重要农产品价格调控一直是政府物价管理领域的主要内容,作为一个恩格尔系数较高的国家,重要农产品价格波动不仅影响总物价水平的稳定,更会直接影响农业生产秩序和居民家庭消费。党的十八大和十八届三中全会反复强调市场在资源配置中的重要作用,在不违背市场规律的大前提下,要对和人民生活息息相关的重要农产品价格实现有效调控,这是新时期赋予价格调控的更高要求。
笔者通过走访相关部门,对福州市重要农产品价格调控的现状进行深入分析,结合当前经济体制改革、传统农业转型特殊时期的新要求,从经济手段和行政手段两个角度提出市场规律下农产品价格调控机制的优化构想。
一、价格调控的经济手段和行政手段
价格水平的上涨,尤其是与人民群众日常生活紧密相关的农产品价格的上涨,牵动着经济社会的方方面面,对经济发展有着重大影响。因此,价格调控是政府宏观经济管理的重要组成部分。目前,从我国的实际情况来看,价格调控主要包括经济调控手段和行政调控手段。
(一)价格调控的经济手段
根据宏观经济学理论,从调节总需求的角度来看,价格调控的经济手段主要是中央银行的货币政策。当经济出现通货膨胀或存在较大的潜在通货膨胀压力时,中央银行实施紧缩的货币政策可以在一定程度上抑制或预防价格水平的上升。
我国现行的货币政策工具主要包括调整存款准备金率、调整基准利率和公开市场操作等。在存款准备金率工具的运用方面,当价格总水平快速上升时,上调存款准备金率可以抑制商业银行的可贷资金,减少货币供应量,进而抑制总需求扩张,有效压低价格。
利率工具的运用与准备金率相似,在价格总水平快速上升期间采取上调基准利率的方式抑制总需求扩张。在公开市场操作方面,目前,中国人民银行主要通过央票发行、正回购操作等方法,向市场回笼流动性,减少货币供应量,进而实现压低价格的效果。
目前,货币政策主要以货币供应量为中介目标,通过各种货币政策工具作用于货币供应量,进而调节市场价格水平(见图1)。
(二)价格调控的行政手段
价格调控的行政手段,主要是针对和人民生活息息相关的民生领域,如重要的农副产品价格出现异常波动时,政府经常会采取临时性价格政策进行干预,起到稳定物价、维护社会安定稳定的功效。由于重要农产品具有外部效应、信息不对称等特点,具备有限的非竞争性和局部的排他性等准公共品的特性,为维持其价格稳定,政府往往会采取支持价格、限制价格、价格补贴等价格调控政策对其进行价格干预。目前,我国农产品价格调控的行政手段主要包括直接调控(价格上限和价格下限的直接定价、物价管制、农产品市场调节基金等方式)和间接调控(良种补贴、农资综合直补、进口调剂、收购调节等方式)。例如,2008年1月15日,国家发改委公布了《关于对部分重要商品及服务实行临时价格干预措施的实施办法》,启动了以提价申报和调价备案为主的临时价格干预措施,涉及品种范围包括成品粮及粮食制品、食用植物油、猪肉和牛羊肉及其制品、牛奶、鸡蛋等重要商品。
二、基于经济调控手段的福州农产品价格变动分析
(一)近年来福州居民消费价格形势回顾
2011年1月至今,受国际国内经济因素影响,福州市居民消费价格水平出现了较大幅度的波动,最明显的通胀期发生在2011—2012年,居民消费价格同比指数(CPI)在2011年2月突破104,达到104.2,且其后持续较快上升,到2011年8月达到峰值106.2;到2012年2月,CPI同比指数逐步回落到103.7。在2013年10—11月,又出现另外一轮短期的通胀期,CPI同比指数再次突破104(见图2)。在影响居民消费价格上涨的因素中,食品价格都是最重要的拉动因素。
如,2011年,食品价格上涨10.7%,拉动当年CPI上涨3.27个百分点,对CPI上涨的贡献率达到68%。
(二)福州农产品价格变动的实证分析
从上文分析可知,用于经济调控的货币政策工具有调整存款准备金率、调整基准利率和公开市场操作,政策的调控主要是以货币供应量为中介来调节价格水平。
为深入分析经济调控手段对福州农产品价格的影响,本文选取了农产品中具有代表性的鲜菜、粮食、肉禽及其制品的价格环比指数,同时选取了货币供应量环比数据,以此分析货币供应变动对农产品价格的影响。
