20 世纪 80 年代以来，城市贫困现象呈现出一个显着变化，即由“三无”（无经济收入、无劳动能力、无赡养人）人群构成的传统贫困扩展到新贫困。城市新贫困群体是经济体制转轨、制度转型的产物，主要包括三类人群：（1） 家庭人均收入低于最低生活保障标准，或家庭人均收入虽然高于最低生活保障标准，但支出过高造成负担沉重的城市居民（主要是下岗职工和“4050”人员）；（2）因城乡二元结构导致的福利分割而无法享受平等权利，在生活上陷入贫困的在城农民工；（3）自身能力与市场需求错位，遭到劳动力市场排斥，缺乏自信，难以融入社会的新失业群体。该群体的规模伴随经济体制改革的推进呈现日益扩大的趋势。城市新贫困群体的复杂构成及多元化需求给新时期城市贫困治理事业提出了更高要求。如何为新贫困人群提供人性化救助与服务、提高贫困治理的效率是城市经济社会发展不可回避的现实课题。
一、城市新贫困治理的进程
城市新贫困问题的爆发源自 20 世纪 80 年代末开始的经济体制转轨、企业改制、产业结构调整升级和城市化进程的推进。城市新贫困治理事业正是始于这一时期，大致经历了三个阶段：（1）1993 年 3 月至 1999 年 10 月为探索阶段，1993 年，上海市率先推出城市居民最低生活保障措施，拉开了城市贫困救助政策改革的序幕。1997 年，《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》进一步加大了推行城市最低生活保障措施的力度。经过逐步试点、推广，到 1999 年，城市最低生活保障政策在全国基本铺开。（2）1999 年 10 月至 2014 年 1 月为提高完善阶段。1999 年《城市居民最低生活保障条例》正式出台，标志着城市居民最低生活保障政策正式成为国家的一项法规制度。此后，城市最低生活保障不断扩大覆盖范围，提高救助水平，救助规模、强度明显增大，构筑了一套针对城市低保人群的社会救助体系。此外，对临时救助的探索和实践也同时展开。（3）2014 年 2 月《社会救助暂行办法》和 10 月《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》的发布，标志着我国的城市新贫困治理事业迈上了一个新台阶。《办法》首次对我国的社会救助制度进行了全面系统的顶层设计，确立了社会救助制度的新格局。经过二十多年的探索和实践，我国基本形成了以城市居民最低生活保障制度为主、其他类别社会救助（包括医疗、住房、教育、就业、司法等方面的救助）为辅的城市新贫困治理体系，取得了显着成效。
一是城市最低生活保障的质量不断提高。所谓质量提高，主要指最低生活保障的覆盖面不断扩大、救助水平不断提高的同时，加大了对贫困者及其家庭的动态监测，入保和退保机制更加透明、畅通。这一变化从表 1 中数据的走向即可观察到。在 1999 年至 2009 年的 10 年间，城市低保救助范围逐年扩展，与此伴生的是救助水平低，很多城市连贫困家庭最基本的生存需求都难以保障。从 2010 年至今，保障人数逐渐下降，救助水平却不断提高。一方面是因为企业改制所导致的下岗失业高峰随着退休、子女入职等因素逐渐消退，另一方面是政府加大了对福利欺诈、福利依赖等问题的治理，清退了一批“骗保”“赖保”“人情保”“权力保”“关系保”,净化了低保制度的运作环境，提高了运作成效。【1】
二是加大了对贫困人群特殊需求的满足力度。
政府在尊重贫困群体需求多元化的基础上，不断完善医疗、住房、教育、就业、临时等方面的专项救助体系，相继出台大病医疗救助政策，经济适用房、廉租房、公租房等保障房援助政策，贫困助学政策、就业培训与安置政策、临时救助政策等，构筑了一道托底性社会保障安全网。
