“十一五”期间我国社会救助成效回顾

　　摘要："十一五"规划期间，即从2006年到2010年，中国的社会救助在价值理念上实现了突破性的进展，同时也留下一些亟待解决的问题.本文从城乡低保，医疗救助，灾害救助三个方面对“十一五”期间我国社会救助的成效与问题做出部分总结。 
　　
　　关键字：社会救助“十一五”规划城乡低保医疗救助  灾害救助
　　
　　一．背景 
　　
　　"十一五"规划期间，即从2006年到2010年，中国的社会保障制度在价值理念上实现了突破性的进展。2006年的中共十六届六中全会作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，第一次提出："逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。"2007年党的十七大报告中，更进一步明确了"加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。"十一五以来，我国逐年加大对困难群体救助力度，完善各项救助制度。目前，一个覆盖城乡居民的新型社会救助体系框架已在全国基本形成。 
　　
　　二.城乡最低生活保障制度 
　　
　　（一）进入20世纪90年代，随着城镇低保制度的建立和农村低保制度的逐步推进，我国反贫困工作取得了显着成效。十一五期间，城镇低保人口稳定在2200万人左右，基本实现了城市贫困人员的应保尽保。在农村，1994年部分省区开始农村最低生活保障制度试点，到去年6月，已有18个省、近2000个县建立了农村低保制度，获得低保救助的人口有4472.7万。城乡低保制度的建立和发展，使大多数绝对贫困人口获得稳定的基本生活保障，缓解了生活危机，缩小了城乡居民的收入差距，有效维护了社会稳定。但与此同时，我们也必须清醒地看到，我国面临的反贫困任务仍然很艰巨，城乡发展不均衡，农村的低保制度没有实现全覆盖，还有2000万贫困人口没有纳入低保制度，还存在救助标准偏低、公共服务能力不足等亟待解决的问题。
　　
　　（二）“十一五”规划期间取得的成效
　　
　　1. 城镇贫困人口基本生活得到保障，水平稳中提高民政部发布数据显示，十一五期间我国社会救助资金投入大幅度增加，社会救助水平显着提高。截至6月底，我国城乡最低生活保障覆盖6800万人。 截至6月底，我国共有2331.7万人、1117.6万户城市居民得到了最低生活保障，比去年底减少3.1万人，但以户为单位计算增加7.1万户，覆盖范围进一步扩大。城市最低生活保障平均标准为221.15元，同比增长15.6%；月人均支出水平为162元，比去年同期增长35元。上半年用于城镇最低生活保障支出226.8亿元，同比增长31%。 农村最低生活保障人数为4472.7万人、2102.9万户。月人均支出水平60元，比去年同期提高50%。截至2009年底，全国农村得到五保供养的人数为529.4万户，553.4万人，分别比上年同期增长1.4％和0.9％。全年各级财政共发放农村五保供养资金88.0亿元，比上年增长19.4％，其中中央财政安排春节一次性生活补贴补助资金5.4亿元。农村五保集中供养171.8万人，集中供养年平均标准为2587.49元/人；农村五保分散供养381.6万人，分散供养年平均标准为1842.71元/人。
　　
　　2. 农村低保资金投入逐年增加，覆盖范围不断扩大截止2009年底。全年共发放农村低保资金363.0亿元，比上年增长58.7％，其中中央补助资金255.1亿元（其中春节一次性生活补贴39.6亿元），占全国支出资金的70.4％。  2009年全国农村低保平均标准100.84元/人、月，比上年同期提高了18.54元，增长了22.5%。全国农村低保月人均保障水平68元，比上年提高34.9％随着低保资金投入的增加，低保对象的覆盖范围也不断扩大。2003年，仅有367.1万人被低保制度覆盖，到2009年6月，这一数字增长到2331.7万人，其中相当一部分是从特困救助直接转入低保制度。 
　　
