获得社会救助是公民的一项权利，现代意义上的社会救助大多被认为是国家救助，救助资金、程序、标准、条件等都由国家确定与保障，社会救助被认为是国家的一种职责。从西方的教会救助和我国现有民间救助的状况来看，在社会救助体系中，民间救助在救困济贫、维护社会稳定以及实现社会有序发展中起着重要作用。
一、民间救助概述
学者们对于社会救助的定义很多，大多数学者都认为社会救助是一种社会保障制度，救助的主体是国家和社会，救助的对象是那些因为某些原因而生活困难、难以满足基本生活需求的人，救助的内容主要以实物或资金为表现形式。
社会救助的责任主体主要包括国家与社会，其中，国家可被理解为主要是通过政府来表现的，而“社会”的范围如何界定，主要困难是对“社会”的界定，在“国家与社会提供救助”的表述中可见，如果说“国家”指的是“政府”，那么“社会”就指与“政府”相对应的“非政府”，而非政府一般指政府以外的组织与个人，其可以包括企业性组织、非政府组织和个人等，社会救助的责任主体就不应仅仅局限于国家和各级政府，其中，企业、NGO 和个人等社会力量也应成为社会救助的责任主体，民间救助的体系显得太大。本文将民间救助定位于社会救助的一种，是指由除政府之外的组织和个人基于一种乐善好施、乐于助人的心态来对需要救助的人施以救助。
( 一) 民间救助的特点
1． 民间性
民间救助主要是指民间组织和个人为生活困难的人提供基本社会保障的一种制度，其与国家救助的根本区别就是民间救助的民间性，它主要是由民间组织和个人基于道德施善心理和民间互助习俗的影响而存在，这种民间性主要表现为救助的实施主体大多是民间组织和个人，用于救助的资金、实物和服务来自民间，根据民间自有的评价标准确定救助对象。
2． 地域性
一般而言，国家救助是着眼于国家全局而实施的救助，而民间救助则不同，它大多覆盖的范围限于提供救助和接受救助的群体所在的地域范围之内，民间救助缺乏统一协调的标准和要求。
3． 效率性
民间救助被认为是国家救助制度之外的救助，所以不会很严格地满足国家救助的程序与要求，在受助主体特别需要救助之时，民间救助因为程序简便和地理位置的靠近而可快速做出反应，为需要救助的主体提供帮助。
4． 广泛性
因为民间救助是举民间组织、个人之力来实施救助，其客观存在于现实社会之中，实施救助的主体具有地理上和心理上的自然亲近性，相对于国家救助而言，其覆盖面更加广泛。
5． 补充性和辅助性
相对于政府救助而言，民间救助的“网底”作用更为明显，有力地补充着社会救助的不足，若说社会救助是社会保险的补充，那么民间救助就是国家( 或官方) 救助的补充。
民间救助的辅助性是指民间救助主要是对国家救助起到一个辅助作用，它与国家救助并不是水火不相容的，二者共同存在于社会救助体系之中，其中，国家救助处于主导地位，民间救助分担着国家救助的任务与工作。
6． 道义性
政府救助是政府的一种法定责任，而民间救助不具有较强的法定责任性和不可推卸性，因为民间救助大多是基于乐善好施、乐于助人的道德感而对受困者实施的一种辅助性救助，其多表现为一种道义责任和非强制性义务，这是与国家救助截然不同的一大特点。
( 二) 民间救助的形式
民间救助所应具有的形式有哪些，主要取决于民间救助的目的为何。民间救助没有必要采取与国家相类似的、已经为国家救助所包含的救助形式，并且因为民间救助的能力有限，不可能支持其进行全方位、多方面的救助。另外，民间救助主要是基于救助主体乐善好施、乐于助人的心理而产生的一种救助。
本文认为民间救助的形式多局限于对贫困者和需要帮助者的救济，当这些人受到饥寒或疾病威胁时，由民间主体给予其衣食住等方面的帮助，其目的主要是为了保障受助主体的生存权。生存权的目的“在于保障国民能过像人那样的生活，以在社会生活中确保人的尊严; 其主要是保护帮助生活贫困者和社会的经济上的弱者。”
