因素的环境系统。[11]上述三个概念中共同含有两点要素, 即人和自然。两者的宪法价值在根本上是统一的。人是宪法的第一要素, 人的尊严与幸福是现代宪法的核心价值, 而在当下, 只有保护好自然与环境, 才能更好保障人的美好生活。其二, 国家对于生态文明建设的制度性行为。宪法第9条、第26条规定了国家兼具保护环境并改善环境的任务。这既是在进行目标分层, 也会根据不同目标采取不同的治理手段和措施。其三, 生态文明建设中公民的应然行为模式。主要指禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。表面上看, 这是对公民违法行为的禁止, 环境属于公共利益, 公民当然有保护和改善环境的义务;但事实上, 当公民树立正确的环境观念, 规范自己的环境行为, 最终的受益者还是公民自身。
3. 宪法第89条中的明确生态职权条款
2018年修宪, 宪法第89条作出修改, 国务院的职权在“领导和管理经济工作和城乡建设”之后增加规定“生态文明建设”。这就意味着“生态文明建设”成为国务院的一项重要职权, 而且与经济工作和城乡建设放在一起规定, 体现了序言中新发展理念中的绿色发展, 即经济发展与生态建设并重。
(二) 隐性规范
依据“法律的意义脉络”的解释法以及关注立法目的的解释法, [12]在宪法条款的结构中, 依据生态文明的显性规范所关联的上下文的内涵以及通过2018年修宪所呈现的具有明显倾向性的生态立法目的, 可以进一步解释识别生态文明的隐性规范。
其一, 生态观念。生态文明入宪, 不仅意味着生态制度的建构, 也意味着生态观念的确立。特定的宪法生态观有助于深刻理解生态文明和绿色发展的概念及其重要意义;有助于主动有效实施宪法上的生态制度;有助于有效规范国家和公民的环境行为。马克思早在《1844年经济学哲学手稿》就已经阐述了人与自然的关系, 即人类社会有别于自然界但又紧紧依附于自然界, 本质上, 人与自然应和谐统一。他指出:“无论是在人那里还是在动物那里, 人类生活从肉体方面来说就在于人 (和动物一样) 靠无机界生活, 而人和动物相比越有普遍性, 人赖以生活的无机界的范围就越广阔。”[13]***新时代中国特色社会主义生态文明观是对马克思主义生态观继承、丰富与发展。[14]党的十九大提出的“社会主义生态文明观”是对当下生态观念的集中概括, 其在宪法上的实质内涵可诠释为通过尊重和保护环境, 满足人的美好生活诉求, 实现环境治理现代化, 保障国家与民族的永续发展。
其二, 生态权利。生态文明建设, 可以实现国家的可持续发展, 最终有利于实现公民的美好环境生活, 因此生态文明也蕴含着生态权利的内容, 生态权利的宪法化是大势所趋。有学者指出, 生态权利和生态价值问题的提出, 实际上是要求把生态问题列入正常的制度和法律框架之内, 把所谓的外部性问题内部化。[15]为此, 在权利社会化向权利生态化转型的过程中, 对“人类和生态共同利益”的保护, 即是对“生态权利”的保护, 这将成为宪法的中心任务和重要特征。[16]
其三, 生态权力。生态文明写入宪法, 意味着生态建设应该贯彻到各国家机关职权行使的全过程, 特别是人大的立法以及政府行政职权的行使。因此, 除了宪法第89条第 (六) 项所明确规定的生态职权, 还意味着宪法第62条规定的全国人民代表大会制定基本法律的职权中有关生态的立法应成为重要内容;宪法第89条第 (一) 项规定的国务院制定行政法规和发布决定命令的职权中有关生态的内容也应被充分展现。相应的, 不仅仅是中央国家机关, 宪法第99条和第107条规定的地方人大和地方政府的职权中也理应包含生态建设的内容。
综上, 生态文明入宪具有双重法律意义, 使得现行宪法形成较为完整的生态规范体系。以宪法生态规范为依据, 生态文明入宪的体系性功能可诠释为在生态观的指引之下, 规定并实施生态制度并予以发展完善, 最终实现对生态权利的宪法保障。这将观念变革与制度建构相结合, 将人的美好生活诉求与对生态的基本尊重相结合, 以生态权利的保障为最终目标。概括而言, 即生态观→生态制度→生态权利。下文将依次展开论述。