　　3. 城乡基本建立了以低保为基础的综合社会救助体系目前，我国城乡已经建立起以低保为基础的社会救助体系框架，城乡社会救助工作进入了统筹安排、整体推进、制度运行的轨道。贫困家庭除了可以获得生活补助，还可以获得医疗救助、住房救助、教育救助。另外，按照分类施保的原则，城乡老弱病残、鳏寡孤独人员等特殊困难者还可以获得额外补贴。在实际救助过程中，城乡老弱病残、鳏寡孤独人员等特殊困难者成为最先被覆盖的群体。城镇孤、老、病、残等特殊困难家庭及其它急需救助的家庭在住房救助方面可以获得实物配租；在教育救助方面，城乡“三无”对象的未成年人到2007年将基本实现普通中小学免费教育等。
　　
　　4. 管理工作规范，制度运行效率较高目前城乡最低生活保障工作的管理运行体系已经形成，各项低保工作进展有序，并形成了良好的工作机制。各地在低保对象审批、低保金的发放、档案管理、家庭收入调查和分类施保等方面形成了一套严格的管理机制，并实现了动态管理。目前各地已经建立最低生活保障情况按月统计通报、重点督察和分类施保情况摸底调查制度，进一步巩固了动态管理下的应保尽保。
　　
　　（三）城乡低保亟待解决的问题 
　　
　　1. 城乡低保制度发展失衡在城镇，国家通过颁布《城市居民最低生活保障条例》保证了城镇低保制度的规范运行，并在资金投入方面不断调整中央财政支出结构，加大对城镇低保的支持力度，基本做到了应保尽保。但在农村地区，应保未保的情况还比较普遍，只是从政策层面提出“应建立农村低保制度”，并没有通过法律、法规将农村低保制度化，也没有就低保资金专项转移支付的问题进行规定。目前农村低保基本处于地方试点阶段，资金主要由省、市、县、乡村集体等各级财政按比例筹集，中央政府没有转移支付。
　　
　　2. 中西部地区财力匮乏目前低保资金的投入比例在各级财政中没有固定的预算，低保资金支出额度的随意性相对比较大。各级政府，尤其是中央政府与地方各级政府低保资金投入责任不明晰，也没有在法律上作出明确规定，无法保障低保资金的稳定来源。目前，乡村两级普遍负债，平均每个乡镇负债400万元，每个村负债20万元，中西部各省区有60%-70%的乡镇不能正常发工资。在经济发展水平相对落后、贫困人口相对聚集的中西部地区，依靠自身发展解除贫困的能力不足，依靠地方财政解决低保问题很难，也就不可能形成稳定的低保资金扶持机制。 农村基层组织管理服务能力不足  由于城乡扶贫队伍整体缩编，民政部门基层工作人员减少，有的地区一个县只有1—2名民政干部，乡镇和村大量的特困救助和低保工作基本依靠村委会成员完成，远远满足不了当前农村工作形势的要求。在进行“家计调查”时，由于村委会人员素质参差不齐，对贫困农民生活情况了解掌握不透彻，浮于表面，“优亲厚友”的现象比较普遍，低保救助对象瞄准率低，而基层人员不足，无法逐一实地审核低保对象，基层民政部门的管理能力相对薄弱。
　　
　　三．医疗救助制度 
　　
　　（一）医疗救助是政府通过提供财政和技术上支持，及社会通过各种慈善行为，对贫困群体中因病而又无经济能力进行就救治的群体，或因支付医疗费用数额庞大而陷入困境的群体，实施的专项帮助和经济支持，使他们获得必要的卫生服务，得以维持其基本生存能力，改善他们健康状况的一种医疗保障制度。医疗救助既是医疗保障体系中的重要补充，又是社会救助体系中的重要内容  2005 年，国务院办公厅转发了民政部、卫生部、劳动保障部、财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见》，提出用2 年的时间在各省、自治区、直辖市的部分县（ 市、区）进行试点，之后再用2 — 3 年时间在全国建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。主要针对城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工医疗保险但个人负担仍然较重的人员和其他特殊困难群体。
　　