有学者提出，法律援助可不可以成为民间救助的形式? 本文认为，法律援助不应是民间救助的形式，原因在于: 一是法律援助太过专业，不是所有民间救助者都有能力提供法律援助; 二是法律援助一般被认为是司法援助制度的一部分，其理应由国家提供和保障; 民间救助若再设此救助形式，有制度设置重叠的问题。
基于此种理解，法律援助不应成为民间救助的形式，若有客观需要，这一责任也应由国家通过法律援助制度来提供，不应由国家推卸于民间主体。另外，可能还会有人问及医疗救助、住房救助是不是民间救助的形式，同上文对法律援助的分析一样，二者也不应是民间救助的范围，因为医疗救助已通过国家医疗保障制度得到有效解决，而住房问题是一个较为复杂的社会问题，要想通过民间救助为住房亟需者提供帮助，简直是异想天开。
本文认为，民间救助的形式主要是指民间主体给予那些因饥寒或疾病而导致的需救者提供衣、食、住、医救助，从而保障他们的生存权，现行制度中已有安排的法律援助、医疗救助、住房救助不是民间救助的表现形式。
( 三) 民间救助的理论基础
1． 文化和历史渊源
“中国古代社会的社会救助包括政府救助和非政府救助，非政府救助主要包括宗族救助、宗教救助和民间慈善救助。”我国古代儒家一直强调“老吾老，以及人之老; 幼吾幼，以及人之幼。”①“人不独亲其亲，不独子其子。”②佛家思想也强调“救人一命胜造七级浮屠”。我国一直提倡“助人为乐、尊老爱幼”这一中华美德。这些都是民间救助在我国客观存在的文化根源。“社会救助最早源于民间救助，一般认为，社会救助是在原始社会末期出现的，……民间团体和志愿人员在社会救助发展史中一直表现得十分活跃。”如我国清朝前期具有代表性的育婴堂和普济堂，“其作为官方救助活动的重要补充，始终得到了清政府的鼓励和支持”。在新中国建国初期，“党中央还号召和组织群众开展互助和生产自救”。总的来说，广泛的民间救助在古今中外的历史上填补了政府救助无所作为时的空白。
2． 有效弥补国家救助的失灵
国家救助经常会出现一种类似于“政府失灵”的“社会救助失灵”，而《贝弗利其报告》就“把社会福利作为一项社会责任确定下来，达不到国民生活最低标准的公民都有权获得社会救济”，获得国家救助已被公认为一种公民权利。在这种情况下，民间组织和个人能够有效利用其优势: 一方面，有利于各级民政部门解决行政力量不足的问题; 另一方面，可以进一步弘扬中华民族友人互帮、邻里互助的传统美德，增进邻里社区的凝聚力，促进精神文明建设。
3． 人类互助本性的要求
克鲁泡特金认定“互助”是生物的本能，“互助法则”是一切生物包括人类在内的进化法则，“互助”是一切生物( 包括人类在内) 进化的真正因素。互助性强的生物群能够生存而延续，互助性弱的生物群则被淘汰，人类从很早就有着互助的本性，因为只有人类依靠互助的本能，才可能生产与延续，并建立和谐的社会生活。民间救助的产生与发展，追其根源应当是对人性中的互助本性和“群”的追求而产生的乐善好施心理基础上形成的。因为“群”作为人性品格之构成，其是指“人类渴望群体生活的心理，是人对群体的天然心理依赖”。
( 四) 代表性国家和地区的民间救助立法
西方国家的社会保障制度较为完善，有关民间救助的文献与立法较少，且具有片断性，但在某些细节和立法技术方面，其实践具有参考价值，所以下文将对一些立法片段进行列举与分析，拟从中得出些许经验和技术，为我国社会救助立法及民间救助研究者所用。