三是逐步将低保边缘户、农民工、流动人口等困难群体纳入保障体系。各城市增加了对低保边缘户的救助项目，尝试探索城乡统筹、城乡一体的社会保障机制。尤其是《社会救助暂行办法》的出台，首次在制度层面为城市流动人口、低保家庭之外的边缘人群，因重大疾病、突发事件、意外伤害等特殊原因陷入临时性、紧迫性生活困境的贫困家庭接受救助作出了政策安排。同时，该办法也吹响了城市贫困治理体系新一轮改革的号角。城市新贫困治理体系改革的对象是城市贫困治理在主体、内容、理念等方面存在的问题。
二、城市新贫困治理中存在的问题
截至 2013 年底，全国城市低保对象共有 1097.2万户、2064.2 万人，城市低保边缘群体人数至少也在2064.2 万人①,农民工总量近 2.7 亿人②.此外，根据劳动与社会保障部的调查报告，目前我国每年实际新增劳动力均在 1000 万人左右，只有 40%~50%能够实现就业。其中，15 岁至 29 岁的青年总体失业率为 9%,高于目前 6.1%左右的全社会平均失业率，而且他们中的大部分为长期失业③.按照各类人群的现有规模，可以保守估计我国城市新贫困群体总人数约为 3 亿人。也有学者指出，如果按照发达国家的比例测算方法，以当地平均消费支出的 60%来估算，我国城市相对贫困人口（有城市户口）会达到 1.5 亿~1.8 亿〔1〕,再加上绝对贫困人口数以及在城外来贫困人口数，城市贫困的总体规模也不下于 3 亿人。换言之，我国以最低生活保障为主体的城市贫困救助实际容纳量仅为需求量的 6.7%,存在巨大的救助缺口，是国家财政难以承受的。尽管城市新贫困治理也取得了一些成效，但如上这种状况也说明治理中存在一些不可忽视的问题。
（一）治理主体单一且有缺位现象。贫困治理的主体缺位问题实质是治理责任落空问题，但又不是全部落空，而是新贫困群体内部各细分群体的社会救助责任部分落空问题。在二十多年的最低生活保障制度实施过程中，治理主体的单一及缺位实际造成低保人群和非低保困难人群的分化。
城市低保群体社会救助主体单一，政府是低保群体社会救助责任的主要承担者。从 1999 年《城市居民最低生活保障条例》出台至今，城市最低生活保障不断扩大覆盖范围，提高救助水平，救助规模和强度明显增大。2014 年，北京市城镇低保标准提高到每人每月 650 元，上海市调整为每人每月 710 元，广州市也增长到每人每月 600 元。虽然各城市的低保标准因各地经济发展水平和财政状况多有差异，但整体增长的趋势非常明显。此外，城市各公共服务部门也依据低保认定，给城市贫困家庭提供生活能源供应、子女入学、重大疾病、丧葬等方面的综合救助，从而形成了一整套针对城市低保群体的救助体系。
相较于政府的突出地位，社会团体、慈善机构、社会工作等民间力量的参与程度不足无疑会限制针对低保群体的福利供给的类型与质量。
在政府救助范围以外的低保边缘群体、农民工群体和新失业群体的社会保障责任则基本被转移给家庭和市场。但是，一方面，小型化、低收入、各种重大突发事件、家庭成员的流动分离等因素造成这部分人群的家庭抗风险能力较弱，家庭诸方面的福利缺失现象十分严重。另一方面，该群体在次级劳动力市场中的临时就业、短时就业，难以获得用工单位的福利保障。市场保障缺乏规范引导和严格监督，企业的社会保障责任履行不到位也是造成该群体保障薄弱的重要原因。
（二）治理理念狭隘滞后。 近年来，社会转型与结构调整的持续推进使得个体主义贫困观被不断突破，政府认识到当前形势下，绝大多数贫困是人群在结构性因素作用下“被贫困”的结果，主动干预、积极救助是缓解不平等、促进社会稳定和谐的必要做法。