从鲜菜、粮食、肉禽及其制品的价格环比指数与福州居民消费价格总指数、货币供应量环比数据对比来看(见图3—图5):一是货币供应量与福州居民消费价格总指数的走势较为平稳且基本一致,两条曲线在部分时点甚至出现重合。这说明两者之间存在较强的相关性,货币供应量对福州居民消费价格的调节在一定程度上是有效的。
二是粮食、肉禽及其制品价格环比指数与货币供应量环比数据在大多数时点的走势是一致的,表明经济调控手段对上述两类消费品的价格有一定效果。
三是与粮食、肉禽及其制品相比,鲜菜价格环比指数存在更大的波动,鲜菜价格受季节、天气等因素影响较大,其价格形成具有一定特殊性。
综合上述分析,得出以下结论:第一,经济调控手段即货币政策对福州价格总水平的调控有较为明显的效果。第二,部分农产品价格(如鲜菜)自身存在一定特殊性,其价格波动幅度较大,受短期供需因素影响明显,货币政策对其调控效果相对较弱。
三、基于行政调控手段的福州农产品价格变动分析
由于部分农产品(如鲜菜)价格波动较大,易对居民日常生活造成影响,因此,为进一步实施对影响民生的主要副食品市场价格的有效监管,保持价格稳定运行,2010年12月,福州市人民政府印发《福州市应对主要副食品价格异动协商机制实施办法(暂行)》(以下简称价格协商机制)。
(一)福州价格协商机制主要内容及适用范围
在市场主要副食品价格异常波动期间,由商贸部门牵头、相关部门会商,与指定的副食品批发企业和零售企业协商确定主要副食品协商批发价和协商零售价。批发企业必须按照协商批发价向零售企业供应副食品产品,零售企业不得高于协商零售价销售主要副食品。批发企业进货价格高于协商批发价时,价差部分由经营单位和政府共同承担。例如,近期空心菜价涨幅较大,市场价格涨至每公斤4元,启动协商机制后,政府和零售企业永辉超市协商确定零售价为每公斤3元,永辉超市就必须按不高于每公斤3元的价格销售空心菜,中间的1元差价由政府补贴全部或部分。目前,该政策只针对福州市区,下辖的县(市)还没有启动主要副食品价格协商机制。涉及的主要副食品品种包括蔬菜、猪肉和禽蛋。
(二)执行以来的总体情况分析
价格协商机制启动以来,福州市区主要副食品价格异动协商机制先后启动了4次,调控的品种基本只针对蔬菜,只在2011年1—2月有同时启动猪肉协商价格,但交易量不大,所以总体来说,可以把福州市区主要副食品价格协商机制总结为蔬菜价格协商机制,其调控的蔬菜只有6种,具体为上海青、白菜、包菜、豆芽、白萝卜、天津白。协商机制启动情况见表1。
(三)行政调控手段对鲜菜价格指数的影响分析
由于福建省只有福州市区启动了鲜菜价格补贴机制,为分析鲜菜价格调控的效果,本文把2011年1月—2014年3月福建省鲜菜价格环比指数和福州市区进行对比(见图6),结果显示:
第一,福州市区和福建省鲜菜价格环比走势基本一致,整体上看,福州市区鲜菜价格环比涨幅比福建省全省涨幅略高。
第二,协商价格期间,福州市区鲜菜价格环比指数并没有明显下降,甚至更多的月份出现环比涨幅高于福建省全省。如2011年9月—2012年3月期间,福州市区启动了对上海青等六种蔬菜实行协商价格批发与零售,但这7个月中有4个月福州市区鲜菜环比涨幅大于福建省全省涨幅,价格协商机制对市区鲜菜价格总指数的影响并不明显(见表2)。
(四)福州价格协商机制相关结论
1.调控的品种降价明显,但对总指数影响不大。
在协商价格启动时期,有补贴的上海青、白菜等六种蔬菜价格降幅明显,但由于补贴品种不够多(只补贴了六种蔬菜,鲜菜CPI指数纳入了20余种蔬菜),协商价格对鲜菜价格总指数影响不明显。
2.财政投入较大,存在监管隐患。仅仅福州市区的六种蔬菜价格补贴,每次启动花费的财政支出基本都在百万以上(除2013年1月只启动10天耗费较少外),所以这种模式不能普及到其他农副产品价格异常波动期的干预。在协商价定价过程、价格补贴监管过程也存在一些盲区,出现过协商定价缺乏市场依据、发放补贴过程成交量核定出现困难的情况。
3.带给菜农间接经济损失。由于协商定价主要和部分批发企业、零售企业合作,对于菜农而言,经济损失十分明显。因为政府的价格干预行为会让这6种蔬菜的整体价格下行,原本可以出售更高价格的蔬菜只好降价销售,同时没能拿到价格补贴,预期收入降低。
