0 引言
长期以来，施工组织设计一直为建筑行业所关注。从施工组织设计的理论研究，到实践体会; 从怎样编制施工组织设计的指导、数据及范本到各种工程项目的施工组织设计的实例、大全。
笔者从事施工技术近 30 年，从施工组织设计的参与者、编制者到施工组织设计的审核人、批准人、到重大项目施工组织设计评审专家，经历了施工组织设计的发展，也看到了施工组织设计的变化。目前的施工组织设计，普遍存在着“说起来重要，做起来不要”的“鸡肋”现象，这种现象是不正常的。笔者针对目前的一些状况，就施工组织设计的一些问题进行了思考与探究，在这里与大家共同探讨与交流。
1 目前施工组织设计存在的问题
施工组织设计存在的问题，不能一概而论，项目的大小不一，施工单位的水平不同，对施工组织设计的编制水平、执行力度是不一样的。应该说对于特别重大项目、大型企业，施工组织设计的编制水平比较高，复杂项目的施工组织设计执行力度相对比较到位。但不可否认的是，大量关系到民生的工程项目，如住宅小区、特别是高层住宅、较复杂的深基坑、高支模、脚手架等，施工组织设计还是存在不少问题的。即使是一级资质、甚至是特级资质的企业，也存在着对施工组织设计重视程度不够、编制水平低、执行力度差的问题。笔者认为，这是造成工程质量问题频发、安全事故不断的一个主要原因。
1) 相关方对施工组织设计缺乏应有的重视
从招标开始，与商务标相比，技术标所占的比重一般只有 20%，不少工程招标技术标是不计分的，甚至是不需要编制施工组织设计的。
现场监理对施工组织设计要求不严，未编制施工方案就施工的未下达停工令，未按施工方案施工的未及时责令改正。施工单位常常以各种借口来逃避施工组织设计编制，或认为都是常规项目施工，或认为有类似成功的经验等。
2) 施工组织设计编制水平不高
编制施工组织设计的工作一般应由项目技术经理主持编制。但实际上许多项目在人员配置上就不完整，项目上没有专职技术经理。人员的缺乏必然导致工作的不到位。临时找个人编制方案已经不是什么新鲜事，这样方案纯粹就是为了应付检查、应付监理、甲方，在这样的情况下，是不可能编制出好的施工组织设计的。
编制施工组织设计，其实是一项较为复杂、对编制人的综合技术能力要求比较高的工作。但目前许多企业只是把编制方案的工作交给某 1 ～2 人去完成，这显然是有问题的。施工组织设计不但涉及施工部署、施工方法的选择，也涉及项目管理方面的内容，都需要根据企业的具体情况加以综合考虑才能确定。因此施工组织设计编制过程必须要有项目的主要组织者( 项目经理) 直接组织，编制者必须对具体的项目情况有充分的掌握，对本企业的综合施工能力有清楚的了解，要经过多轮的调查研究与讨论，最后才能形成完整完善的方案稿。
3) 施工组织设计执行力差
把方案扔一边，按自己的想法想怎么做就怎么做。这种现象比较极致，但也是存在的。方案编制滞后，无方案施工也是经常发生的情况。实际情况变化了，无法按既定的方案施工了，实际的施工与方案发生差异，这也是普遍存在的情况。是否按方案执行，缺少检查监督。不按方案执行也无人过问，只要没出大事，也没人追究。
2 施工组织设计的法律地位
2． 1 法律法规对施工组织设计的要求
法律是社会规则的一种，通常指: 由国家制定或认可，并由国家强制力( 即军队、警察、法庭、监狱等) 保证实施的，以规定当事人权利和义务为内容的，具有普遍约束力的一种特殊行为规范( 社会规范) 。法律是维护人民权利的工具。
按其立法权限不同，可分为 5 个层次: 法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方规章。《中华人民共和国建筑法》( 1997 年 11 月 1 日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过 1997 年 11 月 1 日中华人民共和国主席令第 91 号公布 自 1998 年 3 月 1 日起施行) 。《建筑法》应属于第 1 层次，应是建设行业的最高法律。其第五章建筑安全生产管理之第三十八条: 建筑施工企业在编制施工组织设计时，应当根据建筑工程的特点制定相应的安全技术措施; 对专业性较强的工程项目，应当编制专项安全施工组织设计，并采取安全技术措施。
这里提到的“建筑施工企业在编制施工组织设计时，应当根据建筑工程的特点制定相应的安全技术措施; ”这句话应该可以理解为: 建筑施工企业应当编制施工组织设计。
不过再仔细研究发现，这一条款是在《建筑法》的第五章建筑安全生产管理中提出的，那是否理解为: 上述的“施工组织设计”只是安全专项施工组织设计呢，因为在《建筑法》的第六章建筑工程质量管理中并没有提到施工组织设计，是否表示工程质量管理中对施工组织设计没有要求呢?《建设工程安全生产管理条例》以国务院令的形式发布，应属于法律的第 2 层次的行政法规。现行的《建设工程安全生产管理条例》2003 年 11 月 12 日国务院第 28 次常务会议通过，自 2004 年 2 月 1 日起施行。
