社会救助又称社会救济或社会援助，其与贫困问题相伴而生。西方社会救助制度起源于宗教慈善、官办慈善、民间慈善和个人慈善等传统的社会救济。工业化之前，西方社会救助理论主要表现为各种社会福利思想流派的济贫思想，国家干预社会问题的基本立场是管制、改造和救济相结合，直到19世纪这一济贫观念仍深刻地影响着西方国家的社会救济。20世纪以来，西方社会救助的目标从应对贫困逐渐过渡至推动人的发展，机制从事后风险化解逐步转变为事前风险防范，理念从消极的社会救济渐变为积极的社会救助。本文拟对20世纪以来社会救助的理论内核和政策实践即积极救助的发展进行剖析，以期为中国社会救助政策的优化提供借鉴。
一、20世纪以来社会救助的理论内核：积极救助
18世纪中叶开始的工业革命使得西方国家的社会经济迅速发展，社会财富持续增加，以工业为主的经济结构和以企业为主的经济组织方式逐步得到确立。在工业化过程中，贫困、失业、劳动保护等社会问题日益凸显，且在20世纪初更加严重，传统的社会救济已无法有效解决这些社会问题。在上述背景下，国外学者对社会救助理论进行了积极探索。
（一）20世纪前期的社会救助理论
一是国家干预济贫理论。第一次世界大战以后，西方国家经济经历了一个短暂繁荣期。随后，经济危机席卷了整个资本主义社会。20世纪前期，西方资本主义国家共同的特点是遭受失业和贫困问题的严重困扰，资产阶级学者试图把摆脱经济危机和政治危机的措施与稳定就业联系在一起，其主要代表人物是英国著名经济学家凯恩斯（JohnMaynardKeynes，1883—1946年）。凯恩斯对西方社会救助理论的贡献不是表现为对社会救助具体问题的直接关注与论述，而是通过其经济理论影响社会救助理论。
凯恩斯理论体系的核心内容是充分就业。充分就业是指在某一货币工资水平下，所有愿意工作的人都实现就业，包括两种情况：其一是不存在非自愿性失业（摩擦失业与自愿性失业都与此不悖）；其二是社会就业量达到一种饱和状态，即当劳动力产物之有效需求增加时，就业总量不再增加。
凯恩斯认为，要实现充分就业，首先应该通过收入再分配政策提高消费倾向，其次应该降低利率，刺激消费，再次必须放弃自由放任主义的传统政策，而要依靠政府干预。政府应利用积极的财政政策，通过征收累进个人所得税，把富有阶层可能用于储蓄的一部分收入以税收形式征收，再以社会救助等公共手段支出，并提高失业者、贫困者的救济水平，从而刺激消费总需求。总之，国家单纯实施社会救济并非解决失业和贫困等社会问题的有效措施。在凯恩斯看来，通过提高社会总消费水平，创造良好的经济形势，同时辅以积极的就业政策，努力实现充分就业，可以减少贫困。也就是说，贫困问题的解决依赖于为失业者和受救济者提供就业机会，增加社会新投资量，这凸显了一种积极救助的理念。
二是社会民主主义济贫理论。20世纪30—50年代英国社会民主主义社会福利思想的主要代表人物柯尔（G.D.H.Cole，1889—1950年）针对救济提出了较为具体的主张。他认为，仅仅对失业者进行救济是不够的，应该使失业者能够重新就业。他说：“一个工人可能因其行业衰退了而失去他的工作；如果这样，应当训练他去干另外的工作。他可能因健康不佳而失去工作；如果这样，应该采取措施恢复他的竞争力。”
柯尔反对在提供救济时实施极度严格的家庭财产状况调查，然而他同时认为也不能毫无限度地提供救济。他指出：“在国家答应对某人的穷困进行救济以前，强迫其出售房子或挥霍掉仅有的一点储蓄，是罪恶行为。但是，必须有一个界线。一个人为了保持自己的一座大厦而申请救济，就不能认为是合情合理的；同样，一个人在估计自己的需要时，认为自己已尽了一切努力自助，因而不考虑规定的最低金额，拒绝使用他的储蓄收入维持生活，这也不能认为是合情合理的。”
