随着城镇化进程的加快,失地农民数量不断增加,由于大多数失地农民文化素质和劳动技能偏低,难以找到新的就业机会,如何解决失地农民的就业问题关系到社会稳定和经济发展[1].国内外学者对失地农民就业问题进行了较深入的研究和关注[2 -4],提出了不同的就业途径,但将失地农民就业问题贯穿在城市规划始终的研究非常少.文中结合《西咸新区总体规划( 2010 - 2020 年) 》,系统分析了新区建设可能产生的失地农民数量以及规划可提供的失地农民就业途径,验证了规划合理性的同时提出了相关建设性意见.
1 材料与研究方法
1. 1 研究区域概况
西咸新区位于陕西省西安、咸阳两市建成区之间,东距西安市中心 10km,西距咸阳市中心 3km,西起茂陵及涝河入渭口,东至包茂高速,北至规划中的西咸环线,南至京昆高速,规划区总面积 882km²,其中规划建设用地 272km²,包括空港新城、沣东新城、秦汉新城、沣西新城、泾河新城五个组团,涉及西安、咸阳两市 7 个县( 区) 的 23 个乡镇( 街办) ,新区的建设将产生近 60 万失地农民.
1. 2 数据来源
研究中用地面积等数据均来源于《西咸新区总体规划( 2010 - 2020 年) 》,行业用地与就业岗位关系相关指标数据参考来源于《中国劳动统计年鉴 2011》及《中国统计年鉴 2012》等相关年鉴及相关发达省市调查资料.
1. 3 研究方法
文中根据《西咸新区总体规划( 2010 - 2020 年) 》用地结构及布局方案,参考相关地区劳动力就业标准[5、6],首先对西咸新区可提供的全部就业岗位进行预测,其次对该类岗位中适合新市民的就业岗位进行预测,最后比对西咸新区可能产生的失地农民劳动力数量,进行就业情况分析.
2 结果与分析
2. 1 西咸新区可提供的全部岗位数量预测
2. 1. 1 田园区就业岗位预测
( 1) 田园区种植业岗位预测.根据西咸新区发展规划,在 882km²区 域 内 可 供 开 发 的 土 地 仅 有272km²,大量的良田被保留,积极发展农业种植业将是推动这一新区城市可持续发展的内生需求和必然选择[7].根据劳动力可耕作面积与种植业用地面积的关系计算出该类就业岗位数量.
经 过 查 阅《中 国 统 计 年 鉴2012》中全国各地区农垦系统国有农场基本情况等相关资料,规划至2020 年,西咸新区实现打造高标准都市农业发展要求,机械化程度较高,发展条件和水平与专门农场看齐,因此,西咸新区农业劳动力人均耕作面积取值 25 亩,依据此标准,西咸新区可提供的农业直接就业岗位进行预测: 至规划期末,西咸新区可提供种植业就业岗位约为 1. 36 万个.
( 2) 田园区郊野公园岗位预测.在西咸新区的非建设用地中,有很大一部分用地为郊野公园用地,这部分公园包括滨城公园、运动公园、湿地公园、森林公园、植物公园以及名胜古迹公园等,未来郊野公园的发展也将产生一部分就业岗位.根据查阅相关资料,考虑新区未来高标准的发展要求,郊野公园提供就业岗位的标准按照每公顷 0. 025 人计算,至规划期末,西咸新区可提供郊野公园就业岗位约为 0. 02 万个.
( 3) 田园区市民农园就业岗位预测.西咸新区以现代田园城市定位,大力发展都市农业,在新区未来的发展中,规划了一部分市民农园用地,这部分用地中可积极发展观光休闲农业,将产生一部分就业岗位.据相关资料显示,以北京市小汤山镇农业观光园为例,该地观光园都是以采摘、体验、展览为一体的综合农业观光园,就业岗位标准为7. 45 人/hm²,结合新区发展实际,参照此标准对各新城市民农园就业岗位进行预测: 至规划期末,西咸新区可提供郊野公园就业岗位约为 0. 39 万个.综合以上第一部分的分析,西咸新区田园区可提供就业岗位数量总数为 1. 77 万个.
2. 1. 2 城市区就业岗位预测
( 1) 城市区第二产业岗位预测.通过查阅相关资料,根据规划期末西咸新区第二产业各个行业用地规模计算第二产业可能提供的就业岗位数量.