第十四条 工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。
第二十六条 施工单位应当在施工组织设计中编制安全技术措施和施工现场临时用电方案，对下列达到一定规模的危险性较大的分部分项工程编制专项施工方案，并附具安全验算结果，经施工单位技术负责人、总监理工程师签字后实施，由专职安全生产管理人员进行现场监督: ①基坑支护与降水工程; ②土方开挖工程; ③模板工程; ④起重吊装工程; ⑤脚手架工程; ⑥拆除、爆破工程; ⑦国务院建设行政主管部门或者其他有关部门规定的其他危险性较大的工程。对前款所列工程中涉及深基坑、地下暗挖工程、高大模板工程的专项施工方案，施工单位还应当组织专家进行论证、审查。
第五十七条 违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正; 逾期未改正的，责令停业整顿，并处 10 万元以上 30 万元以下的罚款; 情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书; 造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任; 造成损失的，依法承担赔偿责任: ①未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的; ②发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的; ③施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的; ④未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。
第六十五条 违反本条例的规定，施工单位有下列行为之一的，责令限期改正; 逾期未改正的，责令停业整顿，并处 10 万元以上 30 万元以下的罚款; 情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书; 造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任; 造成损失的，依法承担赔偿责任:①安全防护用具、机械设备、施工机具及配件在进入施工现场前未经查验或者查验不合格即投入使用的; ②使用未经验收或者验收不合格的施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施的; ③委托不具有相应资质的单位承担施工现场安装、拆卸施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施的; ④在施工组织设计中未编制安全技术措施、施工现场临时用电方案或者专项施工方案的。
由上可以看出，在我国建设工程安全生产管理的法律法规中，对施工组织设计的要求是十分明确的，有的甚至是十分具体的。
那么，对于质量管理，是否也有这样的规定和要求呢?《建设工程质量管理条例》也是以国务院令的形式发布，也属于第 2 层次的行政法规。现行的《建设工程质量管理条例》2000 年 1 月 10 日国务院第 25 次常务会议通过 2000 年 1 月 30 日中华人民共和国国务院令第 279 号公布 自公布之日起施行。
搜遍该条例的全文，未发现“施工组织设计”一词，甚至连“施工方案”一词也没有。这是否代表《条例》对施工组织设计无要求呢?
《条例》第四章 施工单位的质量责任和义务，自第二十五条至第三十三条，计九条。其中第二十八条规定: 施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得擅自修改工程设计，不得偷工减料。施工单位在施工过程中发现设计文件和图纸有差错的，应当及时提出意见和建议。只提到“必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工”，未提到要编制施工组织设计并按施工组织设计要求施工!
笔者认为，这一条如果增加: 施工单位在工程施工前必须编制施工组织设计并认真执行。会对明确施工组织设计的法律地位起到更好的作用。
但再仔细分析，我们发现，《条例》要求“必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工”，那么施工技术标准会对施工组织设计的编制有要求吗?
2． 2 标准规范对施工组织设计的要求
提到施工技术标准，我们大家都再熟悉不过了。GB 国际、JGJ 建设部标准，以及大量的地方性标准、规程。这些都是我们从事施工工作必须遵守、必须掌握的重要依据。那么这些标准对施工组织设计是怎么要求的呢?