德国民间救助散见于一些具体的制度之中，其有关民间救助的制度主要有: 一是对老年人和残疾人的保障，涉及民间志愿组织的参与协调; 二是宗教机构、民间社团、社区团体参与家庭教育来共同解决青少年成长中所遇到的问题; 三是家庭保障制度是以相关法律法规为准绳，由联邦家庭、老年人、妇女和青少年事务部协调和辅助其他部委的相关工作，地方州、市议会配合实施并出资，行业雇员和雇主组织、宗教机构和民间社团组织直接参与并主导的制度体系; 四是非血缘关系的父母可以获得儿童津贴和联邦父母津贴。另外，德国通过立法规定，教会、宗教团体、民间福利团体的地位与活动不受侵犯，民间团体的救助活动应优先进行。
英国的民间救助规定镶嵌于整个社会保障制度之中，以英国对儿童的保障为例，其民间救助的规定主要体现在解决民间救助主体的资金筹措上。具体规定表现为儿童福利金制度、监护人津贴和收入补助金制度。在这三种制度中，照顾儿童申请人、与儿童住在一起或给予儿童补助的申请人及符合条件的照顾者，都可以被认为是民间救助的提供者。
法国规定了较为完善的民间救助儿童监管制度。实施这一监管的机构为儿童社会救助机构，由其协助救助家庭( 寄宿家庭) 对儿童进行接待，个人家庭助理资格由妇幼保健机构认可，根据个人健康状况、教育能力和生活状况进行评估。儿童社会救助机构负责收养夫妇或个人收养资格的认证，收养资格由地方议会议长批准，有效期为 5 年，资格认证结果的通知不能超过 9 个月。法国立法的特色在于其已建立较为完整的民间救助监督与控制体系。从监管机构———儿童社会救助机构的设立、个人家庭助理资格认证，到认证过程的具体而操作性较强的规定可见，此方面值得我国在构建民间救助制度体系过程中加以借鉴。
二、民间救助的现行法律困境
民间救助在理论上应当是社会救助制度的组成部分，经过对“兰考民间福利院火灾”、“贵州毕节儿童垃圾箱死亡”和最近的“南京饿死女童”等公共事件的思考，本文认为我国民间救助面临的法律困境主要有以下方面:
( 一) 缺少法律规定
从宪法层面来看，我国《宪法》第 45 条规定的公民有获得国家救助的权利被认为是国家进行社会救助的宪法依据，民间救助在其中并没有被提及。从法律层面来看，在社会救助基本法———《社会救助法》( 征求意见稿) 中，并没有关于“民间救助”的规定，只在第10 条做出了原则性的规定。从其他有关社会救助的法律渊源来看，都很难找出有关民间救助的法律规范。
经过上述分析可以发现，我国有关民间救助的法律几乎是空白，从最高层面的《宪法》到最低层次的部门意见，很少有民间救助的法律规定。
( 二) 未被纳入理论研究中
学者在研究社会救助时，大多没有谈及民间救助。认为社会救助就是国家救助或官方救助，民间救助不是社会救助，如有学者认为，中国的社会救助体系包括: 城市社会救助、农村社会救助、自然灾害救助、特殊对象救助和扶贫工作。也有学者认为社会救助主要是由城市最低生活保障制度、城镇廉租房制度、农村“五保”制度、农村最低生活保障制度和灾害救助制度组成。还有学者认为社会救助主要包括城市居民最低生活保障制度、农村社会救济。这些学者的观点没有完整地对社会救助体系做出总结，他们都将“民间救助”排除在社会救助之外，民间救助没能在学者的理论研究中获得应有的重视。
( 三) 准入的法律问题
准入制度规定了进入这个行业所必须具备的条件，这些准入条件和准入程序一般由法律进行规定，符合这些条件并获得许可的组织和个人才可以从事特定事业。关于民间救助的准入法律规定，几乎处于空白状态，在法律体系中，难以发现有针对民间救助的准入条件和准入程序与审批机关的规定，这种情况使得民间救助准入处于无法律依据的境地，从而存在于民间，隐藏在地下，没有许可证。因为没有准入制度，从而无法对民间救助主体的资格、能力与条件进行审查，这是对民间救助难以有效管理和有效监督的根源。
( 四) 民间救助监管法缺失
1． 资金来源、运作监管法律缺失