参照北京市和香港的工业用地与就业人口的关系,将工业进行行业细分,预测出西咸新区第二产业各用地类型承载的劳动力人口[8].考虑到西咸新区 2020 年实现产业集聚,生产总值年均增长 30% 以上的发展目标,工业用地容积率应该标准更高,参考国外相关案例及国内同类地区发展情况,对数据进行修正,确定新区各行业劳均占地指标( 表 1) .
根据以上分析得出的西咸新区用地与就业岗位关系,结合《西咸新区总体规划( 2010 - 2020 年) 》规划用地结构及布局,对各新城第二产业就业岗位数量进行预测:
根据图 2,对各新城地块用地性质进行划分,分地块根据产业发展进行第二产业就业岗位预测: 综合以上分析,西咸新区城市区第二产业可提供就业岗位共有 145. 68 万个.
( 2) 城市区第三产业岗位预测.通过对比北京市各重点行业产值、用地与就业岗位之间关系的分析,参考沿海开发区第三产业各行业用地与就业岗位之间的比例关系,结合西咸经济开发区发展实际与未来发展目标,对新区第三产业可提供就业岗位数量进行预测.
结合《西咸新区总体规划》( 2010 -2020 年) 规划用地结构及布局,根据以上地均就业指标对第三产业就业岗位数量进行预测: 西咸新区城市区第三产业可提供就业岗位为 339. 09 万个.
通过以上对西咸新区可能提供的就业岗位数分别预测,得出 2020 年西咸新区可提供的就业岗位总数为 486. 54 万个.
2. 2 新市民适宜就业岗位预测
由于新市民就业在很大程度上受到自身因素的制约,其综合素质与西咸新区经济发展内在需要、就业岗位需求之间存在明显差距.新市民整体综合素质较低,过去可能是农业生产的好手,但失去土地后,往往表现出无一技之长,在城市多元化的就业格局中处于明显的劣势[9].在西咸新区的发展过程中,并不是所有行业的所有岗位都适合新市民就业.为更好的解决新市民就业问题,在已计算出西咸新区可提供的就业岗位数量的基础上,通过以下方法对适宜新市民的就业岗位数量进行预测:
2. 2. 1 预测方法一
各省市每万人中专业技术人才与人均 GDP 之间的关系( 参考基金项目: 河南省政府决策研究招标课题( 2009B322) ) .
本方法以 2008 和 2009 年中国统计年鉴的资料为依据,整理出各省市每万人中各个行业( 农林牧渔业、采矿业、制造业等 19 个行业) 技术人才的总数,以及各省市人均 GDP,研究各省市各行业专业技术人才数量与人均 GDP 之间的关系,建立人才需求数学模型( 人均 GDP = 2881. 134 + 67. 285 × 人才数每万人) ,计算出各行业对专业技术人才的需求数量.将该模型运用于西咸新区,在已知规划期末新区人均GDP 和总就业岗位的基础上,计算出西咸新区需要专业技术人才数量,排除这些岗位,剩余岗位即为新市民可直接进行就业或经过培训后可就业的岗位[10].
根据《西咸新区总体规划( 2010 -2020 年) 》预测指标,至 2020 年,人均 GDP 达到 7. 2 万元/人,依据需求模型,计算出每万人人才数为 1027. 26 人,则规划期末,西咸新区共提供技术人才岗位为 49. 98 万个.
根据新市民自身就业条件,西咸新区提供的就业岗位中,排除技术人才岗位,剩余岗位为其可直接进行就业或经过培训后可就业的岗位,这部分岗位数量为 436. 56 万个.
2. 2. 2 预测方法二
由于三次产业对就业人口的素质要求不同且存在较大差异,本方法以西咸新区重点发展产业为基础,分别对田园区和城市区适合新市民就业的岗位进行预测.
( 1) 田园区适合新市民就业岗位预测.根据《西咸新区总体规划( 2010 -2020 年) 》,田园区建设内容主要为都市农业,其提供的就业岗位没有提出更高的劳动力层次要求,适合新市民需求,符合新市民自身条件,可以实现对新市民的完全吸纳,因此第一产业可以提供给新市民的就业岗位数即为其为新区提供的就业岗位数,共 1. 77 万.