蒂特马斯（Titmuss，1907—1973年）是英国社会民主主义思想的集大成者，他认为国家通过征税对处于依赖状态的人给予帮助不再简单地被看做是以牺牲富人为代价去救济穷人，而是附着了一定的社会性意图，具有社会福利意义。它使“最低维生”标准和“自我改进”的社会关怀和责任不断提高。
（二）20世纪后期的社会救助理论
一是新自由主义社会救助理论。哈耶克（FriedrichA.VonHayek，1899—1992年）是当代西方著名的新自由主义社会福利思想家。他指出，对贫困者、时运不济者和残疾者进行救济是一种防止出现赤贫的适当且有限度的社会保障，不会危及普遍自由。所有个人都有可能陷入生活逆境，大多数人仅凭个人力量无从预防，贫困问题自然产生。哈耶克认为，救助贫困应该增加收入，以收入再分配的方法救治贫困是不可取的。从短期来看，采用再分配的方式减少不平等和消除贫困，贫困者可以从富有者那里获得财富改善自身待遇，暂时缩小了各阶层间的差异。但是从长期来看，这样也延迟了整体的发展速度，甚至还会阻碍落后者或贫困者的进步。哈耶克指出，济贫的正确方法是“必须把我们的希望寄托在能够恢复经济快速发展的前景上，不管我们的起点多么低……我们应当会把我们所有的资源用到最有助于使我们大家都变得更加富裕的地方上去”。
在此基础上，哈耶克主张实行最低收入保障制度。他指出，确使每个人都能得到一定标准的最低收入，或者确使人们在不能自谋生计的时候仍能得到不低于某一底线的收入，是应对人人都可能蒙受的那种风险的一道完全合法或正当的保护屏障。一个自由的社会有可能为所有人提供最低水平的福利，但是为每个贫困者提供同等最低标准的福利有其先决条件，即只有证明他存在这一需要，才能享受这一最低福利。
弗里德曼（MiltonFriedman，1912—2006年）是美国新自由主义的著名代表，他的社会福利思想建立在其经济主张基础之上。弗里德曼提出了解决贫困问题的负所得税主张，此为一种过渡性措施。他认为，实行负所得税具有现行各种解决贫困问题办法所不具备的优点，其专门针对贫困问题，向个人提供最有用的帮助即现金援助；如同其他缓解贫困的措施那样，它减少那些被帮助者自助的动机，但是却没有完全消除这种动机。
在弗里德曼看来，实行负所得税可以使公共基金集中用于穷人，能将贫穷的人当做认真尽责的人来对待，使穷人有自助的动力。但是，这种帮助解决贫困问题的方案在通过市场发生作用时，应该不妨碍市场正常状态，或不阻碍市场正常作用的发挥。
二是中间道路社会救助理论。20世纪初英国出现了中间道路的思想主张，又称“第三条道路”。20世纪后期，英国中间道路社会福利思想愈发成熟。“第三条道路”的代表人物吉登斯（AnthonyGid-dens）提出了“积极福利”的主张。他指出，“我们应当倡导一种积极的福利，公民个人以及政府以外的其他机构也应当为这种福利作出贡献，它将有助于财富的创造。”
传统的社会救助制度主要是根据失业、贫困等社会风险组织起来的，用来解决已发生的生活困境，其救助目标是维持陷入困境人群的生存，其救助手段包括实物救济、现金补助等，其救助机制主要是事后风险补救。但是，二战之后人为的不确定性带来了人为风险。人为不确定性是指我们在以一种反思的方式组织起来的行动框架中，要积极面对的风险。福利国家往往根据外部风险来组织。社会安全保障在本质上追求的目标是，解决个人遇到的所有自我无法实现的基本收入和资源标准的问题。大部分福利措施的目的是解决已发生的事情，而不是切断事情发生的根源。福利国家所面临的问题不应该被视为财政危机，而是风险管理的危机。积极福利的目标是化解人为风险而非外部风险，目的是培养自发地带有目的的自我。