三、生态观的宪法表达
1.生态观是中国宪法价值观体系的重要组成部分
生态文明写入宪法意味着中国宪法观体系进一步丰富, 即在原有的宪法经济观、政治观、文化观、社会观之外, 还形成了特定的生态观。中国宪法的生态观将与环境保护有关的环境观、发展观、权利义务观等的整合, 兼顾了环境要素与环境保护, 兼顾人的权利诉求与生态的发展规律, 属于上述几项所涉内容的最高层次。生态观是对原有的中国宪法中的经济观、政治观、文化观、社会观的补充与完善。
2.生态观完善了宪法关系的主体
传统的宪法关系主体, 一方是国家, 另一方是公民或者人民。而生态观则强调了对自然的尊重, 主张自然也应该参与到宪法关系中。被誉为生态伦理学之父的奥尔多·列奥鲍德曾提出“大地的伦理” (land ethic) , 对人与自然关系的调整将成为人类的第三代伦理, 土壤、水体、植物、动物或者它们的集合体的伦理规范将被包含到人与社会的关系中的社会的概念之中。[17]正如十九大报告中所指出的, 要充分认识人与自然均属生命共同体。自然不再只是被支配的对象, 将自然纳入具体的宪法关系中, 意味着“自然”应被得到足够的尊重和保护, 如此对于国家与人民则两利, 反之则两损。
3.生态观丰富了宪法关系的内容
在国家、自然与人三者构成的宪法关系中, 三者权利义务的内容均发生了深刻变化。甚至有学者主张, 自然权利应被认为属于宪法学独有的基石范畴。[18]国家面向自然, 选择尊重自然, 意味着不再仅仅只是生态权力和职责, 自然将回报国家以可永续发展的利益;公民面向自然, 当然应该选择尊重自然, 这意味着公民不仅仅只是主张自己的权利, 还须履行对国家和公共利益的义务。 (见下图)
4.生态观将推动宪法和法律的革新与实施
宪法生态观的确立, 会对宪法制度比如生态制度的系统化等产生内在需求, 即便在宪法不再进一步修改的背景下, 也可通过宪法解释对宪法上的生态文明条款与其他制度条款之间的逻辑关系进一步梳理, 以构成一个更具有逻辑自洽性和规范自足性的宪法文本。同时, 生态文明与生态观, 对于宪法实施的方式与内容必将产生积极的推动作用。在实证法的秩序中, 宪法的根本法地位毋容置疑。宪法上的生态观将形塑部门法上的基本概念, 例如甚至可能会整合环境资源法学的核心概念范畴, 影响民法典中分则部分环境条款的最终表达等等。
四、生态制度的宪法安排
随着生态文明入宪, 宪法上的国家基本制度也从经济制度、政治制度、文化制度、社会制度拓展到生态制度。所谓生态制度, 是指宪法确认和调整的, 保护和改善生态环境, 提升国家的环境竞争力以及人民的环境指数的一系列制度的总和。其直接目的是协调人、国家与环境的关系, 保护和改善环境;间接目的为满足人民的美好环境诉求, 实现国家的经济社会可持续发展。依照其内在逻辑联系, 主要包括生态教育, 生态治理以及生态监管制度。
(一) 生态教育
通过生态教育, 可以让国民养成正确的生态观, 生态观是有效进行环境治理的前提。有研究表明, 环境意识的提高有赖于生态教育。[19]所谓生态教育, 是指关于保护自然和环境的教育。现在, 许多国家已经把生态教育作为全民教育。强调利用各种形式和传播手段进行教育, 使公民获得对人与环境关系的基本认知, 知悉人在自然界的位置, 了解人、环境和社会的相互作用, 以及如何保护和改善环境, 如何防止环境污染和生态破坏等方面的知识, 以最终实现社会与自然的和谐发展。[20]为了促进生态教育, 提高公民生态意识, 世界多国如美国、日本、韩国、巴西等均制定了有关生态与环境教育的法律。美国于1970年制定的《环境教育法》将环境教育定义为一种教育过程, 其重点在于以人类所处的自然环境、人为环境与人类的关系为基础, 对包括人口、污染、资源等问题与环境的关系及相互影响进行全民教育。[21]