　　 (二)“十一五”规划期间医疗救助取得的成效。  在国家民政部门的大力努力下，我国对于贫困群体的医疗救助资金投入和医疗救助的人口数量不断增加，救助水平也不断提高。根据国家民政部《2009 年民政事业发展统计公报》显示，2009 年全国城市约有2347.7 万居民得到最低生活保障，平均低保标准为每人每月227.8 元，月人均补助为165 元，全年累计支出低保资金461.4 亿元，比上年同期增长19.8％；全国农村约有4759.3 万人得到最低生活保障，平均低保标准为每人每月100.8 元，人均补助为64 元，全年累计支出农村低保资金345.1 亿元，比上年同期增长55.2％。2005 年以来，救助城市贫困群体的数量由2005 年的51.9 万人次增加到了2009 年的417.2 万人次，2009 年的救助数量约为2005 年的8倍；救助农村贫困群体的数量由2005 年的304 万人次增加到2009 年的4378.2 万人次，2009 年的救助数量约为2005 年的6.36 倍。从救助贫困群体的总数来看，由2005 年的救助人口数量的355.9 万人次增加到了2009 年的4795.4 万人次，2009 年救助总数约为2005 年的13.5 倍。医疗救助资金投入方面不断增加，2005 年，国家民政部门投入医疗救助方面的资金总数为8.9 亿元；到了2009 年，国家投入城市医疗救助资金为35.3 亿元，投入农村医疗救助资金为58.6 亿元，当年共投入医疗救助资金93.9 亿元，与2005 年的投入总额相比较，5 年期间大约翻了10.5 倍。城乡医疗救助从无到有，现在也取得了很明显的成效。
　　
　　（三）医疗救助存在的问题 
　　
　　医疗救助事业的发展涉及到体制、资金以及社会保障体系的完善，在实践中存在以下突出问题：
　　
　　1 、职责不明，体制不顺。医疗救助属于社会救助范围，但在实践中存在着一些体制性障碍。一是以医疗保险混同医疗救助。社会医疗保险分基本医疗保险和补充医疗保险，凡是参加医疗保险的，必须在享受保险后仍有困难的特困人员，才能申请医疗救助。二是以互助性救助混同医疗救助。凡有单位的贫病人员，应先由单位进行互助性救助，单位应承担起救治本单位贫困患病者的医治职责，当互助性救助实施后仍不足以支付费用的，才能申请医疗救  助，不能越过单位这个“坎”，一下推到政府身上，使财政不堪重负:三是职能主体不明确。这项工作本来是由民政部门主管，但现实中存在无人主管或多头主管的情况，使求助者不知找谁，求助无门。 
　　
　　2、医疗救助资金需要与供给的矛盾非常突出。医疗救助的规模、水平和有效性，取决于医疗救助资金能否得到保障。在我国社会主义初级阶段，要满足医疗救助资金的需求，无论中央还是发达地区的财政，都是难以做到的。造成医疗救助资金短缺的原因，一是贫困或特殊人员中患病者增多，医疗总量扩大。二是医疗费价格上涨，救助对象病情变数难料，使医疗救助费用增大。三是医疗救助经费不能足额及时到位，该用钱的时候没有钱，加剧了经  费供需矛盾和紧张状况。。四是对优抚对象等特殊群体的医疗政策待遇不落实， 加重了医疗救助这最后一道防线的压力。
　　
　　3、制度和法规之间的对撞，增大了医疗救助的压力。我国不少有关医疗保障 方面的政策法规是在计划经济或改革开放初期制定的，十几年、几十年不变，不能与已经变化了的客观实际相适应。比如，优抚政策规定二等乙级以上伤残军人可享受公费医疗待遇，实行医疗费实报实销，但一些地方进行的过渡性医疗制度改革，则实行的是医疗费用包干，超支自负，使原来享受公费医疗待遇的重点优抚对象的大部分医疗费不能报销。同时优抚对象的伤残等级的定级标准与现在劳动社会保险部门的工伤等级的定级标准不一致造成大批重点优抚对象只能求助于医疗救助，使医疗救助承担了不应承担的责任。 
　　
　　四．灾害救助机制 
　　
　　（一）我国是世界上自然灾害损失最严重的少数国家之一。根据联合国统计数据，2006 年中国是受自然灾害影响最多的国家。我国自然灾害呈现出灾害总类多而且灾次频发，如海洋赤潮发生的次数从2001 年的77 次上升到2005 年的82 次，总体上看，自然灾害的发生与自然界自身规律有很大的联系，但是由于人类的不协调活动，发生灾害的概率大增，而且破坏力更强、损失更大。以我国地质灾害、海洋灾害和地震为例，灾害发生的频率呈现逐年递增的趋势，经济损失逐年扩大，这三大自然灾害2001 年总损失为497148 万元， 到2004 达到1052287 万元，唯一庆幸的是由于国家和个人安全意识的增强，人员伤亡情况有所缓解，但还是保持着较高的死亡率。另外我国的现代农业体系尚未建立，仍然主要“靠天吃饭”，因而我国农业灾情严重也是我国自然灾害的一大特点，这更制约了农业的发展。因此国家要给予必要的救助和扶持，这是国家在救灾工作中发挥保障作用的。