4.只限“高”,不限“低”,难以保障农民利益。价格协商机制虽然名义上是在价格异常波动时期启动,但实际上,都是在价格走高的时候启动,在价格异常低的时候,并没有相关的价格政策,来保证农民利益。福州市区的蔬菜主要由周边的菜农就近提供,其价格的主要影响因素是天气,天气好,供应量充足,价格就相对较低,由于没有最低收购价等价格保护政策,在蔬菜大量上市期,多次出现过“一元菜”等超低价,菜农种植成本无法保障。
四、当前农产品价格调控领域存在的主要问题
从上文福州市农产品价格调控政策实证分析可以看出,现行的农产品价格调控机制总体基本有效,但部分农产品价格调控成本和代价过高,局部还有待完善。
(一)调控“随意性”较大,市场调研不够充分
由于部分重要农产品价格已经列入各级政府部门的绩效考核指标,“米篮子”、“菜篮子”工程得到了各级政府及主管部门的高度重视,重要农产品价格一旦出现较大波动(有可能是正常的市场周期波动或短期的供需波动),政府就会急于平抑价格,违背市场规律进行价格调控,调控随意性比较大,扭曲了市场价格,导致市场配置资源的基础性作用无法得到充分发挥。
(二)调控主体不健全,市场组织参与度低
在价格调控公共资源配置上,由于缺少制度性安排,相关政策制定和出台过程不够公开透明,相关利益群体参与决策的程度较低,部分掌握话语权的部门或群体以部门利益或集团利益代替公共利益,导致价格调控利益部门化,政府管理的少数国有企业掌握了大量的调控资源,一定程度上垄断了重要农产品价格调控权。目前农民专业合作组织、民营加工和流通企业,很少有机会参与重要农产品价格调控,市场组织的价格调控功能未得到充分重视。
(三)调控手段不尽合理,财政负担较重
目前对重要农产品的价格调控,最为广泛运用的是短期价格直接补贴政策和收储吞吐政策,这两项政策对市场价格直接影响大,效果在短期内容易凸显,所以备受各级政府青睐。
然而对农业生产、流通基础设施建设等长期性、根本性措施却相对缺乏重视,导致价格调控往往走过场。同时,由于近年来我国粮棉油糖猪等重要农产品的政府收储价格越来越高,已显现日韩小规模高价农业的端倪,超过国际价格逐渐成为常态。国内外差价越拉越大,抬高了加工企业成本,导致低价进口农产品大量冲击国内市场,降低托市政策效果,产生政府储备与进口同步增长的扭曲状态,正在重蹈发达国家早期直接不限量收储农产品的高财政负担覆辙。
(四)部门职能交叉,调控效率不高
重要农产品价格调控涉及不同部门,这些部门对生产、管理、调控的相关问题经常会出现看法不同甚至完全相反的情况,由于缺乏内在协调机制,调控政策的出台和执行,要经过许多部门的层层审批,反复协调,影响了调控的及时性和有效性。此外,中央政府和地方政府缺乏协调,目前中央政府和地方政府在重要农产品价格调控上分级互动的良性局面仍没有形成,以生猪价格调控为例,当不少养猪大省生猪价格已进入三级响应一段时间,全国猪粮比价还未跌破6:1;当全国处于三级响应范围时,这些养猪大省已进入一级响应一个多月,但中央政府却不能及时对这些省实施一级响应的补贴政策。
五、农产品价格调控长效机制的优化构想
当前,我国正处在结构转型、经济调整的重要时期,农业生产也面临从粗放型作业向集约型量产的转型升级。在这个过程中,农产品价格调控的有效与否直接关系到整个产业的良性发展,并进一步影响居民的日常生活。
从上文的分析中,我们得知:农产品价格调控的经济手段和行政手段均在一定程度上发挥了烫平价格波动的作用,但也存在诸多不足。对此,笔者从尊重市场规律的角度出发,按照以“经济调控为主、行政调控为辅”的调控原则,从经济调控和行政调控两个方面提出农产品价格调控长效机制的优化构想。
(一)完善经济调控手段,维系市场流动性和供求度的双向均衡
1.合理把握市场流动性,确保农产品价格平稳运行。政府的宏观调控必须以市场机制为基础,其目的是为了保证和促进市场机制正常发挥作用,而不是取而代之。应充分发挥市场机制配置资源的基础作用和供求调节功能,坚持农产品价格形成机制的市场化取向目标不动摇。
大量研究成果表明,宽松的货币政策可以增强资金的流动性,但过量发行货币和资本市场异动则容易引发通货膨胀,进而直接推动农产品价格上涨。因此,要实现农产品价格的平稳运行,必须做好对国民经济的宏观调控。具体来说,农产品价格调控应以经济手段为主,灵活运用存款准备金率、基准利率、公开市场操作等各种货币政策工具,把握“相机抉择”