开展有效的生态教育在我国当下更具有迫切性, 而且具有特定的内涵。第一, 人与自然是生命共同体。人是自然、环境、生态的一部分。人类需要以对待生命的态度对待生态环境, 尊重自然、顺应自然、保护自然。第二, 建设生态文明是中华民族永续发展的根本大计。在人类文明长河中, 为何中华文明得以长存?从生态意义上讲, 因为我国特有的地形地貌, 为中华文明的延续发展提供了足够的土地与环境资源。[22]因此, 世界各国及各个文明的竞争, 实际上是环境的竞争, 要想实现中华民族的永续发展, 必须建设生态文明。第三, 绿水青山就是金山银山。生态环境是可持续发展的前提, 环境就是生产力, 环境就是竞争力。第四, 环境是人民美好生活的重要内容。美好生活是当下对人权追求与保障最全面最典型的概括。而环境无疑是当下实现美好生活的必备条件之一。第五, 现代化包括人与自然和谐共生的现代化。有学者指出, 环境治理是国家治理现代化的重要内容之一。[23]环境治理现代化要求环境治理法治化。环境治理法治化需要宪法为根本依据及理论支撑, 宪法可以对国家权力的环境治理功能进行合理分解并有效整合, 为公民环境权的诉求提供根本的理论与规范依据, 有机统合和协调各部门法, 有效规范政策资源。第六, 积极参与全球环境治理, 保障全球生态安全。不管是基于解决环境问题的国际合作, 还是构建人类命运共同体的国际担当, 我国均应积极有效参与全球环境治理。
(二) 生态治理
所谓生态治理, 是以生态、国家与公民的和谐共存共生为基本要求和目标, 由国家主导, 公民积极参与, 包括从理论、规范到实践的各项生态制度的总和。依据宪法规定, 主要包括以下三方面内容。
1. 自然资源的合理利用。
自然资源的使用, 必须立足长远, 做到资源的开发与保护相结合, 使之兼有经济、环境和社会三大效益。所谓合理利用, 是指以合适的方式和程度使事物发挥效能。宪法第9条关于“保障自然资源的合理利用”的规定要求适当使用自然资源, 尊重自认资源的特征, 在适度使用的前提下发挥自然资源对于经济社会发展的功能。有学者指出:“合理的资源利用将最大程度地促进社会经济的发展与最大限度地减少对生态环境的不利影响相结合, 最终有利于实现可持续发展。资源中无论是可再生的还是非可再生的, 其合理的利用都应该在资源的代价性损失范围内, 也就是只要能保证资源的利用是代价性损失, 人们就不必要去担忧资源的稀缺及其对未来经济发展的约束。”[24]
2. 生态环境和生活环境的保护与改善。
人和自然是宪法中环境概念的两大组成部分。以人的要素对应生活环境, 以自然为要素对应生态环境。保护现代宪法的核心价值必须维护人尊严, 进而必须维持为尊严的生活提供物质条件的自然环境。正所谓“以人为本, 以自然为根, 以人与自然的和谐为魂”。[25]宪法第9条和第26条中的“保护”强调了环境保护的第一层次目标, 即维持较适宜的环境。有学者指出, 对其人民及其环境存在一定的保护义务是国家在环境领域存在的目的。[26]这种维持性的保护包括三个方面: (1) 排除已有环境损害; (2) 排除或减轻潜在的环境危险; (3) 采取预防措施防止未来环境危害。[27]宪法第26条中“国家改善生活环境和生态环境”意在强调在维持现有环境条件的前提下, 进一步提高环境质量。改善强调了环境保护的第二层次目标, 即追求更良好的环境。重建人与自然和谐与协调关系是人们对环境保护内容目标认识提升的表现, 这与上世纪60年代前单纯强调对污染的控制形成鲜明对比。例如, 为了应对公害问题, 日本早期曾通过制定《公害对策法》的方式以保全生活环境, 而1993年《环境基本法》的制定则在理念上实现了从公害对策到环境治理的转变, 将构筑可持续发展的社会作为基本目的。[28]
3. 推进绿色发展。
发展是第一要务。环境治理最终也还是为了发展, 既不能为了经济发展而牺牲环境, 但也不意味着环境保护和治理就要影响发展。笔者一直主张, 环境保护和经济发展是可以调和的。[29]绿色发展, 正是在对环境保护和经济发展进行实质理念融合的基础上所提出的新的发展模式。从文本上看, 我国宪法第14条第1款规定的“发展社会生产力”与绿色发展的理念是相契合的。宪法第14条第2款规定的“厉行节约, 反对浪费”所诠释的理念与党的十九大报告提出的“倡导简约适度、绿色低碳的生活方式”在本质上是一致的, 即适度消费, 不过度使用生产所带来的资源和利益;宪法第14条第3款规定:“国家合理安排积累和消费, 兼顾国家、集体和个人的利益, 在发展生产的基础上, 逐步改善人民的物质生活和文化生活。”这意味着宪法对生产、发展与消费、物质文化生活的关系的合理制度安排, 即最终要提升人民的生活水平, 但应该坚持正确的发展理念和方式。