( 2) 城市区适合新市民就业岗位预测.1) 第二产业适合新市民就业岗位预测.《西咸新区总体规划( 2010 -2020 年) 》中提出新区第二产业发展以高端制造业为主,通过对规划期内第二产业发展程度预测,参照发达国家如德国、美国相似发展阶段的经验,按照生产类员工、技术类员工、职能与管理类员工分别占员工就业总数的 75%、10%及 15%进行预测,结合新市民实际,认为生产类岗位全部适合新市民就业,则第二产业能提供的适合新市民就业的岗位数为 109. 26 万个.2) 第三产业适合新市民就业岗位预测根据行业将第三产业为新区提供的总就业岗位进行分类,参考全国第三产业分行业从业人员素质情况,考虑到新市民实际,统计出各行业初中及以下受教育程度的从业人员数占从业人员总数比例,计算出适合新市民就业的岗位数量.
结果显示,城市区第三产业能提供的适合新市民就业的岗位数为 100. 47 万个.通过分三次产业对新市民就业岗位进行预测,规划期末西咸新区能为新市民提供的就业岗位数为211. 5 万个.
2. 2. 3 两种预测方法的比较
综合分析以上两种计算方法,第一种方法具有广泛的适用性,使用全国各省市的综合数据作为基础数据,得出线性方程[10],方程虽然在全国层面具有较高的拟合度,但是各个省市、地区的发展条件具有明显差异,将该线性方程运用于西咸新区没有考虑到新区的个体差异,导致计算结果精度不高,仅具有一定的参考性.
第二种方法分行业计算,考虑到了西咸新区未来的产业发展,通过对田园区和城市区产业的分析,分别提出具有针对性的计算方法.该方法通过详细的分产业分行业估算,得出的计算结果更能体现西咸新区发展特点与要求,因此推荐使用第二种方法的预测结果.
2. 3 政府提供公益性岗位预测
针对西咸新区建设以后会产生大量新市民的问题,政府有必要提出由政府、社会、入驻企业出资等形式产生的公益性岗位,概括起来主要有: 一是公共管理类: 交通协管、城市协管、保洁、绿化、车辆守护、治安巡逻、铁路守护、水利护堤、植树造林、社会保障服务( 包括劳动就业、社会保险、离退休人员管理、低保及其他生活救助、医疗救助、孤老生活照顾等) ,党政机关、企事业单位的后勤服务部门( 包括保安、勤杂维修、食堂服务、医疗护理等) 的非编制用工岗位.二是社区服务类: 保洁、保绿、保安、助老助残、公共设施看管维护等.三是公共事业有偿服务类: 非机动车停车场看管、街道社区农贸市场管理、公厕看管、初级卫生保健、托老托幼及残疾人服务、家政服务等.
2. 3. 1 社区公共管理和服务类的就业岗位
( 1) 社区自治性公共管理和后勤服务的就业岗位.1) 社区居民委员会是社区群众性自治组织.根据西咸新区各新城街区划分( 参考图 1) 西咸新区共计 66 个社区,按照每个社区设置一个居民委员会,一般 2000 户以下的社区居委会配备 5 人,2000户以上的社区配备 7 人标准计算.考虑到西咸新区只有不到10% 的社区少于 2000 户,因此按照 7 人配置标准,新区社区自治性公共管理类公益岗位为 462 个.2) 参考全国多省市的《关于省直机关事业单位开发后勤服务等公益性岗位安置就业困难人员就业实施办法》,党政机关申报岗位不超过单位编制总数的 5%,事业单位申报岗位数量不超过单位编制总数的 10%.根据上文预测统计( 表 3) .按照党政机关岗位的 5%,事业单位岗位的 10%计算,西咸新区后勤服务类公益岗位为 326414,取 3.26 万.
( 2) 物业、环境等管理和服务工作的就业岗位.通过查找相关标准,按照西咸新区发展实际,考虑到其未来发展成高标准高要求新区的目标,各社会服务类岗位定额参照以下标准( 表 4) .
根据以上确定的标准,对新区各新城社会服务类岗位进行预测( 表 5) .综合以上分区预测结果,西咸新区可提供物业、环境等管理和服务工作的就业岗位为 142439个,取 1. 43 万个.
