在人类发展的历史中，社会救助是一个永恒的主题。一方面是因为灾害的发生具有不确定性; 另一方面则是人类可以消除绝对贫困，而相对贫困却永恒存在。“社会救助”之所以不被称作“政府救助”，说明救助主体并非只是政府，还有其他社会组织。改革开放以来，中国在体制转轨、稳步实现现代化的进程中，有效地完成了经济增长和缓解贫困的双重任务，成绩显着。但是，也必须看到在开发式扶贫( 造血型救助) 推进过程中，贫困人口仍有漏出，开发式扶贫对于当前农村剩余贫困人口的政策边际收益几乎为零。因此，对过去经验的进行总结和反思，有利于下一步社会救助的战略选择。
本文是问题导向型的。目前，我国社会救助制度中存在的严重问题之一就是救助效率不高，政府部门承担了绝大多数的救助责任，其他社会力量参与严重不足。在计划经济时代，政府在社会救助领域介入较多，挤出了其他社会组织( 主要是非营利组织) 的参与空间。现阶段，我国社会建设中一大问题就是社会组织不够发达，社会组织的作用没有发挥出来，政府职能转变为非营利组织的发展提供了空间，社会组织在社会救助领域大有可为。许多学者认为社会救助领域最重要的是中央政府承担更大的财政投入责任，以及将更多的群体纳入社会救助体系。不可否认这些问题的重要性，但并未抓住“牛鼻子”，社会救助领域最关键的应该是救助效率问题。影响救助效率的原因主要包括: 缺乏有效的信号甄别机制，政府对非营利组织和救助对象的挤出。制度运行效率低下，导致救助资源配置不均，救助基金压力倍增，制度运行成本居高不下。
在社会救助领域不仅存在市场失灵，同时存在政府失灵，社会救助领域尚有许多未被满足的公共需求。非营利组织可以满足未被满足的公众需求，具有其他主体无法比拟的优势，弥补该领域政府失灵的空间。同时，在社会救助中，关于救助质量不能通过明确的合同确定下来，非营利组织在提供社会救助时可以解决营利性组织无法解决的契约失灵问题。基于以上两点，非营利组织开始在社会救助领域逐渐发挥作用，但和西方国家相比，由于政府对非营利组织的挤出，政府包揽一切，没有为非营利组织的发展提供空间。转变政府职能，厘清政府和市场的边界，处理好政府、市场和社会三者间的关系，是社会救助制度高效运行的必要条件。那么，各方参与主体之间权利责任的边界如何界定，政府和其他主体之间如何协同互动，是值得进一步深入研究的问题。本文试图通过回顾社会救助制度的发展历程，分析信号甄别机制缺失和制度运行低效的原因，建议将非营利组织和救助对象纳入反贫困治理结构，界定各参与主体的权利责任边界，使政府和其他参与主体实现协同合作，降低社会救助中的交易成本，提高社会救助效率。
一、社会救助的历史演进: 从“政府单方供给”到“社会协同治理”
社会救助领域的制度变迁是一种演化博弈的思路，通过不断的“试错”探索资源均衡配置的合理路径。
从这一个角度讲，好的制度是“演化”出来的，而非“顶层设计”。了解社会救助的历史演进以及救助理念和救助模式的内在逻辑关联，可以探索现行制度低效运行的根源，理解救助理念的“进步”为何会造成甄别机制的缺失和救助效率的降低，协同治理为何可以降低交易成本，提高救助效率?