(三) 生态监管
生态监管是有效推进生态制度实施及改革的重要环节。其核心是增强生态监管机构的权限, 并有效落实环境责任。
1. 改革生态环境监管体制。
大力推动生态文明建设, 意味着相关国家机构的改革形成了内在需求, 应对国家生态和环境保护部门提档升级。一则, 强化国家环境保护的职权, 提升其在国家权力体系中的地位;二则, 即便在国家权力体系不做重大调整的背景下, 也应该尽量提升国家生态环境保护部门的地位, 在国家行政机关体系中打造“大环保部”, 2018年的机构改革即体现了此思路。
2. 严格环境责任。
生态环境保护和治理是涵盖了公民基本权益及社会经济发展的根本性命题, 涵盖范围的广泛性决定了只有国家权力才能进行良好的规制, 为此, 需要将环境责任上升到宪法责任, 规范环境保护和治理中的国家权力, 调控国家权力与公民权利之间的关系, 保障国家发展。所谓严格环境责任需要严格追究环境保护不力甚至破坏环境的行为的责任。宪法环境条款为保障国民经济的发展, 采取最为严格的保障方式, 设立国家责任在于确立具有责任性的“规制国家”而非“全权国家”, 政府处分自然资源的行为也应符合宪法的规制。[30]自然资源的权属决定了国家环境责任主要主体的地位。
依据宪法规定, 相关组织和公民也是环境责任的对应主体。具体分为两种情形: (1) 禁止破坏。现行宪法第9条规定:“禁止任何组织或者个人破坏自然资源。”该处从立法权、司法权、行政权的角度对组织和个人作出了禁止性的规范。 (2) 禁止侵占。所谓“侵占”, 是指非法占有别人的财产。侵占的法律概念可参考刑法规范, 从非法占有目的、占有行为等方面理解。任何组织和个人对自然资源的侵占都被禁止。
五、生态权利的宪法保障
在笔者看来, 对于生态权利的认知, 应当从生态概念本身出发。生态的内涵在于生物本身的生存状态, 特别是生物之间和生物与环境之间的关系。在中国文化传统中, “生态”一词往往指一切美好事物。[31]生态具有整体性、系统性和能动性。生态系统是一个相互关联和彼此影响的整体, 自然、人、国家均在生态系统之中, 自然环境对于人的利益与国家的发展均产生能动作用。恩格斯曾经告诫:“我们必须时时记住, 决不能象征服者统治异民族一样统治自然界, 决不象站在自然界以外的人一样, 相反地, 我们的全部, 连同我们肉、血和头脑都属于自然界, 并存在于自然界的。”[32]因此, 生态权利不再仅仅是自然界的权利, 人和国家在生态权利中亦扮演者重要角色;生态权利也不再只是单项价值和单一内容的权利。在社会主义生态文明观的前提下, 在宪法生态制度的框架下, 应该对生态权利形成新的认知, 并探索新的保障路径。
1.理念上经济发展与环境保护的调和。发展是亘古不变的主题, 经济发展是衡量发展的非常重要的指标。但自1987年以来, 全球达成共识, 可持续发展获得广泛共识, 不仅包括环境保护, 还包含生态可持续发展、经济可持续发展和社会可持续发展的协调统一。党的十八届五中全会提出的“绿色发展”, 可谓是可持续发展理念的中国化、时代化体现。“绿色发展”四字恰恰就是环境保护与经济发展的实质融合。
2.主体上人、国家、自然三者的融合。由人际道德扩展到生态道德, 这是人类文明史上的重大转折。人类是自然中的生物成员、道德代理者和管理者, 而非征服者和主宰者。[33]狭义的生态主义主张, 人类尊重自然, 人类也是自然的一部分。诚然这是人类文明观的进步, 但如果认为生态权利仅指自然界的权利, 一则会割裂生态本身的整体性, 会造成自然和人的二元化;二则自然本身的权利内容、边界以及与其他主体之间的权利义务关系也是难以明确的。因此, 全新的生态权利应主张在主体上人、国家与自然三者的融合。自然享有被尊重的权利;人尊重自然, 也从对自然的尊重中获取正当利益;根据信赖利益保护原则, 国家规制人的行为, 保护自然, 也从对自然的尊重中获得发展利益。
