摘 要： 城市供水定价方法包括影子价格定价法、平均成本定价法、边际成本定价法和完全成本定价法等。城市水价构成应该包括水资源费、城市供水价格、水利工程供水价格以及污水处理费等几部分, 制定城市水价应遵循公平原则、效益原则、可持续发展原则和区域定价原则。从我国城市供水定价实践来看, 由基本水价与计量水价组成的两部制水价以及阶梯式计量水价是比较常见的水价形成。从深圳、长沙、邯郸等城市供水的实践来看, 阶梯式计量水价已成为近些年来我国城市供水价格改革中应用最广泛的水价形成。
关键词： 城市供水; 价格理论; 定价方式; 实例研究;
Abstract： The pricing methods for urban water supply include shadow price theory, average cost pricing method, marginal cost pricing and full cost pricing, etc. The constitution of urban water price should involve water resource charge, urban water supply price, water conservancy project supply price and sewage treatment charge, etc., and the pricing should comply with the equity principle, utility principle, principle of sustainable development and regional pricing. From the pricing practice of domestic urban water supply, the two-part water price composed of fundamental water price and metering water price and the laddering metering water price are general pricing methods. From the urban water supply practice of Shenzhen, Changsha and Handan, the laddering metering water price has become the most extensive pricing method in the urban water supply price reform in recent years, and it should be further improved during the practice to play a better advantage and promote the urban water saving.
Keyword： urban water supply; price theory; pricing mode; case study;
在我国近700座城市中, 普遍存在缺水问题, 成为困扰我国新型城镇化发展的一大难题。在较长一段时期内, 鉴于我国城市供水的服务性与公益性, 城市供水价格一直较低, 加之水价政策不合理、水价形成机制不完善, 导致城市水资源浪费问题凸显。此外, 因水资源收费不足, 导致城市污水处理跟不上城市经济发展需求, 城市水污染问题日益严重。进入21世纪后, 迫于水资源短缺、水污染问题日益严重等现实的压力, 国家加快了城市供水市场化改革步伐, 开始探索按照成本核算城市水资源价格的新路径, 包括实行阶梯式计量水价, 极大程度提升了民众节约用水的意识。尽管如此, 我国大部分城市供水价格依然处于不合理的低位, 不利于发挥水价的经济杠杆作用。[1]
一、城市供水定价理论
(一) 影子价格理论
这是一种理想状态下的价格, 是指社会处于最优状态下, 价格可以充分反映社会劳动消耗、最终产品需求以及资金稀缺的状况。采用影子价格往往是以市场机制比较完善为前提的, 主要用于测算现实与理想状态的价格差异, 进而对现实价格进行修正。运用影子价格理论来制定水资源价格, 主要目的是为了更好地反映水资源的稀缺性, 实践中很少运用到这种定价方法。
(二) 平均成本定价法
也叫成本利润法或成本核算法, 运用该定价方法的基础在于对平均成本的核算。具体到企业供水平均成本的核算, 首先要对历史数据进行分析、明确企业收入需求;其次要根据不同类型用户实际情况确定其用水服务所需的成本, 据此核算出不同类型用户平均成本。这种定价法是目前我国使用最广泛、也是消费者比较容易接受的城市供水定价方法。该定价方法的缺点在于主观成份过大, 且在平均成本分摊过程中, 往往需要依赖于具体操作人员的经验。[2]因此, 这种定价方法会使得价格与价值出现背离, 不利于真实反映资源的价值。
(三) 边际成本定价法