( 一) 社会救助理念的历史演进
我国济贫思想历史悠久，春秋战国时期儒家的“民本”、“仁政”和“大同”思想就是主张政府积极介入( “民本”、“仁政”) 和提倡民间互助互济( “大同”) 的。墨家“兼爱”思想的重点是建立在“爱心”基础上的互助互济，是最具“社会性”的济贫思想。而道家则主张“无为而治”，反对政府干预。在我国封建社会历史中，儒家思想处于正统地位，对社会救助制度的影响很深，国家的积极介入是中国古代济贫实践的一个显着特点。
我国近现代社会救助是沿袭古代社会救助思路的，但又明显受到近代西方社会救助思想的影响。工业化社会之前，西方国家的社会救济行为具有“惩戒性”特征，救助对象往往要受到鞭打、切耳、关进牛栏等惩罚，主流的社会观念没有把对贫困者的救济看成社会的责任和贫困者应享有的权利。但是，这种看似“不人道”的惩罚实则成为一种信号甄别机制，可以甄别真正需要救助的穷人。信号甄别机制也体现在英国颁布的两部“济贫法”上，救助者会丧失个人声誉、自由和尊严来换取救助。新《济贫法》更强调“劣等处置”原则，即接受救济的贫困阶层的整体状况不应好于收入最底层的独立劳动者的状况。根据这一原则，领取救济金者的保障待遇极差，并且受到人格蔑视。
鉴于此，有人认为这一原则缺乏人道主义精神，事实上，这就是一种信号甄别机制。如果救济金领取者的保障待遇不差，甚至好于那些独立工作者，那对于他们而言，最优选择便是放弃工作，加入救济金领取者的行列，损害了其他真正需要救助者的利益。因此，“劣等处置”原则其实是保障了救济金领取者的利益。
第二次世界大战后，世界各国逐渐抛弃了过去的“惩戒式济贫”，“社会救助”或“社会援助”取代了传统的“贫民救济”，“保障机会均等、缩小贫富差距、保证最低所得”等理念日益深入人心，并贯彻于各国的社会保障政策实践之中。救助理念的进步摒弃了残忍的信号甄别机制，真正的穷人无法通过“愿意接受惩戒”来识别，而许多低收入的劳动者放弃劳动申请救济金，导致社会救济基金压力倍增。
从“贫民救济”到“社会救助”是一种观念上的飞跃，强调国家和社会在贫困问题上有不可回避的责任，救助方式也从单一的“输血式”救助转变为更重视“造血式”救助，如开发性扶贫等。但是，救助理念的“进步”取代了“残忍的”信号甄别机制，是否带来了救助效率的提高? 大规模的“造血式救助”带来的减贫效率如何?
( 二) 社会救助制度的历史演进
社会救助进程的演变是一个与制度变迁相适应的转变过程。社会救助的重点随着国家贫困状况的改善由新中国建国初期的救助绝对贫困人口转变为重点治理相对贫困问题; 社会救助模式从单一的“输血型”救助到“造血型”救助; 社会救助的主体也由政府单一主导发展为强调政府、社会、救助对象等多方主体参与。
1． 救助重点: 从绝对贫困到相对贫困
建国初期，长期动乱和严峻的国际形势造成了相当高的绝对贫困率。后来，在政府的努力下，绝对贫困率明显下降。但是，直到改革开放前( 以 1978 年为例) ，仍有 2． 5 亿人生活在贫困线以下。在毛泽东时代，阶层分化模糊，相对贫困不显着。改革开放以后，中国经济的快速发展使得绝对贫困状况有了很大改善，但经济改革同时也重构了社会等级，阶层分化加剧了贫困程度的严重性，相对贫困逐渐显着，并逐渐成为社会救助的重点。
2． 救助模式: 从“输血型”救助到“造血型”救助
改革开放之前，社会救助领域主要依托紧急救济计划和自上而下的民政救助系统，由民政部门以划拨专项资金的方式对特困人口和受灾群众实施救助。这一时期的救助形式主要是政府实物救助为主，属于“输血型”救助。虽然单一、小规模的“输血型”救助保障了贫困人口的临界生存权，但无法从根本上解决贫困问题，农村贫困发生率依然很高。