可见，吉登斯所倡导的积极救助主要不只是为了对付贫困，而是强调自我实现和责任。陷入生活困境的人们应该自发地带有目的地不刻意回避风险或设想国家和社会会解决这些问题，他们会积极地面对风险。积极的社会救助制度在缓解人们生存困境的同时，应该增强救助对象自身应对风险的能力。作为制度的责任主体，国家和社会应在社会救助制度设计时考虑“事先防范”的方法，采取未雨绸缪的风险防范措施。此外，吉登斯还提出了“社会投资国家”的概念。在社会投资型国家中，积极福利开支不再完全由政府来创造和分配，而是由政府和其他各种机构包括企业之间共同合作来提供；在社会投资型国家中，自主与自我发展将成为重中之重，社会福利制度不仅关注富人，更关注穷人；在社会投资国家中，社会保障观念要发生积极的变化。
因此，积极社会救助的责任主体不应完全局限于政府，也要包括受助者自身，这要求维持适当的救助标准，并适度增加用于人力资源方面的投资。德国总理施罗德是当代西方中间道路理论的支持者和实践者，他强调社会保障制度改革的必要性，指出“必须保持最低的福利标准”，强调社会救助制度的个人责任。他认为，“当代社会民主主义者要把社会保障网从一种权利变为通向自我负责的跳板。”
20世纪70年代以来，西方社会福利思想流派趋向多元化，除了新自由主义和中间道路的福利思想，其他流派也提出了诸多关于社会救助的观点。在此，主要论述发展性社会福利理论与资产建设理论的积极救助主张。前者认为，应改变传统社会福利方法对福利对象的维持性救助形式，试图促使福利接受者的自立和自强。社会福利项目应该改变过去着重对福利对象的补贴而忽视对经济发展贡献的倾向。
发展性福利理论主张强化救助对象参与经济活动的能力，并借此实现脱贫自立。因为社会福利接受者更愿意参加生产性的就业，而不是依赖于福利补助，但要使福利接受者摆脱救济实现自立自强，社会必须为他们提供必要的支援和帮助。
根据发展性福利理论，由国家提供适当的社会救助是必要的，但同时更应注重受助者自助能力的培养。后者由美国华盛顿大学谢若登（Michael Sherraden）提出，主要对反贫困的主题进行了论述。1990年，他在《穷人与资产》中首次提出了以资产为基础的福利救助政策：
凡是广泛地和普遍性地促进公民和家庭尤其是穷人获得不动产和金融资产以增进他们的福利的方案、规则、法规法律，都属于资产政策。资产建设理论认为穷人贫穷很重要的一个原因是由于穷人没有进行勤俭节约积累，进而形成自己的资产使自己得到发展，解决问题的突破口在于通过配款激励穷人压缩消费进行积累以形成资产，并对其进行理财方面的能力培养。
因此，当人们处于绝对状态时应实施社会救助政策，保障其基本生活需求。同时，为了使收入政策形成积累的基础，给予穷人改善自身境遇的机会，让穷人具有积累并掌握脱贫的方法，应对社会结构进行宏观调整，加强穷人的微观能力建设。
（三）20世纪以来社会救助理论的简要评析
20世纪以来的诸种西方社会福利思想推动了社会救助理论的发展。无论是国家干预理论倡导者凯恩斯的“充分就业”和“增加社会新投资量”，还是社会民主主义者柯尔的“有效社会救助”、蒂特马斯的“自我改进”，抑或新自由主义者哈耶克的“最低收入保障制度”、弗里德曼的“负所得税”，以及中间道路者吉登斯的“积极福利”、发展性理论的“提高自主能力”、资产建设的“能力建设”等主张，都体现出现代社会救助的理论内核为积极救助。这一理论内核的含义主要有：第一，关注人的受助权利。