但是，政府在大力推进社会救助体系建设的过程中暴露出“施恩”与“防止福利依赖”的思想。城市部分基层社区怀着“慈者，爱出于心，恩被于物”的观念来看待政府与贫困者之间的救助关系，把最低生活保障作为政府的恩赐，强调受助者应该知恩图报，用公益劳动来报答政府的恩情，并借此防止穷人产生依赖心理，成为政府和社会的负担，避免“懒汉和无赖”的产生。这种观念与现代福利思想中把接受救助作为穷人的平等权利的理念存在一定差距。
同时，社会主体参与贫困救助在思想基础上也面临着不利局面。中国传统的民间救助行为有着深厚的伦理基础，儒家的“性善仁爱”、道家的“无为贵生”、佛教的“慈悲为怀”激励着古代先民积极投身慈善事业〔2〕.但是，新中国成立后因各种原因民间救助一度中断长达 30 年之久，在思想基础的继承方面存在断裂。况且，以宗法血缘关系为基础的“熟人社会”所奉行的互助伦理与现代语境中的“慈善”存在明显差别，难以满足全民参与型慈善事业发展的需要。与此同时，市场经济发展下工具理性的泛滥使得利益与道德、利己与利他的天平发生倾斜，将一部分人的价值观导向私利化，利己主义成为民间互援互助行为发展的阻碍。总之，中国现代慈善事业面临着严峻的伦理困境。
（三）治理内容简单且形式单一。在现代福利体制下，维护人的基本权益，保障个体最基本的自由与生存是社会保障的基本思想。城市社会保障的内容涉及生存、安全、保健、教育等各个方面。我国城市的贫困救助内容也覆盖广泛，以武汉市为例，低保户可以获得房屋交易过户、廉租房、房屋安全鉴定、白蚁服务、殡葬、创业、有限电视、水电、天然气、垃圾清运等方面的救助服务。这些救助内容虽然涉及面甚广，但多是围绕基本生活需求而展开的政府服务，贫困群体在能力提升、心理健康、社会参与等方面的需求难以获得充分保障。与此同时，各项服务都是以免费、减免、补贴等货币形式提供，基本属于现金型救助方式。虽然方便快捷，但作为纯粹客观形式，不能弥补主观维度救助内容的缺失。
造成这种状况的根本原因是我国的贫困认定标准过于简单，无法反映贫困的程度、维度以及持久性等问题。各城市对贫困的认定，基本都以贫困线为标准，人均收入低于贫困线的家庭即为贫困户，依据政策可以申请低保补助。在运用家计调查“觅标”的过程中，家庭收入和财产在现阶段根本无法通过金融、证券、税收、公积金管理、社会保险等机构进行查询核实，只能通过观察家庭生活形态、考察日常消费支出来确定家庭经济状况。城市基层社区在执行相关规定时，往往采用最直观的办法，规定诸多消费禁区，包括住房、车辆、收藏、家用电器、服装购买、休闲娱乐、子女教育、水电费开支、宠物饲养等方面，把它们作为并列条件，满足任何一项均丧失低保资格。这些“土政策”的出台，实际扩大了贫困内涵，极大缩小了贫困的外延，造成对城市贫困群体的制度排斥〔3〕,形成大批低保边缘户和其他阶段性贫困户，也无法更好地为低保家庭提供服务。
（四）治理体系僵硬缺乏弹性。城市贫困治理体系的僵硬可以概括为“进去不易，进去以后难得出来，出来以后难得进去”.它具体表现为：其一，入口过紧，很多困难群体没有纳入救助体系；其二，贫困救助的范围在逐年扩大，低保的“雪球”越滚越大，缺乏救助机制运行中的贫困动态监测和退出机制〔4〕;其三，一旦没有进入或被中途“抛出”贫困救助体系，就难以重新进入，即“制度缺少新的入口或某种类似于‘召回'的制度化机制”〔5〕.如此僵硬、封闭的体系，导致诸多恶劣后果：低保金在低水平上运行，形成贫困陷阱；骗保等福利欺诈现象时有发生；应保的未获保，获保的退保难等。造成上述现象的深层原因，既有贫困救助制度本身设计的缺陷（例如“设标”过程中的身份限定和收入限定），也有制度在执行过程中发生的过分细化、重新阐释、变通、信息闭锁等因素的共同作用。归根结底，还是我们对贫困的认识和治理理念问题。