改革开放之后，从 1978 －1985 年，救助模式开始由道义救助向制度性救助转变，但“输血型”救助的实质未变，暂时性援助无法真正转化为“造血”能力，反而滋长依赖心理与行为。从 1986 年开始，国家开始实施以经济要素为主的开发式扶贫战略，目标是通过发展经济来提高贫困人口的自我发展能力和增强“造血”能力。在该阶段，扶贫模式由“输血型”转变为“造血型”，经历了县级瞄准扶贫开发模式( 1986 －1993 年) ，八七扶贫攻坚开发模式( 1994 － 2000 年) ，村级瞄准扶贫开发模式( 2001 － 2010 年) ，扶贫到户开发模式( 2011 年至今) ，贫困发生率逐渐下降，扶贫目标精准性逐渐提高，但开发式扶贫减贫效果开始边际递减，凸显了开发式扶贫的局限性。实践证明，如果不对贫困人群进行分类，一刀切式的“输血式”救助或“造血式”救助，都会造成救助效率低下，减贫效果不佳。
3． 救助主体: 从政府单一主体到多元主体参与
计划经济时期，政府主导、自上而下的社会救助机制，是具有中国特色的反贫困机制，在社会救助的实践中发挥了重要作用。改革开放后，随着社会主义市场经济体制的建立，社会救助资源配置过分强调政府作用而忽视了市场机制的作用，社会救助领域的市场机制发展滞后，导致效率低下、救助效果乏力。随着政府职能的转变和救助理念的转变，改革自上而下的社会救助体制，强调政府机制、市场机制和社会机制协同合作，已成为当前社会救助的主要目标之一。
二、社会救助制度运行效率分析
社会救助制度的低效表现为救助资源的非均衡配置，其逻辑链条如下: 政府挤出→社会力量参与不足→救助供给不足、缺乏竞争→救助资源非均衡配置→救助效率低下。
什么样的社会救助制度是有效率的? 笔者认为需要具备三个条件: 第一，满足穷人未被满足的救助需求; 第二，避免富人冒充穷人接受救助，将穷人挤出救助市场; 第三，区分穷人的真实需求与非真实需求。条件一可以通过非营利组织参与社会救助来满足，条件二可以通过建立信号甄别机制满足，条件三可以通过对救助者分类管理( 按贫困成因分类) 和实现救助模式的协同来满足。
( 一) 救助主体的效率: 谁更有效率?
1． 政府还是市场
争议之一在于政府和市场谁更有效率? 政府和市场的边界源于两种机制在不同领域配置资源的效率。政府干预首先应该厘清一个逻辑前提: 市场能解决的不需要政府干预; 市场无法解决，政府也无法解决的同样不需要政府干预; 只有市场失灵且政府可以解决时才需要政府干预。市场失灵是政府干预的必要条件，而不是充分条件。政府往往基于公平理由，干预社会救助领域。但是，公平在一定程度上也可以转化为效率问题。社会救助的公平目标也体现在救助效率上，如果能有效甄别救助对象，提高救助资金的使用效率，也可以实现纵向公平问题。在社会救助中，公平和效率不是针对一个问题而言，公平是对整个社会而言，效率指的是制度的运行效率和救助主体( 政府和非营利组织) 的内部效率。只有政府和非营利组织完善内部治理结构，提高自身管理效率，才能募集更多的慈善捐赠。
究竟谁成为社会救助的责任主体更有效率: 政府? 还是非营利组织? 弗里德曼认为，“最理想的途径是私人慈善事业”，私人慈善事业完全可以借助市场的力量实现高效率，“而政府福利活动扩张的代价之一便是私人慈善活动的相应下降”。但弗里德曼也接受“仅有私人慈善机构是不够的”事实，承认了政府在社会救助中的行为。
社会救助除了政府救助之外，还有民间非营利组织的慈善救助，后者是一种市场行为且效率更高。社会救助的再分配主要是通过政府完成的，在缺乏有效的监督和监管机制的情况下，由于“奥肯漏桶”的存在所带来的效率损失非常大，从这个层面来讲，非营利组织的管理成本低得多，提供救助也更有效率。在中国，行政管理带来的效率损失很高，管理过程中的主要效率损失不在管理本身，而在管理过程中的道德风险( 管理中的腐败) 。在社会救助中，地方政府是中央政府的代理人，执行中央政府的社会救助政策; 同时又是公民的代理人，保障公民基本的社会救助权利。由于救助双方信息不对称，同时在实际操作中街道办事处或村委会的工作人员拥有终极代理权，复杂的委托代理链条增加了信息不对称和道德风险的程度。在传统的由政府主导的社会救助市场，除政府外委托人无法选择其他代理人，委托人无法遴选和甄别代理人，采取退出策略威胁代理人改善自身行为是不可置信的。因此，政府垄断社会救助领域，使得社会救助市场因缺乏竞争主体而效率低下。