民间救助大多数仅仅是依靠个人的力量、社会捐赠和慈善捐款，资金实力较弱，管理较为混乱，缺乏有效监督。在资金的筹集使用过程中，可能会出现民间救助的实施主体以救助为名，不合理地使用资金，不利于民间救助公信力的增强，这与有关民间救助的资金筹集与管理的法律不健全相关。
2． 救助条件、救助标准、运行状况监管之法缺失
国家救助的对象有严格的条件限制，救助对象符合条件，并且需要经过严格的审查才能够得到救助。例如，“五保”供养制度“主要面向的是农村的‘三无对象’( 即无劳动能力、无法定供养人、无其他收入来源者) ”。民间救助基本上没有救助条件、救助标准和救助程序的规定。
三、民间救助法律困境的解决对策
( 一) 完善民间救助的相关法律制度
上文提及了我国民间救助缺少赖以存在与发展的法律制度，民间救助若缺少法律规定，一方面，会使得民间救助的实施主体不知遵循何种进路，且会因为法律没有明确规定，导致难以预见民间救助的合法性、效果，法律本应发挥的预见功能没能发挥; 另一方面，对于民间救助的监督者和控制者而言，也很难利用既有的法律规定对民间救助进行监督与控制，所以亟须民间救助法律制度方面的完善。
社会救助的主导性决定了国家在社会救助制度供给中的主体地位，“国家必须在社会救助制度的建立上担负起责任，包括制定法律、法规和具体的制度设计等，将社会救助对象应当享有的各种正当性的利益诉求予以‘制度化’，并最终实现‘权力化’和‘法律化’，为社会救助工作提供法律依据。”
社会救助中的制度供给应由国家担负并完成，作为社会救助中的民间救助，其因为在理论和制度设计上与国家救助的研究与制度设计差距很大，更需要由国家尽快设计与完善相关法律制度。
( 二) 将民间救助纳入社会救助体系
在我国的民间救助立法中，本文不建议采取英、美、法等国的镶嵌式立法例，因为我国与西方各发达国家对民间救助的需求程度不同，它们对于民间救助的需求度较低，而我国在没有建立完善的社会保障制度的情况下，又面临着城市化、经济转型等问题，在这一过程中，经常会看到孤儿、弃儿、农村留守儿童、孤寡老人、流浪乞讨者，对这些人的救助，不但需要国家尽社会救助之责，更需要民间救助与国家救助通力协作、互相配合。在这种情况下，我国更需要民间救助，而与之相适应的民间救助立法不可以太过分散。基于这种认识，本文认为民间救助的立法可遵循复合式立法例，即通过《社会救助法》这一基本法和其他法律法规共同构成民间救助立法体系。首先，应在《社会救助法》中确定社会参与、民间救助的法律地位，其出台后，再由国家制定《慈善法》、《社会捐赠法》等法律法规，降低民间救助组织的准入门槛，承认其合法地位，采用税收、金融等间接措施对民间救助工作进行引导和制度支持。
在正在制定的《社会救助法》中，应当具体设计出民间救助的规定，具体措施有二: 一是在《社会救助法》总则部分对社会救助中国家责任与社会参与做一般性规定，总的原则是政府主导、社会参与; 二是在《社会救助法》的具体内容方面，可规定: “国家鼓励和支持社会组织、个人投资兴办敬老院、福利院等社会救助福利设施，鼓励和支持志愿者为社会救助对象提供帮助和服务”。
在具体内容方面: 一是借鉴英、美、法等国的做法，将民间救助的资金融入儿童津贴、老年人福利金等制度中去; 二是在资金来源方面，通过税收政策、金融政策来激励社会组织和个人捐赠，并通过基金增值等渠道筹集资金。落实对民间救助的监管，可以考虑借鉴法国的儿童救助机制中的认可、评估、期限限制及获助条件的规定来实现。通过这些措施的规定与落实，可以在一定程度上解决民间救助的资金筹集与监管问题。三是在《社会救助法》中规定“国家鼓励和支持社会组织、个人为社会救助事业捐赠资金、物资和提供服务，支持以社会救助为宗旨的公益性社会组织的发展”。