2. 3. 2 公共事业有偿服务类
为社区居民个人和家庭日常生活提供劳动服务的社区就业岗位目前主要是各类家政服务、社区兴办的便民利民服务等.社区居民的家政服务是目前社区就业中容量最大的一类岗位,包括全日制的保姆和钟点工等.文中主要对该类岗位进行预测:根据在北京、南京等地区的抽样调查,参考到未来新区的发展目标及定位,预测家政服务类岗位.
西咸新区至规划期末总人口为 236 万,约 68 万户家庭.以 3. 4% 的家庭需要全日制保姆计算,其岗位容量大约在 2. 31 万人左右.以 18. 1%家庭计算,即有 12. 31 万个家庭需要钟点工,若平均每个家庭每月需要钟点工服务 50 个工时,其总需求约为 612 万个工时.按每个钟点工每天从事 6 小时工作,每个月平均工作二十五天计算,西咸新区居民家政钟点工的需求总量大概在 4. 08 万人.钟点工与全日制保姆相加,西咸新区居民家政服务岗位的总容量大约在 6. 39 万人.
综合以上计算,西咸新区至规划期末可能提供的公益性岗位数量为 11. 12 万,政府应该适时出台一定的政策,通过政府、企业、社会三个方面为新市民提供公益性就业岗位.
2. 4 新市民劳动力数量预测
根据西咸新区各新城安置规划方案得到各新城需要安置的新市民数量统计( 表 6) .通过查阅西咸新区用地范围内各乡镇级地区现状的农村人口及年龄结构数据,认为 16 -60 岁的人口为新市民就业主体,该年龄段人口占需要安置的新市民总人口的 65. 83%,则依据以上数据,需要新区提供适宜就业岗位的新市民就业人口为 39. 06 万人,占新区适合新市民就业岗位总数的 18. 51%.
3 讨论
通过预测西咸新区建成后可提供的就业岗位、可供失地农民就业的岗位数量以及新区建设可能产生的失地农民数量,能够较科学的评价规划方案在用地布局及产业战略方面的合理性,同时为规划实施后政府出台相关政策[12]安置失地农民方面提供一定的建设性意见.
( 1) 在预测可提供的全部就业岗位时,考虑到西咸新区发展都市农业的特殊实际情况,就业岗位预测按照空间分类分为两个部分,一个是田园区就业岗位预测,包括非建设用地中发展种植业的第一产业行业岗位以及郊野公园和市民农园可能提供的就业岗位; 另一部分是城市区就业岗位预测,以产业发展用地为基础,根据各类产业发展用地规模与就业人口之间的关系,预测城市区可提供的全部岗位数量,提高了预测的准确性和针对性.
( 2) 在进行就业岗位预测时,建立地均就业指标,根据规划用地面积进行预测,为提高预测准确性,充分参考相关省市及相关产业发达地区相同发展阶段标准,根据本区实际进行一定的指标修正,使预测结果更符合客观实际.
( 3) 考虑到未来新区有必要出台政策为新市民提供公益性岗位,特将此类岗位进行单独预测,能为政策的制定提供参考.
4 结论
( 1) 根据以上就业岗位及就业需求预测,西咸新区田园城市的总体规划格局能够有效的吸纳失地农民就业.
( 2) 政府在新区建设中应注意积极引导,以农业发展为基础,开展教育培训,制定正确的战略政策,同时提供一定数量的公益性岗位,拓展就业面,同时为保证规划的有效实施,政府必须建立完善的失地农民的社会保障制度和基本生活保障制度,切实解决西咸新区失地农民就业问题.
( 3) 在城市规划实施过程中,失去基本生产资料的农民的生存问题成为影响城市发展的重要而紧迫的问题.因此进行城市规划方案设计中,充分考虑失地农民情况,应通过专题的方式统计失地农民数量,完成调查问卷以了解失地农民就业意愿,统筹构建失地农民安置与城区功能布局和产业结构调整一体化发展格局,把失地农民安置纳入城区功能和产业发展总体布局,最终实现城市建设和失地农民利益" 双赢"互动协调发展.
( 4) 制定规划时应结合本地特色发展优势产业,因地制宜为失地农民创造就业机会.一方面,学习先进地区的发展经验,另一方面结合地区实际发展,不能单纯的模仿而采用统一的模式安置失地农民.例如,西咸新区范围内可供开发的土地面积有限,在此特定的发展条件下,发展种植业和都市农业不仅提高了农产品附加值,使产业结构得到优化,还为失地农民提供了习惯的生活和就业环境.
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