笔者查阅了房屋建筑施工常用的一些规范、规程，发现: 各种规范、规程对施工组织设计的要求不尽相同，说法也不统一。但绝大多数规范、规程都要求编制施工组织设计或专项方案。
在常用的现行规范中，唯一没有对施工组织设计有要求的是《建筑地面工程施工质量验收规范》GB50209—2010，该规范通篇未提及施工组织设计或专项施工方案。该规范 3． 0． 2 条: 从事建筑地面工程施工的建筑施工企业应有质量管理体系和相应的施工工艺技术标准。没有提到地面工程需要编制专项施工方案。
那么地面工程是否就不需要编制方案了呢? 笔者认为也不是。因为《建筑装饰装修工程质量验收规范》GB50210—2001 有规定: 3． 3． 1 承担建筑装饰装修工程施工的单位应具备相应的资质，并应建立质量管理体系。施工单位应编制施工组织设计并应经过审查批准。施工单位应按有关的施工工艺标准或经审定的施工技术方案施工，并应对施工全过程实行质量控制。
而地面作为分项工程是属于装饰装修分部工程之中的。所以即便不单独编制地面工程施工方案，也应该在装饰装修施工方案中有地面工程的内容。作为一项重要的分项工程，笔者认为应该在《建筑地面工程质量验收规范》中要求编制地面工程专项方案。
经过以上分析可以看出，施工组织设计或施工方案是施工技术标准所要求的文件，施工技术标准的法律地位也就决定了施工组织设计的法律地位。那么技术标准是否属于法律法规呢?
2． 3 标准规范是否属于法律法规
这个问题是个颇为专业、复杂的问题，有专业法学人士对此问题进行过专题研究，其结论如下。
1) 如果从形式意义上的划分看，尽管很难从授权根据的角度，导出技术标准是否属于法律规范的结论，但是从标准的外在名称、形式、结构和内容，以及制定和颁布程序看，它都不符合法律规范的外形，简言之，技术标准从形式上看不是“法”。
2) 但如果沿着更为实质意义的判断，那么由行政机关颁布的技术标准对行政机关及其工作人员有着“作茧自缚”的效应，而且尽管其内容针对的是事项或者物品，但依然会间接的影响私人的权利和义务，而且通过行政机关所采取的若干确保标准实效性的手段，使得标准对私人产生了实际上的法律约束力和约束效果。标准减少了不确定性，稳定了私人之间相互的期待，成了特定领域中诸多问题的解决和因应之道，从这个意义上说，标准的功能与社会规则体系中法律规则的功能几无二致，也非常类似于霍布斯、边沁、韦伯和卢曼笔下关于现代法功能的经典言说。因此，如何从制度建设方面，对技术标准制定过程中的程序和实体因素加以考量，就成为研究者和实际部门所需共同面对的紧迫课题。因此可以说，技术标准实际上就是“法”。
笔者的本意是试图通过探讨与分析研究，把施工组织设计上升到法律的高度，试图说明: 施工组织设计是具有法律效力的，你如果不认真编制、执行施工组织设计就是违法! 试图以此来提高施工组织设计的地位，提高人们对施工组织设计重要性的认识。
通过以上的分析，我们看到，对于施工组织设计的法律地位还不好一概而论。一份施工组织设计到底应有什么样的法律地位，还应根据施工组织设计的内容而定。对于涉及施工安全方面的施工组织设计( 施工方案) ，应具有明确的法律地位。因为在《建筑法》中，对于安全施工方案有作明确的规定。而对于其他技术性施工方案，是施工技术标准( 规范) 中要求的，而施工技术标准虽然是实际的“法”，但应该说还不能等同于“法”，因此，对于此类的施工组织设计其法律地位似乎要低一个层次。
说到施工组织设计，不能不提到《建筑施工组织设计规范》GB/T50502—2009。施工组织设计有了专门的规范，应该说施工组织设计的地位有了进一步的提高，从一个角度说明施工组织设计的重要性。但并不能因此而认为所有的施工组织设计就具备了法律效力。
具体分析一下我们可以看到，虽然也是规范，这本规范还是多了个“T”，含义就有所不同。GB: 是国家强制性国家标准。强制性国标是保障人体健康、人身、财产安全的标准和法律及行政法规规定强制执行的国家标准。而 GB/T 是指推荐性国家标准( GB/T) 。
推荐性国标是指生产、交换、使用等方面，通过经济手段调节而自愿采用的一类标准，又称自愿标准。这类标准任何单位都有权决定是否采用，违反这类标准，不承担经济或法律方面的责任。但是，一经接受并采用，或各方商定同意纳入经济合同中，就成为各方必须共同遵守的技术依据，具有法律上的约束性。
弄清这些问题，可以使我们知道哪些施工方案更重要一些，我们就应该更重视一些。关于施工组织设计的法律地位，我们再换个角度来研究。
2． 4 施工组织设计是否合同的组成部分