边际成本定价法是目前国际上运用比较广泛的一种定价方法。与平均成本定价法相比, 边际成本定价法更重视经济效率的实现。具体到城市供水价格, 就是通过价格信号把供水的边际成本信息传递给用户, 进而使用户的用水边际收益与系统供水边际成本相匹配, 最终实现供水企业效率最大化。这里所说的边际成本包括短期边际成本和长期边际成本, 由于短期边际成本是变动的, 各利益主体往往更关注长期边际成本。假设资金存在机会成本, 关注将来因供水设施扩容而可能带来的成本增加, 就相当于提前估计到了未来资本的需求, 这有利于引导消费者科学利用水资源, 最终实现对水资源的保护。
(四) 完全成本定价法
在平均成本定价法与边际成本定价法中, 其主要的依据都在于供水过程中产生的生产成本, 包括城市供水的生产成本与供水企业投入的人力、物力等成本, 但忽略了水资源价值这一重要因素。完全成本定价法充分考虑了供水过程中的全部外部成本, 如水资源消耗、水资源在开发过程中造成的环境污染等。与边际成本定价法相似, 完全成本定价法体现了城市供水成本的整体性与全面性, 并着眼于可持续发展角度来制定城市供水价格, 它应当是当前我国最应使用的城市供水定价法。[3]
二、城市水价构成与城市供水定价原则
(一) 城市水价构成
2004年4月, 国务院办公厅印发了《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》, 将城市水价构成划分为水资源费、城市供水价格、水利工程供水价格以及污水处理费等4个部分。作出这种划分有其必然的思想脉络:在城市化初期, 水价的成本主要包括从自然水资源中的取水净化成本以及后续的输送与排放成本, 这种“水价”是传统意义上的城市供水价格;伴随城市化进程的加速, 城市发展规模越来越大, 污水排放也越来越多, 污水处理费应运而生;当城市就近水资源无法满足城市供水需求时, 就会产生远距离调水, 水利工程供水成本就被计入了城市供水价格成本中;当整个外部环境的水资源总量出现稀缺时, 水资源费自然要计入城市供水价格成本中。具体而言, 城市供水价格是由供水成本加上一定利润后除以供水总量形成的, 其中供水成本是指供水企业的生产成本和销售成本总和;排污价格应充分考虑不同排水的水质并按照“谁污染、谁负担”“污染越重、收费越高”的原则确定;水资源费价格是由国家征收的绝对收入, 通过设置供水市场平均价及系数, 二者相乘得出;水利工程供水价格是由供水工程的消耗除以供水总量得出。
(二) 城市供水定价的原则
一般而言, 城市供水定价应符合以下4项原则。一是公平原则。必须充分考虑城市居民的构成, 对不同居民群体制定不同的水价, 这是城市供水作为公共产品的应有之义。此外, 定价公平还要求用户的付费与享受服务相对等。二是效益原则。随着城市的发展和城市人口的增加, 水资源的稀缺性会更加凸显。 (1) 经济效益。城市供水定价必须充分考虑水资源的价值, 考虑城市供水的可持续发展。首先要确保供水企业获得可持续发展资金, 夯实企业扩大再生产的基础。其次要确保水资源高效配置、合理利用, 以最小的排污成本获得最大经济效益。 (2) 社会效益。供水价格要有利于引导城市居民节约用水, 确保水资源环境不遭到破坏。三是可持续发展原则。我国是一个极度缺水的国家, 在全国700多个城市中, 大多数城市面临缺水的困境。因此, 在制定城市供水价格时, 必须充分考虑经济社会可持续发展需求, 确保水资源循环利用及生态环境循环发展。四是区域定价原则。我国幅员辽阔, 各地的经济发展水平不一, 拥有的水资源秉赋差异较大。在制定城市供水价格时, 必须综合考虑本地的财政支持能力、拥有的水资源禀赋以及居民经济承受能力, 而不能以“一刀切”的方式实行统一定价。[4]
三、我国城市居民生活用水定价现状及阶梯式计量水价的特点
(一) 城市居民生活用水定价
一直以来, 我国城市居民生活用水价格都非常低。1998年国家计委和建设部联合印发了《城市供水价格管理办法》, 逐步加大了城市居民用水价格改革力度, 形成了今天人们所熟悉的两部制水价和阶梯式计量水价。
一是两部制水价。两部制水价是根据我国水利工程供水现状提出来的, 目的是为了保证水利工程正常运转。国家发改委、水利部在2003年7月3日发布的《水利工程供水价格管理办法》中规定, 水利工程供水应逐步推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价。根据这一定义, 两部制水价是指水利工程供水中的基本水价和计量水价。基本水价是按补偿供水直接工资、管理费用和50%的折旧费、修理费的原则制定。基本水价确定之后, 所收取的基本水费按照多年平均用水量乘以基本水价而得到, 它反映的是水利工程单位向用水户应收取的最低费用, 用来维持水利工程单位最基本的正常运转。计量水价是按照补偿基本水价以外的水资源费、材料费等其他成本、费用以及计入规定利润和税金的原则来核定的。计量水费按实际供水量乘以计量水价而得到。它反映的是实际供水量的货币形式, 实行的是“多用水多交钱、少用水少交钱”原则, 有利于用水户节约用水。
二是阶梯式计量水价。阶梯式计量水价是目前城市供水价格改革的方向, 是将用水量分为多个阶梯, 各阶梯分别对应不同的供水单价, 根据用户的用水量计算居民应该支付的水费。用水量越大、所处的阶梯越高, 其供水价格越高。这种计量收费方式虽然取消了固定水费, 但在制定阶梯起始用水量与用水单价时, 既要考虑当地居民的平均用水量以及中低收入居民的经济承受能力, 又要考虑供水企业发展需求, 使其具有一定利润空间。[5]从近年来各地阶梯式计量水价改革实践来看, 矛盾主要集中在合理确定各级水量基数以及如何适当拉大各阶梯价差上。
