引言
《全国土壤污染状况调查公报》显示：重污染企业用地及周边土壤的超标点位率为36.3%;工业废弃地的土壤超标点位率为34.9%;工业园区土壤超标点位率为29.4%.这些地块大多受到工业污染，往往因开发价值较低或无法再利用而被闲置，并成为新的污染源，危害环境安全及人体健康。一些欧美国家对土壤污染治理工作进行了探索，并取得了一定的成绩。美国为开展污染场地治理，专门制定了《超级基金法》，其基本思路是"先治理，后追责".没有明确责任主体时，可以通过"超级基金"先支付受污染土地的治理费用，保证受污染的土地都能得到及时、有效的治理。待治理修复完成后"超级基金"可依追偿权向相关责任方索回清理费。该法在美国实施30余年，土壤治理与修复总投入已经达到六百多亿美元。截至2008年，共清理有害土壤、废物和沉积物1亿多立方米；清理垃圾渗滤液、地下水、地表水约12.9亿立方米；纳入到治理范围内的地下水污染场地达到997块，还为数万人提供了洁净的饮用水源[2].针对我国工业污染场地治理的严峻形势，应在借鉴"超级基金"的基础上构建适合国情的污染场地修复制度。
1美国"超级基金"基本情况
"超级基金"制度主要用于治理废弃的危险物处理场，明确了有害物质排放的治理者、治理行动、治理计划、治理责任、治理费用和其他方面的规定，建立了比较完善的有害物质反应、责任、补偿机制，确立了超级基金制度和有关补偿制度。
1.1美国"超级基金"制度建立及其完善过程美国"超级基金"制度的产生源于政府和民众对"纽约拉夫运河污染事件"的关注和对全美环境污染问题的深入反思。20世纪30~40年代，原胡克化学公司将大量用铁桶盛装的农药废物随意填埋在废弃的拉夫运河河谷中，因废物泄漏造成地下水和土壤严重污染，20世纪70年代填埋区发生了严重的土壤和地下水污染，迫使当地800多户居民迁离，使该地区成为无人居住的"禁区".1980年，美国国会颁布了《环境应对、赔偿和责任综合法案》（CERCLA:ComprehensiveEnvironmentalResponse,Compensation,andLiabilityAct），也称为《超级基金法案》（SuperfundLaw）。该法案授权美国环保局（EPA）敦促有关责任方清理危险废物场所。
美国的"超级基金"制度是不断完善和发展的过程。自《超级基金法》颁布以来历经数次修订，分别于1986年、1992年、1996年、2002年颁布了《超级基金修正及再授权法》、《公众环境应对促进法》、《财产保存、贷方责任及抵押保险保护法》和《小商业者责任减免及棕色地带复兴法》。《超级基金修订和补充法案》扩展了环境法中知情权的内容，要求有关公司就排放的化学品设立一个数据库以便为公众提供信息，以促使相关公司自觉削减污染物的产生和排放。《财产保存、贷方责任及抵押保险保护法》对相关责任方进行了额外规定，即对被污染的设施只是通过掌握其所有权标志而拥有担保物权的出租人，如果没有实际参与对该设施的经营管理和使用，则该类出租人不应被视为相关责任方和使用人。《小商业者责任减免与棕色地带复兴法》，用以激励中小企业参加棕色地带的再开发利用计划[3].
1.2"超级基金"的运作方式
美国超级基金的运作方式是：先对污染场址进行初步评估，再运用污染危害评分系统（HRS）对污染严重程度进行数量定性，在污染场址调查的基础上拟定《国家优先治理污染现场顺序名单》（National OilandHazardous Substances Pollution Contingency Plan,英文缩写NPL）。被纳入NPL名单的污染场址在开始其治污程序前，首先要提出整治调查与可行性研究，再由联邦政府提出整治修复计划。整治修复计划由研究范围、污染场址描述、替代方案筛选、方案可行性调研四部分组成。整治修复方案经由社区民众参与讨论与提出建议后，由政府选择具体方案并形成决策报告书。决策报告书明确治污方法与预定目标，并且在报告书中对治污期间相关操作流程与维护事项做出具体规定。
"超级基金"的基本思路是"先治理，后追责".
联邦环保局有权敦促相关潜在责任方对危险废物设施进行治理。联邦环保局既可以采取要求潜在责任方采取治理措施，也可以先由联邦环保局代为治理，事后再向责任方的追回相关治理费用。只有当污染责任主体不能确定或无力承担治理费用时，超级基金才可被用来支付治理费用。责任主体对治理费用承担回溯的严格责任和连带责任，并且责任溯及既往，符合一定条件的责任主体即使对危险废物的泄漏或污染行为没有过错，也必须承担治理费用。超级基金或联邦政府可向任何一个能够找到的上述责任人追索全部治理费用[4].
1.3"超级基金"的资金来源
《超级基金法》中设立了两项基金，一项是"危险物质反应信托基金"（HazardousSubstanceResponseTrustFund），另一项基金为"关闭后责任信托基金"（Post-closureLiabilityTrustFund）。前者被1986年《超级基金修正及再授权法》更名为"危险物质超级基金"（HazardousSubstanceFund），其设立的目的是为被遗弃的危险废物设施的治理和应对相关紧急状况提供资金资助。"关闭后责任信托基金"来自于向合格的有害废弃物处理设施接纳到的所有有害废弃物的征税，适用于设施关闭后，那些有害废弃物仍堆放在处理设施场的情况。超级基金的初始基金为16亿美元，来源有两个：
13.8亿美元来自对生产石油和某些无机化学制品行业征收的专门税；2.2亿美元来自联邦财政。1996年国会修改超级基金法时，将基金总数扩大到85亿美元。其中25亿来自年收入在200万美元以上企业的附加税；27.5亿来自联邦普通税；3亿来自基金利息；3亿来自费用承担者追回的款项等[5].