积极的社会救助理论逐渐把接受社会救助看做社会成员人权的一部分。这种受助权利不再是基于生存需要的被迫之举，而是国家和社会为了推动人的发展从受助权利出发的政策设计。随着个体主义贫困观被“社会问题导致贫困”的理念所替代，救助理念上的施恩思想被权利观念所替代，行为取向上的特殊主义被普遍主义所替代，贫困者享受社会救助不再是一种“恩赐”，而成为一种权利，政府提供社会救助不再是一种“施舍”，而成为一种责任。第二，强调社会救助中的个人责任。积极救助理论认为，贫困状态的塑成是社会因素和个人因素共同作用的结果，贫困问题的解决需政府、社会和个人共同承担责任。也就是说，政府和社会有责任提供社会救助，但是受助者不应该无偿享有社会救助，享受权利的同时应承担相应的义务，此为“无责任即无权利”的思想。第三，注重受助者的就业能力建设。20世纪以前，受助者往往被看做是毫无价值的人，只是被动地接受社会救助。但是，受助者是一个独立的个体，其生活暂时或长期陷入生存困境，并非代表其能力特别是就业能力的必然消失。所以，应对受助者有无劳动能力作具体区分，进而采取相应的救助措施。第四，强调救助方式的转换。传统的社会救助方式以物质或现金支付为主，积极救助理论主张社会救助的有效方式是增加收入。
应该指出的是，在20世纪前期到后期，从国家干预理论到社会民主主义的福利思想，再到中间道路明确提出积极福利主张与发展性福利理论和资产建设理论的注重受助者自主能力提高的观点，积极救助这一理论内核的形成经历了一个从模糊到明确、从内容单一到内涵丰富的过程。随着积极救助理论的逐渐明晰化和系统化，积极社会救助制度的建立和发展在典型国家受到了重视。
二、20世纪以来社会救助的制度实践：从消极救济到积极救助
（一）英国“福利式”社会救助制度的实践
一是英国“福利式”社会救助制度的建立。1948年，英国政府颁布《国民救助法》，标志着其“福利式”社会救助制度正式建立。在这一制度下，救助资金由议会批准的拨款承担，救助对象为有需要的人，获得救助的资格条件为个人没有解决基本需要，或个人的收入只能在得到补充后才能解决其基本需要。同时，按照《国民救助法》，英国政府设立了隶属于国民保险部的国民救助局统一管理各种社会救济。国民救助制度所提供的津贴标准与社会保险制度所提供的津贴标准相比较高，每对夫妇每周40先令的救济加上房租补贴以及亲属补贴，使得一些家庭依靠国民救助的生活要明显好于依靠社会保险制度的生活水平。
因此，英国社会救助制度是一种普遍性的“福利式”社会救助。
之后，英国国民救助金标准逐年提高，1950年增加到2.175英镑，1951年又增加至2.5英镑。1948年到1961年期间，领过国民救助者的实际收入有所增加。20世纪60年代早期，因领取救助津贴的耻辱感而不申领国民救助的问题变得愈加突出。1963年，英国工党在大选过程中发表了“以社会保障的新领域”为标题的文章，明确指出“将基本生存津贴作为一种公民权利”。1966年，英国工党制定《社会保障法》，并以此减少贫民的耻辱，改国民救助局为“补充津贴委员会”。由补充津贴取代国民救助不仅是为了消除非缴费型津贴申领人的耻辱感，而且使得以收入决定救济的权利更为明确。
二是英国“福利式”社会救助制度的困境。进入20世纪70年代以后，由于不断发生的经济危机，英国的经济增长速度和人均国内生产总值逐渐降到西方国家的最低水平。1971—1979年，英国政府财政赤字总额达到支出总额的10.3%，占同期国民生产总值比率约为5%，通货膨胀最高时达到25%，国债规模急剧扩大。