施工组织设计是不是合同的组成部分，现在看法还不完全一致。一种意见认为，施工组织设计不构成施工合同文件，如果构成的话，那施工合同的内容就太多了，太细了，因此其不应当作为施工合同文件; 第 2 种观点认为，施工组织设计分为投标性施工组织设计和实施性施工组织设计，其中因投标性施工组织设计构成招标文件的一部分，按照《招标投标法》相关规定应当构成施工合同文件，而实施性施工组织设计由于仅是指导承包人具体施工，对发包人没有约束力，因此不构成合同文件。第 3 种观点认为，无论是投标性施工组织设计还是实施性施工组织设计，均构成合同文件，理由是施工组织设计是关于承包人如何履行施工合同的合同约定，其在获得发包人认可或发包人所委托的监理工程师批准之后即对承包人和发包人均具有法律约束力，因此其利理所当然的构成施工合同文件的组成部分。
2． 4． 1 投标施工组织设计构成施工合同文件的理由和依据
要分析一份文件是否构成合同文件，取决于该文件对合同当事人是否具有合同文件所应具有的法律约束力，如果具有，则构成合同文件，如果不具有，则不构成合同文件，而并不取决于其名称是否被称之为合同文件，也不取决于其内容的多少，篇幅的长短。
投标施工组织设计作为投标人投标文件的一部分，主要是关于施工技术、施工方案等方面的内容，不仅作为技术评标的依据，而且还是商务评标的依据之一，以此证明投标人关于施工报价、施工质量保证和进度安排的合理性。《招标投标法》第四十六条规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，并不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。根据这一规定，我们不难看出，严格从法律上讲，发包人与中标人签订的合同内容应当也必须为招标文件和投标文件的内容，否则就属于不符合法律要求的行为。
实际工作中，发包人和中标人在签订合同时会明确说明，投标施工组织设计作为合同附件，与合同具有同等的效力。
根据上述分析，既然投标性施工组织设计构成投标文件的组成部分，而施工合同内容又必须遵从投标文件的内容，那么投标性施工组织设计构成合同文件也就顺理成章，理所当然了。
实质上，投标性施工组织设计不仅构成施工合同文件组成部分，而且还属于合同实质性内容，其不仅是中标人关于如何履行合同，其投标价款是否低于其企业成本，进度计划安排是否合理，施工质量是否能够得以保证的评判依据，更是其在履行合同过程中向发包人提出索赔的依据，因此其不仅对中标人具有法律约束力，同样对于发包人也有法律约束力。如果因投标人所编制的施工组织设计存在错误导致其承担了额外的费用，则其无权向发包人另行主张; 如果因发包人原因导致中标人施工组织设计无法执行而增加了额外的费用，则发包人应当赔付相应的额外费用。
2． 4． 2 经发包人审定批准的实施性施工组织设计也是施工合同文件的理由和依据
施工环境的多变性导致中标人编制的投标性施工组织设计在施工过程中往往不能直接用于指导具体施工，因此，中标人在实际施工过程中往往会根据施工环境的变化对施工组织设计进行细化、修订或完善，即编制可直接指导施工的实施性施工组织设计，并提交发包人委托的监理工程师审批后执行。根据上述分析，经发包人认可接受的中标人的投标性施工组织设计构成施工合同文件的组成部分，那么以该合同文件为基础，并根据施工环境对其作具体、修订或补充而编制的，并经发包人委托的监理工程师审批的实施性施工组织设计( 专项施工方案) 是否构成施工合同文件组成部分呢? 答案显然是肯定的。分析这一问题，我们应首先分析施工合同文件是否可以细化、修订或完善这一问题。《合同法》第六十一条规定和第七十七条规定，当事人可以细化、补充和修订变更合同，施工合同自然也不例外，因此，发包人和承包人在施工合同生效之后可以对施工合同进行细化、补充或修订变更，但是，按照《招标投标法》第四十六条之规定，施工合同当事人不得另行签订背离合同实质性内容的其他协议。而承包人在施工过程中根据施工环境需要对投标施工组织设计进行合理的细化、补充或修订变更是否构成另行签订背离合同实质性内容的其他协议呢? 是否违反《招标投标法》第四十六条规定呢? 答案显然是否定的。因为《招标投标法》第四十六条规定的目的在于禁止招标人与中标人签订黑背合同而损害其他投标人的利益和公开、公平、公正的建筑市场秩序，而不是对合理的施工行为进行不合理的干预。如果对施工组织设计进行细化、修订或补充是保证正常的施工需要，保证施工合同得到正常的履行，法律不仅不应加以干扰，而且应当保护。为此，建设部、财政部《建设工程价款结算暂行办法》第八条第( 三) 款第 4 项规定，发包人更改经审定批准的施工组织设计( 修正错误除外) 造成费用增加，合同价款应当作相应的调整，该项规定充分说明了实施性施工组织设计作为施工合同文件的地位。分析到这里，我们不难得出，作为对投标施工组织设计的细化、修订或补充的施工方案，也应当构成合同文件的组成部分，无论是对承包人还是发包人均具有法律约束力。