3.内容上权利与义务的整合。以宪法上生态文明建设的内涵和要求而言, 只讲权利或只讲义务均是有失偏颇的。如果只讲权利, 会面临谁的权利和到底什么权利的困境;如果只讲义务, 则违背了人对美好生活追求的初衷, 在任何时候, 利益均是驱动社会运转的基本动力, 法律需要做的不是否定利益, 而是正确的规范和保障利益。事实上, 权利和义务本身即是难以分离的。在上个世纪80年代初环境权研究被刚刚关注之时, 就有学者指出, 相较于区分权利与义务并以此出发提倡环境权, 从权利与义务相统一的认识出发更为有利和有效。[34]因此, 生态权利实际上是权利与义务的复合体。具体包括: (1) 自然应被尊重。国家和当代人应该把自然当作利益共同体的重要一员, 无权对自然过度索取;无权无视后代人的利益。 (2) 国家的发展利益。国家通过对自然的尊重, 可以实现可持续乃至永续发展。 (3) 国家的生态职权。基于信赖保护原则, 国家有权代表自然, 规范人的经济社会等行为;同时与职权对应的是, 国家也有生态职责, 有监管义务, 有积极保护和改善义务等。 (4) 公民的生态权益。如果公民的经济社会等行为是合法的适度的, 当然可以在与生态有关的法律关系中获得正当的生态权益。而且这种权益属于积极受益权。 (5) 公民的生态义务。公民不但要履行生态义务, 而且要积极履行, 即属于积极义务。
各国宪法文本也大多体现了环境的权利义务的合体。如土耳其宪法规定了公民具有生活在健康和谐环境中的权利。同时公民和国家具有改善自然环境、防止环境污染的责任和义务。西班牙宪法规定:“所有人有权利享受适于人发展的环境, 并有义务保护环境。”阿根廷宪法规定:“所有的居民均有权享有, 并有义务保护一个适合人类发展的健康和平衡的环境。”另外, 《法国2004年环境宪章》于2005年2月28日通过后, 成为法国宪法的组成部分, 其与1789年《人权宣言》和1958年宪法序言的法律地位同等。该宪章第1条规定了人们在一个平衡和不妨碍健康的环境里生活的权利。紧接着又在第2条规定:“人人都负有义务参与环境的维护和改善。”这也正体现了环境权在权利和义务上的双重性。
结语
生态文明入宪是具有划时代意义的法治大事件, 标志着宪法将生态文明所具备的规划国家发展目标、实现中华民族永续发展、伟大复兴以及保障人民美好生活的政治整合功能予以了根本法上的确认, 标志着生态文明从政治规范走向了法律规范。[35]当然, 作为事实性和有效性之间社会媒介的法律, 其基本功能就在于消解二者之间的张力。[36]因此, 生态文明入宪的意义不在于其本身, 而是需要诠释生态文明的宪法规范体系, 在此基础上进行以实施为导向的复合制度建构, 进行宪法与部门法的有效对接, 观念上相互理解, 制度上无缝对接, 功能上相互补充, 并通过严格实施真正推进生态文明建设与生态文明体制改革。当然, 本文对此只是进行了初步论证。笔者认为, 还应该进一步思考和论述生态文明入宪以后, 对国家与社会带来深刻变化的主要领域, 例如对国家的发展模式的深刻变化, 如何更好处理生态、发展与法治的关系, 以及对自然资源的合理利用制度的再行设计等等。还可能对特定部门法领域如环境法上的环境权利义务、环境治理、环境责任等的法律规范构造、主体的行为方式、权利义务的内容等产生革新性影响, 也可能对民法典编纂中涉及环境的部分诸如侵权责任的设定等产生深远影响。
注释：
1参见张震:《中国宪法的环境观及其规范表达》, 《中国法学》2018年第4期, 第5页。
2王旭烽主编:《生态文化辞典》, 江西人民出版社2012年版, 第139-140页, 第139-140页。
3李累:《宪法上“人的尊严”》, 《中山大学学报》 (社会科学版) 2002年第6期, 第129页。
4参见张震:《宪法环境条款的规范构造与实施路径》, 《当代法学》2017年第3期, 第32页。