严重的经济形势加剧了失业和贫困等社会问题的恶化。1970年至1985年，英国失业人数增加了255.9万人，失业率快速增加。受困于不断攀升的通货膨胀和失业，越来越多的失业者等着救助。英国社会保障支出占国民总产值的比例在1960、1970和1980年分别为6.6%、8.8%、11.8%，上升趋势明显。失业人数的增加势必加重英国政府的社会救助支出，可以说，财政性社会救助支出的不断增加为上述社会保障支出占国民总产值比率持续增长的重要推手。
英国社会救助制度的受益人数虽不断增加，但是其“福利式”的特征却不利于社会问题的解决。20世纪70年代初，英国有数十万人不愿就业，靠政府救济为生，相当数量的英国人故意失业，领取失业救济金。如何解决英国“福利式”社会救助制度困境，使其有效率的运行，并与英国社会经济发展水平相适应，成为20世纪70年代以后英国社会救助制度面临的主要问题。
三是英国“福利式”社会救助制度的积极改革。20世纪70年代末80年代初，英国“福利式”社会救助制度进入改革时期。1979年8月，以撒切尔夫人为首的英国保守党击败工党，开始了对英国长达18年的新自由主义变革，其中很重要的一项改革内容就是社会救助制度，这集中反映在1986年通过的《社会保障法》中。该法规定要在社会救助制度实施过程中实现资产调查方法的改变，具体内容有：
第一，废除复杂的补充津贴，代之以根据年龄和家庭结构给付的“收入支持”；第二，将家庭收入补充制度改为家庭补贴，对周收入在51.45英镑以下、有子女需要抚养的家庭提供家庭给付，对周收入在51.45英镑以上者，则提供减额给付；第三，在住房津贴方面，废除资格者和适用标准者的区别，统一补充给付与住房津贴的资格审查标准，并采取80%的地方税优惠措施。
可以看出，英国保守党政府的社会救助制度改革主要是通过提高并严格申请资格、削弱受助者的权利、减少补助金额等措施完成。这种改革更多地强调个人在社会救助制度中应该发挥作用，希望在一定程度上减少政府责任。1997年，以布莱尔为首的英国工党上台执政，提出了以“第二代福利”为核心的中间道路社会保障制度改革主张。英国工党对社会救助制度的改革始于单亲家庭救济。1997年秋，工党对保守党的开支计划进行改革和削减，同时取消了对单亲母亲专门的额外津贴。此后，社会救助制度改革成为社会福利制度改革计划的重要内容。1998年，英国政府在下院公布了福利改革绿皮书。其中与社会救助制度相关的主要内容有：第一，帮助有工作能力的残疾人脱离救济参加就业、为低工资者制定优惠税收政策；第二，辅助愿意工作的残疾人就业，最终达到减少残疾人福利开支的目的，将更多的资金用于重度残疾人身上；第三，采取税收优惠和补贴等手段，帮助有子女的家庭尤其是贫困家庭解决实际困难；第四，严防救济制度中的欺诈行为，改革现行的救济金制度，使之更有效、严谨；等等。
英国工党社会救助制度改革较为突出的一个内容是残疾人救济。20世纪90年代，无劳动能力救济和残疾生活补助申请者数量增加是新工党政府面临的一个问题。1998年，英国依赖无劳动能力救济的人数上升到170万，三倍于1979年的数量。针对不能工作的残疾人，社会救助制度的改革集中在三个方面：第一，政府提出一个针对最贫困人的新型残疾人收入保障计划和基于经济状况调查的收入补助制度；第二，无劳动能力救济适用于那些因为残疾或长期疾病而不得不放弃工作的人，而对那些接近退休年龄的人，将收回长期失业救济；第三，停止那些接受职业或私人养老金者无劳动能力救济的资格。