　　
　　（二）“十一五”规划期间灾害救助的成效2009年全国各类自然灾害共造成约47933.5万人（次）不同程度受灾，因灾死亡和失踪1528人；农作物受灾面积47213.7千公顷，比上年增长18.1％。绝收面积4917.5千公顷，比上年增长22.0％；倒塌房屋83.8万间；直接经济损失2523.7亿元[5]。2009年年救助受灾群众6553万人，紧急转移安置700多万人次，下拨中央救灾资金174.5亿元，调拨救灾帐篷4.46万顶。汶川地震毁损农房恢复重建已完成了93.4%，切实加强了汶川地震救灾捐赠资金使用管理，积极参与和落实对口支援任务。增设因灾遇难人员抚慰金项目，提高因灾倒损农房恢复重建补助标准。卫星遥感等高新技术在灾害监测评估中得到进一步应用，灾情管理信息系统基本实现省市县各级全覆盖。推动全国“防灾减灾日”的设立并开展相关活动，推进全国综合减灾示范社区创建活动，防灾减灾能力明显增强。 
　　
　　完成了《救灾物资储备库建设标准》编制工作，并经住房和城乡建设部、国家发改委联合批准发布实施。规划建设16个中央救灾物资储备库，各省、自治区、直辖市本级和大部分市县都建立了储备库点，基本覆盖了全国所有多灾易灾地区。完成了格尔木库、乌鲁木齐库首批2个中央级救灾物资储备库的可行性研究报告的批复工作，并组织开展后续工作。完成了沈阳、哈尔滨、武汉、长沙和喀什库五个中央级救灾物资储备库的可行性研究报告编制工作，并上报国家发改委投资项目评审中心进行评审。
　　
　　（三）自然灾害救助投入中存在的问题 
　　
　　1. 财政投入主体间博弈导致财政投入资源无法得到最优配置自然灾害救助的财政主体间博弈较为明显。自然灾害救助涉及的利益主体比较多，在不同的利益渠道下利益主体会做出不同的行为，中央和地方在自然灾害的预警、防治、救助中展开博弈，中央政府想让地方政府在预警、防治中加大投入，以建立健全完善的预防机制来减少自然灾害发生后中央财政专项救助的数额，而地方政府却往往将财政支出用于经济设、教育、社会保障等方面，结果是在遇有重大自然灾害时，就希望中央财政拨付更多的资金来进行救助。从而导致了中央和地方博弈间很难达到帕累托最优，造成了自然灾害救助的不足和不及时。 
　　
　　2. 财政投入资金不规范而且分散我国目前对自然灾害救助的财政支出呈现的是直接的灾害救助支出比重高，预防支出（预警与防治） 支出比例均低的“一高二低”格局。我国目前对救助支出的重视程度大于对预防支出，救助支出的总量也是远远大于自然灾害的预防支出。同时对自然灾害预警和防  治的支出比较分散，分布于科技、海洋、地质勘探、农业等多个支出项目。目前，我国还没有自然灾害预防的专项支出，即使有也是临时性的，轻预防重救助的财政支出问题比较严重。 
　　
　　3. 二元的财政供给模式导致城乡间差距明显  城乡二元经济结构在自然灾害的财政救助支出中也打上深深的“烙印”。由于我国长时间实行的是“城乡分割”的财政政策，农村居民和城市居民在自然灾害的财政支出中所获得的救助差距比较大。一方面，城市由于各项基础设施完善，在获得基本救济支出的基础上，更多的把资金投入到了预警和防治自然灾害上；而另一方面，农村地区由于各项基础落后，财政用于自然灾害的救助支出主要用于救济上，而对预警和防治的投入相对较少。这就造成在遭受同样自然灾害条件下，农村地区的伤亡和经济损失远远大于城市，灾后重建工作的难度也远远大于城市。
　　
　　参考文献 
　　[1]民政部: 2009 年民政事业发展统计报告.1 
　　[2]国家统计局.2009年中国统计年鉴[M].中国统计出版社，2009，9
　　[3]民政部.2005年民政事业发展统计公报[R].民政部.2005,7. 
　　[4]郭文渊,我国医疗救助制度的发展现状及存在问题研究,中华知识数据库
　　[5]祁毓,我国自然灾害救助的财政投入现状、问题及对策,财经政法资讯2008 年第6 期