5参见[德]哈贝马斯:《在事实与规范之间》, 童世骏译, 三联书店出版社2003年版, 第62、67页。
6付子堂、张震:《新时代完善我国宪法实施与监督制度的新思考》, 《法学杂志》2018年第4期, 第2页。
7参见邓海峰:《环境法与自然资源法关系新探》, 《清华法学》2018年第5期, 第51页。
8在上述三个词汇中, “现代化”有必要加以特殊说明, 根据党的十八届三中、四中全会精神, “现代化”更为强调的是治理现代化和制度现代化, 全面推进依法治国是其必由之路, 依宪治国是逻辑前提。
9邓绶林主编:《地学辞典》, 河北教育出版社1992年版, 第1058页。
10江伟钰、陈方林主编:《资源环境法词典》, 中国法制出版社2005年版, 第789页。
11参见前引[10], 江伟钰、陈方林书, 第799页。
12参见[德]卡尔·拉伦茨:《法学方法论》, 陈爱娥译, 商务印书馆2003年版, 第204-208页。
13《马克思恩格斯选集》 (第一卷) , 人民出版社2012年版, 第55页。
14参见张占斌、戚克维:《论***新时代中国特色社会主义思想中的生态文明观》, 《环境保护》2017年第22期, 第20-21页。
15李惠斌:《生态权利与生态正义---一个马克思主义的研究视角》, 《新视野》2008年第5期, 第69页。
16参见陈泉生:《环境时代宪法的权利生态化特征》, 《现代法学》2003年第2期, 第136页。
17[美]A·列奥鲍德:《听到野生之歌》, 新岛义昭译, 森林书店1986年版, 第310页。
18参见宁凯德:《自然权利:宪法学的基石范畴》, 《法学论坛》2018年第2期, 第50-57页。
19Scott D, Willits F K, Environmental Attitudes and Behaviors:A Pennsylvania Survey, Environment and Behavior, 1994, pp.239-260.
20《环境科学大辞典》, 中国环境科学出版社1991年版, 第574页。
21Department of Education and Science (DES) , Environmental education:a review, London:HMSOJ98l, p.178.
22参见[美]马立博:《中国环境史:从史前到现代》, 关永强、高丽洁译, 中国人民大学出版社2015年版, 第1-9页。
23王树义:《环境治理是国家治理的重要内容》, 《法制与社会发展》2014年第5期, 第52页。
24谭荣、曲福田:《自然资源合理利用与经济可持续发展》, 《自然资源学报》2005年第6期, 第799页。
25蔡守秋:《从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼》, 《现代法学》2013年第6期, 第12页。
26参见宫文祥:《中国环境法制战略突破口的另向思考》, 《上海交通大学学报 (哲学社会科学版) 》2010年第3期, 第30页。
27参见陈慈阳:《环境法总论》, 中国政法大学出版社2003年版, 第31页。
28参见[日]原田尚彦《环境法》, 于敏译, 法律出版社1999年版, 第12-13、18-19页。
29参见张震:《作为基本权利的环境权研究》, 法律出版社2010年版, 第46-48页。
30参见王旭:《论自然资源国家所有权的宪法规制功能》, 《中国法学》2013年第6期, 第5-19页。
31王旭烽主编:《生态文化辞典》, 江西人民出版社2012年版, 第120-121页。
32《马克思恩格斯选集》 (第三卷) , 人民出版社1972年版, 第518页。
33参见叶平:《生态权利概念的历史考察》, 《国外社会科学》1995年第3期, 第5页。
34蔡守秋:《环境权初探》, 《中国社会科学》1982年第3期, 第35页。
35参见前引[1], 张震文, 第21页。
36参见前引[5], 哈贝马斯书, 第33页。