总之，新工党社会救助制度改革的基本方向是“最低收入保障”，主张为不具备工作能力的人提供“扶助而不是施舍”，并将改革与潜在的劳动力市场相联系。政府建立了一套协调养老金和收入支持的管理体制，使得最低收入保障额略高于养老金。同时，救助领取资格的获得需经过严格的家庭收入审查，劳动收入被看做社会救助的资格衡量指标。2003年10月，英国政府将“最低收入保障”改造为“养老信贷保障”，同时引入“养老信贷储蓄保障”。改革彰显出从救济到工作的积极救助理念。
（二）加拿大“保障式”社会救助制度的实践
一是加拿大“保障式”社会救助制度的建立。加拿大的社会救助制度起步很晚，主要从省政府实施的救助开始。1867年《英属北美法》将社会保障看做是地方政府和私人的事情，由省或市政府向穷人和贫民提供公共救济。20世纪前期，工业化和城市化导致加拿大各省政府无能力实施制度化和有效的社会保障，社会救助责任开始逐步由省政府和联邦政府共同承担，但仍以各省政府和地方政府的责任为主。1930年代，加拿大经济社会混乱、失业和贫困等社会问题日趋严重，改变了加拿大社会救助制度的理念和方式，联邦政府在社会救助中的责任逐渐增强。国防部为失业者和穷人建立了救助营，其目的是提供一些救济和工作，以维护社会秩序。同时，联邦政府也实施了住房援助。二战结束后，加拿大社会救助制度体系逐步建立。1950年代，加拿大通过了《老年救济法》、《失业救济法》，并实施了家庭救济计划。1966年，联邦政府通过了《加拿大救济法》，规定由联邦政府分担各省社会救助和社会服务计划的经费。这标志着加拿大“保障式”社会救助制度的建立，它主要保障人们的基本生活需要。
二是加拿大“保障式”社会救助制度的困境。20世纪70年代中期以后，加拿大经济增长速度缓慢，工业生产反复不定并呈下降趋势。1981年7月，加拿大陷入战后最严重的经济危机之中。
加拿大的失业率由1970年的5.7%上升至1983年的11.9%，其后于1988年逐渐下降至7.8%，但仍处于较高的水平。这种状况使得失业救济支出压力倍增。加拿大的老年赡养系数由1970年的12.7%增至1980年的13.1%，这使得老年救济支出愈发膨胀。同时，加拿大政府财政赤字严重，其在1983—1984财年达到323.5亿加元，大大超过除美国以外的主要资本主义国家3.7%的平均水平，这在很大程度上是由于社会救助支出额大幅增加造成的，同时它又会反过来限制社会救助支出的规模。在上述状况下，加拿大社会救助制度内嵌于不景气的经济体系而不具备可持续性，亟需改革。
三是加拿大“保障式”社会救助制度的积极改革。加拿大社会救助制度改革开始于20世纪80年代，伴随着整个社会保障制度的改革进行。1984年，加拿大保守党上台执政。马尔罗尼政府提出，加拿大社会保障制度改革的指导原则是“社会责任”，也就是“把稀有资源应用到最需要的地方去”。20世纪90年代，加拿大社会救助制度开始进行紧缩性改革。在联邦层面，1993年马尔罗尼的保守党政府用经过家庭收入调查的儿童免税计划和工作收入补助计划替代普遍家庭津贴计划。在省政府层面，艾伯塔省的保守党政府于1993年取消了现存的社会救济项目，代之以对依赖者的支持项目，使得54000人在以后的4年中被排除在社会救济之外；同年，安大略省将社会救济津贴降低了21.6%，然后用残疾人支持计划和工作福利计划替代了原来的一般福利救济和家庭津贴计划，将领取者作出应该领取和不应该领取的划分，并提高获得救济的资格标准，通过增设获得救济的障碍等措施限制依赖救济者。
在削减社会救助项目的同时，加拿大还将受助与工作挂钩，把就业援助内容纳入制度规定之中。1997年安大略省颁布工作计划，为个人提供帮助。就申请资格而言，个人必须满足以下一些条件：居住在安大略省；急需资金支付食物和住房的费用，并且愿意参加一系列有助于个人求职的活动。