2． 非营利组织的效率
( 1) 满足未被满足的救助需求: 弥补政府失灵和市场失灵的空间
由于部分社会救助项目具有“正外部性”( 对流浪汉的救助) ，市场上缺乏供给主体，在社会救助领域会出现市场失灵。因此，在很长一段时期，政府是社会救助项目的主要提供者。但是，在社会救助领域，同样存在政府失灵。例如，流浪乞讨人员流动性很强，救助地政府救助行为带有明显的正外部性，使其提供的救助数量( Q1) 会远小于社会需求量( Q2) ，尚有一部分社会救助需求未被满足。韦斯布罗德( Burton A．Weisbrod) 采取了“需求 － 供给”的分析范式来解释非营利部门为何产生。在公民社会，政府提供社会救助的数量是由政治决策过程决定的，在不存在投票交易的简单多数模型中，投票结果往往反映了中位选民的需求，而留下了一部分需求未被满足的群体，这就为其他组织的介入提供了前提条件。非营利组织的出现，可以满足未被满足的公众需求，弥补了市场失灵和政府失灵的空间，它提供物品的数量取决于政府能够满足选民的多样需求的程度。从韦斯布罗德的理论可以推出，非营利组织的产生是由于自发的利润驱动的市场活动不能提供足够的有外部正效应的物品或服务，而政府提供的这类公共物品或服务在相当数量的少数投票人看来是不足的。
( 2) 克服营利性组织的契约失灵问题
在社会救助领域，无论是生产者还是消费者都不可能拥有完全的市场信息。同时，生产者和消费者之间也存在信息不对称。生产者所拥有的私人信息远远高于消费者，信息不对称使消费者往往缺少足够的信息来评估产品和服务的质量，最优契约无法达成。即使达成契约，也很难真正实现。在这种情况下，由营利组织构成的市场竞争可能是无效率的，生产者完全有能力通过提供劣质商品来获得额外的收益，甚至出现逆向选择，劣质商品把优质商品驱逐出市场( 社会救助中则体现为救助质量逐步下降) 。契约失灵决定了由营利性组织提供救助是低效率的。
汉斯曼( Hansmann) 认为，当购买者不能轻易觉察到所购买的产品的数量或质量时，非营利组织在一种特殊的契约失灵的情形中扮演了有用的角色。非营利组织受非分配性原则约束，不能将所得利益分配给组织实施控制和管理的成员。在社会救助领域，和营利性组织相比，非营利组织降低救助质量、利润最大化的动机弱得多。因此，非营利组织可以解决契约失灵问题，在社会救助领域大量出现。可以用契约失灵的一个经典例子说明这一问题。假设 A 想向埃塞俄比亚的穷人提供食品和衣服，A 可以找一家厂商来负责运送;然而，要证实该厂商是否真的把所需的物品运送到了指定的人手中成本极高，A 几乎不可能为核实情况而飞赴埃塞俄比亚。在这种情况下，A 可能会找一家非营利性厂商。在这个例子中可以看出，非营利组织可以克服契约失灵问题，提高救助效率。
( 二) 救助模式的效率: 谁更有效率
1．“现金”还是“实物”
争议之二在于在社会救助中，现金救助和实物救助谁更有效率? 弗里德曼认为，政府使用资金帮助穷人，给予现金比实物更有效。他主张货币形式，因为实物形式将选择权从个人转移到了政府手中，使得个人丧失了自由选择的权利。政府习惯“家长主义”地以为“被帮助者”需要某种物品比需要其他东西更迫切，这种援助导致政府用自身偏好代替了救助者的偏好。弗里德曼主张，最有效并且最主要的救助方式是货币形式。
固然，货币形式可以为救助者提供选择的自由和权利，然而，如果仅仅以单一货币形式提供援助，是否会造成公平和效率损失呢? 会不会背离社会救助的初衷呢? 如果政府以货币形式将教育救助发放到家长手中，家长是否会把钱真的用到子女的受教育方面? 家长往往会“父爱主义”地认为其他方面的需要比子女的受教育更重要，选择把钱用在其他地方。