(二) 阶梯式计量水价的特点
阶梯式计量水价的特点主要体现在以下三个方面。一是体现了用水的公正性。随着我国经济社会的发展, 对水资源的消耗量逐年增加, 但水资源毕竟是有限的, 通过实施阶梯式计量水价, 由高消耗用户承担更高水价, 既有利于节约用水, 又有利于降低低收入群体用水价格, 体现用水的公正性。二是有利于水资源的可持续利用。对于大多数中低收入群体而言, 起始阶段的水量基本能够满足其需求, 进而让这部分群体的用水量保持在较低水平。对于用水量大的群体而言, 阶梯式计量水价会大大抑制其用水冲动, 这有利于降低社会整体用水量水平, 有利于水资源可持续利用。三是有利于交叉补贴回收成本。阶梯式计量水价有利于解决以前为了兼顾供水设施成本回收而不得不把供水单价定得较高的难题, 即由高消费群体多付费以补贴低收入群体。也就是说, 起始阶段的用水量与供水价格往往会低于平均收益的单价。
四、我国阶梯式计量水价实例分析
通过近些年来的供水价格改革, 我国实施阶梯式计量水价的城市越来越多, 其中以深圳市、长沙市、邯郸市等几个城市更具代表性 (见表1) 。
表1 我国部分城市阶梯式水价 (自来水部分)
(一) 深圳市阶梯式计量水价
深圳市阶梯式计量水价不仅包括自来水价格, 还包括污水处理费。根据当地城市居民居住实际情况, 采取了按户和按集体户人数两种计量用水收费方式, 给出的基本水量分别为22m3/户和5m3/人, 第二级则分别为23m3~30m3/户和6m3~7m3/人, 第三级为30m3/户以上和7m3/人以上。三级用水单价分别为1.90元/m3、2.85元/m3和3.80元/m3。污水处理费标准同步列为三级, 单价分别为0.90元/m3、1.00元/m3和1.10元/m3。深圳是我国实施阶梯式水价较早的一个城市, 在水价改革中积累了不少经验, 但同时也产生了不少问题。一是水价多年未变。目前深圳市人口已经超过了千万, 城市供水需求越来越大, 制水成本大幅上升, 但多年来深圳市城市供水价格一直未作调整, 其价格与水资源的真实价值明显不相符。二是基本水量过高。调查显示, 深圳市绝大部分居民用水量在20m3以下, 22 m3的第一级基本水量根本用不完, 不符合节约用水的初衷。三是阶梯式价格级差较小, 对高耗水量高收入群体的抑制作用十分有限。[6]
(二) 长沙市阶梯式计量水价
长沙市阶梯式计量水价是从2012年开始实施的, 并将污水处理费统一计入了自来水价格中。长沙市的阶梯式计量水价是按户计算的, 给出的三级基本水量分别为15 m3以下、15m3~22m3以及22m3以上, 对应的自来水价格分别为1.00元/m3、1.50元/m3和2.00元/m3。考虑到有些家庭及集体户口的人口数量较多, 特别设置了5口之家的计量方式, 以人均用水量计算, 分别为4m3以下、4m3~5m3以及5m3以上。家庭户和集体户人数在5人以上的, 需要到供水公司办理申报。与此同时, 对城市低保户实施一定的优惠政策, 每个低保户每月可以享受6m3免费用水, 基本保障了低保户用水需求。
(三) 邯郸市阶梯式计量水价
邯郸市属于典型的北方缺水型城市。自2015年4月起, 邯郸市居民实施阶梯式计量水价。邯郸市阶梯式计量水价是以一年为一个周期计算的, 设置的三级基本水量分别为120m3以下、120m3~180m3和180m3以上, 对应的水价分别为2.35元/m3、3.52元m3和7.05元/m3。这样的基本水量是以3口之家为基数计算的, 超过4人的家庭可以另行申请增加基本水量基数, 每增加1人可增加基本水量30m3。可以看到, 与深圳市、长沙市相比, 邯郸的阶梯式计量水价的起始水量与起始价格都不同, 不仅起始水量只有10 m3/月, 价格也达到了2.35元/m3, 第三档水价更是高达7.05元/m3。从邯郸市当前的用水环境来看, 其起始用水量与用水价格都更符合北方缺水城市的实际, 更有利于引导民众节约用水。
五、结束语
综上, 推行阶梯式计量水价是我国城市供水改革的大势所趋。一是要设计好起始用水量与用水价格, 通过严格测算, 确保城市居民日常基本用水需求, 避免增加城市居民用水负担。二是适当拉大阶梯水价格差, 增强消费者节约用水意识, 切实保护水资源。三是采取优惠政策, 切实保护城市低收入群体利益。
参考文献：
[1]付健, 李培蕾, 刘洪先.关于稳步推行城市居民生活用水阶梯式水价制度的思考[J].水利发展研究, 2012 (3) :6-10.
[2]刘世庆, 许英明.我国城市水价机制与改革路径研究综述[J].经济学动态, 2012 (1) :91-95.
[3]郭瑞丽, 吴泽宁, 于洪涛, 李洋.城市居民生活用水水价的能值计算方法及应用[J].生态经济, 2011 (1) :33-36.
[4]李建平, 唐婷婷.城市居民生活用水价格管制问题探讨[J].价格月刊, 2011 (11) :13-19.
[5]柯敏.“阶梯水价”要避免“借梯涨价”——聚焦阶梯水价改革[J].中华建设, 2014 (2) :11-15.
[6]李涛, 曹升乐, 郭瑞, 王俊.两部制水价实施方案研究[J].中国农村水利水电, 2014 (8) :52-54.