这些活动即为援助活动，包括一系列教育项目、求职技能培训、读写能力的筛选和培训、就业安置等。特别需要指出的是，安大略省的残疾人社会救助项目也将就业援助内容纳入其中。此外，加拿大各省在负责设计、实施和管理社会救助项目的同时，也在尝试构建与地方政府的合理救助责任分担机制。可以看出，加拿大社会救助制度改革从消极救助到积极救助的特征明显。
（三）德国“济贫式”社会救助制度的实践
一是德国“济贫式”社会救助制度的发展与困境。德国的社会救助制度主要以一般低收入家庭和特殊困难家庭为施策对象，目标是确保最贫困人群的基本生活，其为一种“济贫式”的社会救助。20世纪前期，这种模式的社会救助制度在德国稳步发展。受制于1929年开始的经济危机对经济的消极影响，1929—1932年，德国失业工人每周可领取的救济金从10马克50分尼下降到6马克。
二战以后，随着法西斯势力统治的垮台，德国社会保障制度很快进入调整时期，现代意义上的社会救助制度逐步建立。1949年，德国西占区（美、英、法占领区）议会通过《德意志联邦共和国基本法》，规定联邦对社会保险机构包括失业保险和失业救济在内的负担支付补贴费用。20世纪50—60年代中期，德国社会救助制度逐步建立起比较完善的内容体系。1961年，德国颁布的《社会救助法》规定，凡是生活在德国的居民，不论是德国人还是外国人，只要遇到该救助法所列的各种困难时，都可以要求国家救助。
该法强调，申请者必须证明自己曾经努力寻找工作，社会救助的目标之一是“帮助人们实现自救”。20世纪60年代，由于救助对象十分有限以及经济的繁荣，德国社会救助的待遇水平有了显著提升，对申请者资格的限制以及对有劳动能力者的工作审查都有所放松，当时强调的是受助者的权利。
二是德国“济贫式”社会救助制度的积极改革。进入20世纪70年代，严重的失业、沉重的财政负担使得德国社会救助制度面临极大压力。1973年以来德国失业率持续上升，1983年的失业人数为225.8万人，失业率为8.8%，1993年原西德地区的失业人数为227万人，失业率为8.1%。
同时，德国财政赤字亦由1994年的900亿马克上升至1995年的1226亿马克，再于1996年增至1379亿马克。20世纪90年代以后，德国政府开始逐步对社会救助制度进行改革，其重点内容为完善失业救助制度。科尔政府失业救助制度改革的基本原则是强调个人责任，并将失业救济标准降低3%。上述改革损害了民众的福利，科尔政府不得不承担失去执政权的政治后果。社会民主党在1998年的选举中取得胜利。施罗德政府初期社会救助制度改革主要是降低或调整社会救助项目津贴水平。具体措施主要有：
改革失业救济制度，规定只有领过失业保险津贴者方能领取失业救济金；将社会救助资格审核与就业密切挂钩，规定对接受各类社会救济的适龄劳动者实施劳动力调查，并要求各部门为其提供工作机会。2002年初，施罗德政府成立了“劳动力市场现代化服务委员会”，提出涉及社会救助改革的“哈茨IV”方案。“哈茨IV”主要主张建立一种新的基本保障方式：所有具备就业能力（是否具备就业能力的标准是每天至少可以从事3小时的就业活动）的享受救助人员，不再按失业救助和社会救助分别管理，而是将这两种救助合二为一，统称为求职人员基本保障，领取者要接受严格的家计调查。