1.4"超级基金"的特征
超级基金的责任追究具有三大典型特征，即严格性（也称为无错性）、追溯性和联合性。严格性是指只要地块所有方或使用方的废弃物对于其场地造成了污染，不管在操作过程中是否采用防范措施或是否由自身过错产生的排放或污染，都需要承担治理和修复责任。追溯性则是指即使是在1980年《超级基金法案》生效之前发生的行为造成了当前场地的污染，且该行为并未触犯当时任何法律法规，也仍需为当前场地治理修复承担责任。联合性则是指同一个场地的修复可能涉及到多个潜在责任方所产生的污染物，如果污染物来源可以很好地区分，则每一责任方分别治理各自所造成的污染；如果危害物质已经混合以至于责任难以分别鉴定，联邦政府有权责令已经明确的少数或是某一责任方来承担治理修复的所有费用。在严格的责任追究制度下，"超级基金"制度对于污染地块的治理标准选择和监管也较为苛刻，据调查，平均每个"超级基金"地块的治理时间为12年，平均治理成本为2500万美元[6].
2美国"超级基金"修复案例
"超级基金"在美国实施30余年，历经不断的调整和修正，总花费已经达到六百多亿美元，截止到2015年5月12日，据美国联邦环保局网站公布的数据，全国已经陆续完成1168个列于《国家优先名单》上历史污染场地的清理工程，完全从名单上删除的有387个，并且对它们实行长期的保护和监督，以保证其再利用。
2.1华盛顿登陆地的治理
（1）污染产生背景：华盛顿登陆地是美国最大的棕色地带，位于阿勒格尼河，总面积42英亩。这个岛先是作为农场使用。但是随着时间的推移，工厂进驻该岛。宾夕法尼亚铁路部于1903年购买了这个岛的一部分，用作从芝加哥到纽约路线的中转站。由于岛上饲养的牲畜较多，肉类包装和加工工厂最终遍及该岛。这个岛成为方圆几英里都能闻到的臭味发源地。1983年，城市再开发局准备对这个地方实施再开发。
（2）责任方：1978年，匹兹堡城市再开发局（UrbanRedevelopmentAuthorityofPittsburgh,URA）先后购买了该岛的所有权。由于URA是土地所有者，按照美国法律，它要承担该岛的环境责任，于是风险责任从先前的所有者转给了URA.
（3）资金来源：华盛顿登陆地工程的治理成本超过4400万。其中2650万来自于城市再开发局之类的公共投资，这占到总投资的60%.非政府公共机构是促进城市再开发的主要筹资机构，私人投资达到了4300多万美元，己经接近于这一地区在开发的总成本。资金盈余为这一地区的进一步开发和经济转型提供了资金支持。
（4）开发项目：通过地点评估、环境修复和各种财政选择权，帮助开发住宅、商业、工业和混合使用的地带。
（5）结果：经过再开发，华盛顿登陆地建成了高级住宅区和中低档住宅区、办公用房以及河边景观小路[7].
2.2九英里河谷棕色地块的治理
（1）污染产生背景：匹兹堡九英里河谷位于莫农加希拉（Monongahela）河沿岸，占地238英亩，可开发面积达134英亩。由于钢铁厂、玻璃厂及其他制造设施遍及河岸，九英里河谷很快变成了矿渣倾倒场。直到1972年，Duquerse公司才停止向九英里倾倒矿渣。然而此时，九英里河谷地区已被严重污染，只有两座高山一样的矿渣堆，而在两大矿渣堆之间流淌着的是那条被严重污染的九英里河。
（2）责任方：1995年，匹兹堡城市再开发局以380万美元的价格从标准拉法基（StandardLafarge-Duquerse矿渣公司的东家）手里购买了238英亩的九英里地块，开发新的住宅区。
（3）资金来源：九英里项目由匹兹堡城市再开发局与九英里协会组建的合资企业完成。最初的预算，不包括住宅造价，为6200万美元，这笔费用包括直接和间接费用以及销售成本。城市再开发局能从房屋销售中获得分成3450万美元，剩下的2750万美元缺口由政府补贴填补。除了这部分补贴外，九英里项目还有其他资金来源，比如县级、州级和联邦级的项目拨款；发行债券；州政府和联邦政府的补助；税收补贴；以及联邦政府的社区开发补助基金和贷款等。
（4）开发项目：1996年4月，九英里开发总规划方案出台。总规划的目标是创建一个紧凑型城市邻里社区，主要内容包括紧凑型住宅结构、公共空间、公用设施、公共交通以及多种住宅类型。根据总规划，九英里地块的开发包括950~1150套住宅、114000平方英尺的零售面积、一所小学以及54英亩的街道和公共空间。整个项目分四期，预计10~15年完成，每期工程都将包括200~300套价格在13万美元/套~35万美元/套的住宅。