( 三) 健全民间救助准入制度
有必要尽快建立有关民间救助组织和个人进行民间救助的准入制度，准入制度主要应当包括准入条件、准入程序、准入审批、争议处理等内容，这样有助于从根源上解决民间救助的监管问题。当然，制定监管立法并不意味着规定较高的准入门槛，因为过高的准入门槛和严格的准入程序会使民间救助主体的积极性下降，不利于民间救助的长远发展。所以应当结合民间救助的实际情况，制定准入制度时应充分考虑实际情况，平衡救助主体的便利与国家监管的方便。另外，是否实行行政审批，也是应当考虑的一个问题，在我国当前逐步取消或减少行政审批的情况下，本文建议对民间救助不设立行政审批，采取登记主义的做法即可。
( 四) 规范救助资金筹集与管理
针对我国缺少民间救助资金方面的法律的现状，本文建议在民间救助的相关法律规定中规定详细的资金筹集与管理办法，对资金的来源、管理、保值增值、使用进行较为明确的规定。这种办法比较适合通过部门规章和地方性法规的方式得以实现，因为这属于民间救助的具体规定并且内容繁杂，很难在法律中得到具体规定。
( 五) 完善救助的条件、救助标准及运行监管制度
民间救助的条件、救助标准、运行状况的监管的法律规定，有助于推进民间救助规范化、法治化，并且能够提高民间救助主体的公信力，保护民间受助主体的利益，便于国家对民间救助进行有效监管。本文建议规定的内容可以结合我国现有的社会保障体系中的城市居民基本生活保障制度和农村“五保”制度，通过部门规章与地方实施办法进行规定。
( 六) 明确政府在民间救助中的责任
政府应该是社会救助的义务主体，在政府难以有效提供社会救助时，民间救助应运而生，政府应当为民间救助提供相应的政策扶植和行政指导与监督，而现实中政府忽视对民间救助进行应为的帮助、指导与监督，为使这种情况得到抑制，本文建议在社会救助法和行政法中明确政府的义务和责任，从而督促政府对民间救助主体进行有效指导与帮助。另外，还有必要通过法律规定建立民间救助的激励机制，促进民间救助事业的发展。
( 七) 构建国家救助与民间救助相结合的社会救助体系
完整的社会救助体系不仅仅是通过国家或政府的力量就可以实现的，其需要政府的力量和社会力量( 或民间力量) 共同发挥作用才可实现。在我国当前的情况下，构建完整的社会救助体系已变得极为紧迫，但由于国家救助在人力、财力上的有限性，国家救助很难全面满足与顾及不同群体的多元化需求，再加上国家救助中存在的效率低下等国家救助失灵问题，单一依靠国家救助来实现社会救助的完善遂变得不可能，而民间救助所具有的民间性强、地域性近、效率高和广泛性的优点和特点，可以在很大程度上弥补国家救助的不足。在我国社会救助体系建设中，国家救助与民间救助应当相互协调、相互支持、相互补充、通力合作，促成我国多元化、多层次、多渠道社会救助网络的形成。例如，可以借鉴发达国家的经验，政府对社会中的高收入者课以较多的税，但对向社会慈善机构捐款的人都会减免税收，从而激励社会捐助。
综上所述，民间救助应当是我国社会救助体系的重要组成部分，在国家救助成为社会救助主要形式的情况下，民间救助仍然具有其存在的合理性，它能够弥补国家救助的不足与缺陷。相对于国家救助而言，它更具有时效性、针对性和广泛性，能够很好地保证困难群体的生存权益，然而，其也面临着很多法律上的困境。为了使民间救助科学合理地发展，本文对民间救助的法律困境进行了梳理，并针对困境提出了一些完善建议。我国的社会救助体系应当是以国家救助为主、以民间救助为辅的社会救助体系，缺少哪一个方面，社会救助体系都是残缺不全的。建议理论界和国家机关加强对民间救助的研究与立法工作。
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