基于信息经济学的分析，当信息完全时，很明显现金救助是有效率的; 当信息不对称时，不得不采用实物救助。在社会救助领域，哪些项目应该是现金救助，哪些项目应该是实物救助，取决于信息不对称程度。
“实物救助”本身就是一种甄别机制，很多情况下政府不是没有支付能力，而是在信息不对称时，采用现金救助无法甄别真正的穷人，造成结果的不公平和资金效率的损失。当信息对称且救助对象容易甄别时，可以采用较高标准。现实生活中大部分采用实物救助，是因为实物救助可以甄别出真正需要救助的人群。并且，在社会救助中，较之现金救助，实物救助有利于限制救助对象的道德风险，从而提高救助的效率。现金救助改变了救助对象的预算约束，增加了消费空间，包括不良消费，如救助对象把救助的现金购买烟酒等不良消费，诱发道德风险。实物救助则不同，没有改变救助对象的预算约束，所增加的消费是良好消费。
2．“输血”还是“造血”
争议之三在于“输血式救助”和“输血式”救助谁更有效率? 传统思维认为，输血是治标之法，造血是治本之道。逻辑上来讲，此话不错。但“造血式”救助是否是一剂万能良药? “造血式”救助目的是为了增强贫困人群的造血机能，防止脱贫人口返贫，同时避免“养懒人”。但是应当引起重视的是: 首先，“造血式”救助容易忽视救助对象( 救助地区和个人) 的个体差异，也会忽视救助对象的真实需求，把强制性项目作为政绩浪费在非真实需求项目上; 其次，“造血式”救助的前提是救助对象有造血能力，实际工作中没有对救助对象进行分类，对于丧失劳动能力的绝对贫困人口，“造血式”救助的边际收益几乎为 0，而对于有劳动能力的相对贫困人口，“造血式”救助的效率较高。
基于以上分析，两种救助模式效率的比较要厘清一个逻辑前提: 针对同一救助对象谁更有效率，针对所有救助对象来比较哪种模式更有效率毫无意义。鉴于此，可以得到两点基本判断: 一是丧失劳动能力( 无造血能力) 的绝对贫困人口，“造血式”救助效率几乎为零; 二是对于有劳动能力的相对贫困人口，“造血式”救助的效率较高。简言之，对于丧失造血功能的贫困人口，“输血式”救助更有效; 对于造血功能较弱的贫困人口，应以“输血式”救助为主，“造血式”救助为辅; 对于潜在造血功能较强的贫困人口，应以“造血式”救助为主，“输血式”救助为辅。厘清“输血式”救助与“造血式”救助的边界，使不同人群对号入座，是发挥救助效率的关键。
( 三) 制度设计缺陷: 信号甄别机制缺失
提高救助效率的前提是建立有效的信号甄别机制。信号甄别机制是处于信息劣势的一方( 救助主体)设计的，在信息甄别模型中，若要达到分离均衡，甄别者( 没有私人信息的一方) 所提的同一交易合同对不同的被甄别者必须有不同的收益( 效用) 。
信号甄别机制是一种“说实话”的机制，让每个参与人显示自己的真实类型，应用于社会救助领域可以揭示穷人和富人，解决“冒充”问题。在社会救助中，如果缺乏有效的信号甄别机制，富人便会冒充穷人接受救助，将真正需要救助的穷人挤出救助市场，导致资源配置效率低下。
救助理念的“进步”可能是制度设计失败的诱因之一。社会救助本来是基于生存权保障而实施的制度，但是，伴随着社会救助制度本身的发展，其救助理念亦有转向基于“个人的尊严”维护之趋势，甚至成了一种政治口号。救助标准不能一味提高，提高的前提是穷人无法“满足基本生活需求”，而不是为了让穷人“体面生活”。低标准不是为了损害穷人的利益，而是为了吓跑富人保护穷人，避免富人占用稀缺的救助资源。
救助标准一定是低标准，“提高标准”并不等同于“高标准”。同时，缺乏了“残忍”的信号甄别机制，仅靠家计调查很难甄别出真正的穷人。