2． 4． 3 《建筑工程施工合同( 示范文本) 》的规定
最新版的《建设工程施工合同( 示范文本) 》由住房和城乡建设部、工商总局联合发布。自2013 年7 月1 日起执行，原《建设工程施工合同( 示范文本) 》GF －1999—0201 同时废止。看看最新的《建设工程施工合同( 示范文本) 》的有关规定: 通用条款中 3． 承包人 3．1 承包人的一般义务 承包人在履行合同过程中应遵守法律和工程建设标准规范，并履行以下义务( 4) 按合同约定的工作内容和施工进度要求，编制施工组织设计和施工措施计划，并对所有施工作业和施工方法的完备性和安全可靠性负责。7． 1 施工组织设计 施工组织设计应包含以下内容: ①施工方案; ②施工现场平面布置图; ③施工进度计划和保证措施; ④劳动力及材料供应计划; ⑤施工机械设备的选用; ⑥质量保证体系及措施; ⑦安全生产、文明施工措施; ⑧环境保护、成本控制措施; ⑨合同当事人约定的其他内容。7． 1． 2 施工组织设计的提交和修改 除专用合同条款另有约定外，承包人应在合同签订后 14d 内，但至迟不得晚于第 7．3．2 项〔开工通知〕载明的开工日期前 7d，向监理人提交详细的施工组织设计，并由监理人报送发包人。除专用合同条款另有约定外，发包人和监理人应在监理人收到施工组织设计后 7d 内确认或提出修改意见。对发包人和监理人提出的合理意见和要求，承包人应自费修改完善。根据工程实际情况需要修改施工组织设计的，承包人应向发包人和监理人提交修改后的施工组织设计。
在专用条款中，也有有关施工组织设计要求方面的条款。由此可见，施工组织设计属于合同的组成部分是明确的。
通过以上分析，我们可能得出如下结论。
1) 投标施工组织设计、经审批的实施施工组织设计( 含专项方案) 属于合同的组成部分。
2) 某些施工组织设计( 专项方案) 是规范标准明文规定需要的，所以执行施工组织设计就是执行规范标准; 未执行施工组织设计就是违反规范标准。规范标准是实际的“法”，所以施工组织设计具备相应的法律效力。
3) 《中华人民共和国建筑法》明文要求的施工组织设计，更加具备法律效力。明确施工组织设计的法律地位，有利于更好地编制、执行施工组织设计。当然，即使是“法”，也有“有法不依、执法不严”的情况。因此，要真正把施工组织设计工作落实到实处，还是需要各方面做大量的工作。否则施工组织设计的落实可能还是一句空话。
3 如何编制好施工组织设计
编制好施工组织设计，是一项既要具有技术能力与水平，又要具有相当管理经验，对编制人综合素质要求很高的工作。但这是编制好的施工组织设计必须具备的条件，否则是不可能编制出好的施工组织设计的。对于施工组织设计的内容，不必过于苛求全面，笔者认为最主要的是要重点突出，可操作性要强。
虽然大部分规范标准都提出了编制专项方案的要求，但笔者认为还是要实事求是，确实有必要的应重视，而有些就可以简略一些。比如: 《住宅信报箱建设标准》DGJ32/TJ94—2010 的 5．1．1 信报箱的安装应编制施工方案。笔者认为像信报箱的安装还是比较简单的。是否需要单独编制施工方案值得商榷。
相反对于地面工程，规范没有提出要求编制专项施工方案，笔者认为如果是比较重要的、技术复杂的地面工程，还是应该编制施工方案的。
现在的施工组织设计动不动就是几百张纸，但其实真正有用的内容呢。我看这里也有一个“二八”定律，即: 一份施工组织设计 20% 的内容可能是有用，而80% 的内容可能是无用的。但是如果这 20% 的内容你真的写得到位了，那么它可能发挥的是 80% 的作用。这仍不失是一篇好方案。因此我的体会就是要认认真真写好这 20%的重点，简化那 80%的泛泛而谈。
笔者就是试图通过分析施工组织设计的法律地位，来说明施工组织设计应有的法律效力，不编制、不执行施工组织设计都有可能是违法，这样的提法是否让人们对施工组织设计的认识有所提高呢，让施工组织有一个应有的地位呢? 只有大家一起来努力，重视施工组织设计、编好施工组织设计、用好施工组织设计，就一定能改变目前施组中存在的问题。
参考文献:
［1］ 宋华琳． 论技术标准的法律性质。