三、进一步推进城市新贫困治理的举措
随着《社会救助暂行办法》的出台，城市新贫困治理体系在制度层面的构建渐趋完善，关键在于实践层面如何操作以实现政策目标。笔者结合我国城市新贫困的治理实践，认为未来治理的路径应从以下几个方面考虑：
（一）推进新贫困治理主体的多元化。进入新世纪以来，国家的社会保障责任意识逐渐增强，积极加强社会救助体系建设，提高城市最低生活保障水平，出台多项措施解决城市贫困家庭住房、医疗、教育等方面的困难，但也遭遇了西方福利国家所面临的财政困境。对城市新贫困群体的帮扶救助单靠政府之力是不够的。Evers在“福利三角”中，确定了国家、市场、家庭三方主体的责任义务。国家对应公共组织，体现平等和保障的价值，通过正规渠道对社会资源进行再分配；市场对应正式组织，体现选择和自主的价值，提供就业福利；家庭对应非正式组织，体现团结和共有的价值，在与个人、社区的互动中提供非正规福利。
在一定经济、文化、社会和政治背景中，福利主体的三方互动能有效分担社会成员遭遇的风险〔6〕（P3- 31）.Johnson 后来又在福利多元部门组合中加进了志愿机构，并指出分权和参与是实现福利多元化的有效途径〔7〕（P5）.吉登斯则提出“第三条道路”,主张在社会福利国家中，实现国家责任、社会责任和个人责任的有效平衡。变“福利国家”为“社会投资型国家”是“第三条道路”成功的关键。在社会投资型国家中，政府不应对社会福利大包大揽，而应当通过合作与责任分工的方式，与其他社会机构一起承担起福利责任〔8〕（P132）.总而言之，多部门合作互动是现代福利供给的主要出路。
结合我国新贫困群体的实际情况，家庭、社区、社会机构和国家必须协同担负起扶弱济贫的责任，形成由内而外、由亲到疏，层层推进、层层扩展的全面治理体系（见图 1）。在这个体系中，家庭主要提供情感依托，但小型化、核心化的家庭，抵御风险的能力十分有限，对邻里互助、社区帮扶的依赖强烈。通过推进和睦家庭、友好邻里、和谐社区建设，社区成员间形成有浓厚感情基础的关系网络，分享一套共同的价值观、规范和身份认同。这样的社区往往具有高水平的回应能力，能够对社区贫困居民、困难家庭的需求产生积极回应，充分调动社区资源、动员志愿服务，为贫困者提供便捷的、人性化救助和服务。与此同时，要大力推进中间领域民间救助机构的建立和发展，借助其专业化、规范化服务满足弱势群体日益多元化的需求。社区和社会机构共同构成新贫困治理的民间主体。贫困人群所需要的不仅是金钱、物质等方面的支援，更需要技能培训、生活照料、子女教育辅导、情感与心理压力排解等多维多元的服务和救助。只有广泛借助民间力量，才能满足新贫困群体的需求。它们与政府保障相辅相成，为困难群体构筑了全方位危机抵御机制。
（二）促进中西方慈善伦理的有机结合。城市新贫困救助体系的运作，尤其是民间主体力量的调动，需要特定道德规范和价值体系的引导与激发。在夯实贫困救助道德支柱的过程中，我们既不能一味消极批评中国传统慈善伦理，也不能过分乐观看待西方慈善伦理在中国推广的前景。虽然古代民间救助行动具有浓厚的家族情结和乡邻情结，但也不乏对与己无关的陌生人的关爱。而西方慈善文化是建立在宗教伦理的基础之上，附着于公民社会高度的社会责任感，但中国缺乏培育公民意识、公益道德的传统文化土壤。因此，我们应当古为今用，洋为中用，兼收并蓄，促进中西方慈善伦理的有机结合。