而《济贫法》中看似缺乏人道主义精神的“劣等处置”原则，实际上却是一种信号甄别机制。如果救助标准不低，甚至好于工作者，他们的理想选择便是放弃工作接受救助。在救助数量一定的情况下，“富人”冒充穷人领取救济金，损害了穷人的利益，真正需要救助的穷人甚至可能被“挤出”救助市场。因此，残忍的信号甄别机制不是损害了穷人的利益，而是为了吓跑富人，保护穷人的利益。同样，如果目标瞄准机制无法发挥信号甄别的作用，让不同类型的人对号入座，解决“冒充”问题，无论是“瞄准到村”，还是“瞄准到户”，无疑都是低效率的。“瞄准机制”的重点不在于“瞄”的对象，而在于是否瞄得“准”，这也将影响制度运行效率。
( 四) 治理结构缺陷: 政府对其他参与主体的挤出
2003 年起，国家开始更关注社会保障领域，为非营利组织的迅速发展提供了契机。与此同时，也应明确认识到，与我国社会的转型需求不协调的是，我国非营利组织的发展尚有许多局限和不足，主要表现为政府挤出了非营利组织的参与空间:
第一，政府越位。我国社会救助领域的一个重要现象就是政府救助介入太强，政府越位挤出了非营利组织在社会救助领域的参与空间，非营利组织在社会救助领域发育不良。
第二，政社不分。由于计划经济体制的影响，大量非营利组织“官办化”特点突出和“政府化”倾向明显，且“官办化”、“政府化”色彩短期内很难消除。大量非营利组织的领导人事实上由政府任命，领导有行政级别，人员编制由政府核定，部分人员流动由政府管理，俨然成了政府下属的一个部门。目前，有近 2/3 的非营利组织的干部直接来源于业务主管部门的任命，这也在一定程度上导致了我国非营利组织的内部效率低下。
第三，行政垄断。慈善组织的主管部门是民政部门，非营利组织的审批很难。在我国一个典型的例子是，体育总局主管的体育彩票中心和民政部门主管的福利彩票发行中心，“躺着都能赚钱”，原因何在? 高度的市场垄断。在市场垄断的情况下，不存在如何设计玩法，如何进行市场营销的问题。个人想成立彩票公司或注册基金会，审批非常困难。自古以来，“恻隐之心人皆有之”，中国人并不缺乏爱心和参与能力，是由于市场垄断而缺乏参与机会，同时人们也不愿意把钱交给垄断性的红十字会。红十字会在西方是属于民间组织，在中国官办色彩很重，红十字会的领导人有行政级别，“去行政化”阻力很大。行政垄断造成救助市场效率低下。
另一方面，政府挤出导致救助对象话语权缺失。长期以来，救助对象被排斥于社会救助参与主体之外，只能被动接受救助，也不符合践行群众路线的要求。政府没有区分救助对象的真实需求与非真实需求的边界，可能会导致救助资源的配置效率低下。比如，粤北山区某扶贫示范村，受援修建一条公路和一个公厕，公厕花费 10 万元，每家每户都有厕所使得公厕并非真实需求，但最终政府不顾反对还是修了。因此，在扶贫救助中应当赋予救助对象足够的话语权，区分真实需求与非真实需求，以救助对象的真实需求为杠杆调整救助政策，提高救助效率。
三、协同治理: 基于市场逻辑的治理之道
为何政府对社会救助的管理往往是低效率的，协同治理才是社会救助制度低效运行的治理之道? 原因在于，管理是一种自上而下的方式，是一种外部性的管理，强势政府在社会救助中拥有极大的话语权，而非营利组织和救助对象处于弱势地位，救助对象长期被排斥在反贫困治理结构之外，无法同政府部门形成制衡关系。同时，部门之间缺乏动力，相互扯皮，社会救助资金反而成了一些地方政府的额外收入来源。协同治理则强调从内部完善治理结构，将非营利组织和救助对象纳入社会救助参与主体之中，分配各权利责任主体的利益责任结构，形成相互约束、相互制衡的关系，减少部门扯皮，提高参与动力。其次，协同治理是基于市场的逻辑，强调社会组织的参与，市场机制可以很好地解决合作问题。社会力量的重建不是短期项目，只有破除行政壁垒，打破政府在社会救助领域的垄断，社会组织和个人成为自由竞争的市场主体，人们才会更有爱心和道德。破除行政壁垒，是实现协同治理、提高救助效率的前提条件。