的关键时点;同时,增强货币政策的稳定性,保持适度的流动性,把好市场流动性的总闸门,从而在最大限度上确保价格的总体平稳。
2.合理调节市场供求度,确保农产品生产健康有序。农产品价格宏观调控必须遵循农产品市场供求规律,允许价格在合理区间波动,关键是防止大起大落,注重农产品价格的长期稳定。由于近年来需求快增与供给缓增导致的供需缺口是农产品价格波动的基础性因素,需求快速增长部分源于工业化推进和居民消费能力提升,但部分也来自不合理的加工需求所引发的“虚拟需求”。应积极加大对农业生产、流通基础设施建设投入,加大生产扶持力度,推进规模化种植、生产,农业综合开发、病虫害防疫体系建设,加大重要农产品供应保障,确保重要农产品供求平衡。
以福州蔬菜价格调控为例,最根本的解决方案也是有效调节供求。一方面,要加大蔬菜供应保障,增加菜地建设投入,提高蔬菜产量,扶持以蔬菜生产为主的塑料钢架大棚建设,加大集约化、工厂化蔬菜育苗基地建设;另一方面,也要准确把握市场需求,对一些市场需求较大的蔬菜品种加强选育、引进和推广,促进蔬菜品种分布更体现市场规律。在保供给方面,要重点扶持闽侯、福清等蔬菜主产区建设一批蔬菜集约化、工厂化育苗基地,满足蔬菜种苗市场需求,促进优质蔬菜的推广应用。
3.控制流通成本,整顿市场秩序,营造良好市场环境。一方面,要做好农产品产销对接。建立和完善农产品产销对接工作机制,定期或不定期组织农产品产销对接活动。从福州来看,要特别注重高校食堂图6 福州市区、福建省鲜菜价格对比图 和“菜篮子”生产基地的对接,大力发展“农超对接”,鼓励大型综合超市、生鲜超市的连锁经营企业直接与农产品生产基地建立长期的产销关系。探索农产品批发市场、农产品流通龙头企业与农产品生产基地、农民专业合作组织建立产销一体化经营体制。
另一方面,要加快推进农产品市场准入工作,实施对“菜篮子”主要产品市场准入制度,严肃查处哄抬物价、以次充好、短斤缺两、滥用市场优势地位等损害其他经营者和消费者合法权益、扰乱市场秩序的行为。要进一步督促农产品和食品生产者、经营者和市场开办者落实责任制,认真履行其第一责任人的责任,建立健全管理制度,及时制止质量不合格农产品、食品进入市场,从源头上规范农产品经营行为,营造有序市场竞争环境。
(二)完善行政调控机制,促进政策协调性与精准度的双向达标
1.理顺职能,提高政府部门的协调性。强化物价部门统一协调农产品价格调控职能,规范不同政府部门参与重要农产品价格调控政策制定的程序,健全重要农产品价格信息收集和发布制度,加快建立一个集中、权威、统一的农产品价格信息平台体系。尽早设立全国层面重要农产品价格调节基金,将以往粮棉油糖猪等价格支持的财政科目资金划入该基金,同时增加一定资金用于新增内容调控。支持专业合作社承担价格调控功能,鼓励农民专业合作社建立价格风险基金。健全重要农产品价格新闻披露机制,科学引导社会舆论和市场预期。
2.深入调研,提高价格补贴的精准度。应深入调研当前各种农产品从种植、生产、流通到买卖的全过程,了解农产品的全链条供给程序,并总结不同农产品生产过程中具有的自身特殊性。根据调研的实际情况,综合考虑价格补贴成本,明确补贴原则,在此基础上制定清晰的价格补贴政策。同时要确保价格补贴落到实处,尽量维护农民的利益,充分调动农民的生产积极性,推动农业增效、农民增收。
3.强化监测,审慎出台行政干预政策。首先,要加强价格监测预警,增加价格监测频次,增加相关人力、物力配置,密切跟踪粮、油、肉、鱼、菜等居民生活必需品,发现苗头性、倾向性、突发性价格上涨问题,及时启动价格应急监测机制。其次,政府行政调价政策一定要审慎出台,根据轻重缓急,能不干预的尽量不干预,必须出台的要把握好调价的时机、节奏和力度,充分考虑社会承受力,完善配套措施,将价格调整对市场和群众生活影响降到最低限度。最后,建议根据农产品的市场走势及历史价格行情,制定价格补贴的阀值。当农产品价格触碰到相应的阀值时,行政价格干预自动启动;反之,当农产品价格回落到阀值以下时,行政价格干预自动停止。通过阀值的设定,逐步提高行政调节手段的科学性,进而促进农产品价格的长期平稳。
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