当代社区主义提倡在个人利益和公共利益、个人权利与社会责任之间寻求动态平衡，尤其强调社区在重建道德、解决疏离方面的重要作用。在家族衰弱、宗族解体的现代社会，社区在一定程度上填补了传统家族 / 宗族的空缺。在家庭-社区领域，血缘、亲缘、地缘关系仍然是联系大众的纽带，为中国传统救助伦理在社区范围的适用提供了良好的社会基础。推进家庭建设、邻里建设和社区建设，倡导人们对家庭、亲人、邻里、社区的信任和责任是和谐社会慈之根本、善之原点。在此意义上，“仁爱贵生、慈悲为怀”的传统救助理念可以以社区为依托获得新生。
超出社区范围，人们对陌生人的同情关爱、对社会责任的勇于担当是慈之扩展、善之延伸。强调“施由亲始”的传统伦理在这个领域影响力明显不足，需要更多的向西方慈善思想借力借智。因此，应深入发掘并重新阐释儒家民本思想的现代意义，将之转变为培育博爱思想和公民意识的土壤；倡导居民自愿参与针对陌生人、不求回报的志愿活动、慈善捐助；强调公民的慈善责任，每个人都具有慈善能力，全民慈善就是全面参与；尊重慈善的民间化特质，民办官助，外部监管与行业自律相结合，提高慈善机构公信力。总之，成熟完善的民间慈善体系是对政府主导的社会保障制度的有益补充。政府需要积极转变观念、调整思路，多方借力，统筹兼顾，为城市新贫困群体构筑全方位、人性化的救助体系。
（三）完善目标认定标准，实施分类救助和弹性救助。改进目标认定，对贫困群体进行分类和动态监测旨在丰富救助内容和形式、扩大救助范围和质量，缓解政府财政压力。该体系建立的前提条件是更新贫困观念，由绝对贫困转向相对贫困，兼顾收入型贫困和支出型贫困，突破户籍制度对贫困认定的限制，拓展贫困关照的范围。城市贫困形势的发展要求城市贫困治理必须对各种贫困群体进行统筹考虑和安排，尊重并平等对待所有贫困者的权利，突破户籍和身份壁垒，整合各种救助资源，进行通盘考虑和整体部署。实现此目标的基本路径是创新贫困认定的方式方法，综合贫困程度、贫困维度和贫困持久性指标，设立“救助套餐”.在贫困分类定级方面，要克服收入与消费指标的单一性，将客观指标与主观指标有机结合，进行重要性排序和轻重组合，以反映贫困者在物质占有与主观感受、被动无助与主动自救等方面的程度差异。
依据目前城市新贫困群体的整体状况，可以从能力、支持（非正式救助服务）、保障（制度性救助）、负担、贫困感受等五个指标体系展开度量，获得物质匮乏等级和痛苦感受等级，经由数据分析参考专家判定，形成贫困等级组合，最终将贫困划分为极贫、次贫、稍贫级别。同时，要对贫困维度进行判定，克服仅以货币作为救助资源的单一性，收入消费、子女入学、家庭成员重大疾病伤残、自然灾害、住房困难、心理疾病、精神健康等项目都应纳入贫困度量中。贫困监测要能够反映贫困家庭资源匮乏的维度，反映其对不同救助资源需求的紧迫性、时效性，这样有助于对不同性状的贫困人群予以区别对待，提供多元化救助（文化教育、技能培训、生活照料、心理健康咨询等都是有益的选择），着重解决重大事件、迫切需求对贫困家庭的冲击，积极调动贫困家庭的生产能力。
通过对我国新贫困治理体系的发展及问题的梳理不难发现，中国的新贫困治理仍面临诸多问题，但是目标日渐清晰，那就是向更广泛的贫困群体提供满足其需要的资源，增强其生产生活的能力，减少社会发展障碍〔9〕.这需要在理念、制度安排、责任划分、技术操作等方面进行全面协同转变，朝向拓展型选择性贫困治理体系不断迈进。
参考文献：
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