社会救助领域中的协同治理是为了达到救助资源的均衡配置，发挥市场在资源配置中的主体地位，按照市场逻辑运作，实现社会救助的可持续发展。既承认政府失灵的存在，亦不否认市场失灵的可能; 既不否认政府在社会救助中的作用，也不是鼓吹无政府主义，而是强调重视市场机制在社会救助领域的重要作用。政府不是万能的，在政府和公民社会的动态博弈中，制度性承诺才是“可置信承诺”。在可置信承诺的前提条件下，才会有更多的人信任政府，提供救助服务。总之，在社会救助领域，有限的政府最强大，政府“约束自己的权力反而对自己有利”，政府允许社会力量参与社会救助，减少行政干预，反而能提高救助效率。
( 一) 参与主体的协同
实现参与主体协同治理的前提是政府职能的转变，而政府职能的转变应先厘清政府和市场在社会救助中的作用边界。对救助项目进行全面研究和分类，区分哪些项目需要政府财政支持，哪些项目需要政府直接提供，哪些服务可以由市场提供，哪些服务可以由非营利组织提供，政府应当把市场可以解决的问题通过市场机制解决。
实现协同治理的关键在于厘清参与主体间的权利责任关系。首先，在中央和地方的救助支出责任划分上，树立中央政府和地方政府共同承担救助支出，以中央政府为主的理念。
中央政府负责社会救助的宏观管理和监督责任，地方政府负责事权分配格局，使事权、财权和支出责任相对称，完善政府内部治理结构; 其次，建立政府与非营利组织的协作机制，政府创造良好的外部环境和搭建平台，鼓励非营利组织提供救助服务。通过政社分开，非营利组织不再作为救助政策的附属机构，有权参与救助政策的制定、执行和评估等环节，真正成为社会救助领域中的市场竞争主体; 最后，将救助对象纳入参与主体中，改变其被动受体地位，增强救助对象的话语权，同时可以提高其参与意识，避免只享受救助权利而不承担扶贫开发的义务和责任，通过赋予救助对象话语权和明确权利责任来降低道德风险。
实现协同治理的保障在于建立社会救助项目监控评估体系，对地方政府救助资金使用效率进行评估，评估结果作为政府绩效考核的一项内容，提高地方政府违约成本。
( 二) 救助模式的协同
对贫困人群的救助不应简单的采取“一刀切”的方法，对救助对象采取现金救助与实物救助择其一的方式，或对某地区采取“输血式救助”与“造血式救助”择其一的方式。实践证明，单一实施哪种模式都有一定的局限性。单一的现金救助无法甄别真实贫困人群并伴随道德风险问题，单一的实物救助使穷人丧失了自由选择的权利，无法用于真实需求; 单一的输血式救助使贫困地区和贫困人群不愿脱贫，单一的造血式救助使得一些无造血能力的绝对贫困人口无法脱贫。
那么，摆在眼前的问题是，在救助实践中关于救助模式该如何选择，采取哪种模式更有效率? 救助模式协同互动的逻辑起点是区分救助对象的类别。救助对象甄别成本较低( 如先天性残疾) ，可以采取现金救助为主，实物救助为辅，并且救助标准不应很低( 低标准只是为了甄别) ; 救助对象甄别成本较高，应采取实物救助为主，且附带残忍的甄别机制; 救助对象处于绝对贫困阶段，应采取“输血型”救助为主，“造血型”救助为辅; 救助对象处于相对贫困阶段，应采取“造血型”救助为主，“输血型”救助为辅。只有对救助对象进行科学分类，明晰救助模式的边界，方能实现“现金与实物协同互动”、“输血与造血协同互动”的综合救助模式。
( 三) 城乡之间的协同
城乡不同社会救助项目的出台时间、保障标准、保障目标差异很大，这些项目并未整合成为统一的社会救助制度，各项目之间中央和地方具体的权责难以统一明晰划分。在实际工作中，城乡部门间缺乏协同合作，条块分割的管理体制往往造成重复救助、多头救助、救助遗漏等无序现象，严重影响了救助效率。因此，对社会救助项目进行整合十分必要。将各种救助项目整合到一个统筹城乡的制度框架中，界定中央和地方之间、城乡之间救助责任的边界，明确权责关系，提高社会救助的科学性和有效性，让城乡困难群体享受到均衡化、同质化的社会救助服务。
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