改革后，社会救助则仅限于那些每日没有能力工作3小时的失业者和其他特殊救助对象，而有就业能力的受助者则必须接受主管部门提供的工作并进入劳动力市场。2004年8月11日，德国政府对“哈茨IV”内容进行修改：其一是求职人员基本保障的发放时间由月底改为月初；其二是适当放宽求职人员基本保障的领取条件。这表明受助者不仅仅是被同情的弱势群体，不再是单纯的权利享受者，政府开始承认他们必须承担促进社会经济发展的义务，甚至为此牺牲一些个人的权利，并希望通过这次社会救助改革促使失业者不再依靠社会救助，而是重返劳动力市场。
2006年，德国社会民主党在选举中失利，以默克尔为首的联盟党获得胜利并组建了大联合政府。德国“济贫式”社会救助制度在默克尔政府时期继续发展，但仍面临巨大压力。总之，德国社会救助制度的发展遵循了从消极救助到积极救助的路径。
（四）西方典型国家社会救助制度实践的简要评析
一是削减社会救助支出。迫于经济社会形势压力，西方典型国家社会救助制度实践改革的方向之一是削减救助支出。在凯恩斯主义的影响下，西方国家社会保障政策发生了根本转变：由政府出面提供给个人及家庭与其收入相应的最低收入保障；政府有责任帮助个人和家庭抵御社会风险可能带来的危机；政府保证所有国民享受尽可能最好的、没有确定上限的社会服务。
这种普遍性福利与西方社会经济的缓慢发展，使得西方社会救助制度责任主体逐渐由政府一方转变为政府、社会和个人多方。上述国家用选择性福利替代普遍性福利，采取的措施主要是：严格受助条件、降低社会救助标准、限制受助时间等。英国保守党通过严格身份和收入状况调查对家庭救助进行了改革，经过降低住房津贴对住房救助进行了优化；加拿大马尔罗尼的保守党政府取消了普遍家庭津贴计划；德国施罗德政府初期社会救助制度改革就是降低或调整社会救助项目津贴水平等，这都凸显了西方国家削减社会救助支出的理念。当然应该看到，削减社会救助支出和救助责任的多方分责并非对公民社会救助权的否认，而是希冀通过积极救助这一更加有效的方式来更好地保障国民的社会救助权利。
二是鼓励受助者就业。西方社会救助制度实践改革最明显的发展方向是鼓励受助者就业。20世纪初期，英国、加拿大和德国纷纷发起了“从社会福利到工作福利”的社会救助制度改革，旨在通过福利补贴提高受助者的就业能力，帮助失业者尽快重返劳动力市场，缩短依赖社会的时间，增强职业技能，开发劳动者的潜力。
英国工党强调工作是公民摆脱贫困的唯一有效途径，其对残疾人的救助内含提升受助者就业能力的措施；加拿大安大略省对残疾人的援助项目包括了就业援助内容；德国失业救助强调，有就业能力的受助者必须接受主管部门提供的工作并进入劳动力市场。总之，鼓励就业内涵了对受助者就业能力建设的重视和救助方式的转换，与积极救助理念相契合。
三、对中国的借鉴：积极救助
西方国家社会救助制度已经发生了根本性变革，从最初的单纯性救济改为鼓励就业，由原先的普遍救助转变为有限救助。在社会救助理论方面，更多强调受助权利的尊重、社会救助中的个人责任、受助者的就业能力、受助方式的转变；在社会救助制度改革方面，更多凸显社会救助支出的削减和对积极就业的鼓励。因此，无论是社会救助理论还是社会救助制度实践改革，西方社会救助制度逐渐实现了从消极救助向积极救助的转变。具体表现为：从风险应对来看，社会救助项目和内容的设置是用以面对人为风险，而非根据外部风险组织；从社会救助目标来看，社会救助是推动受助者的发展，强调其自我实现和责任，而非单纯应对贫困，维持受助者生存；从社会救助手段来看，主张通过鼓励就业、培养受助者就业能力缓解其生活困境，而非单一的实物或现金救助。积极社会救助制度可以通过建立合理的权责关系，化解风险对国民的侵袭，能够确保弱势群体的生活，并保障社会救助制度的自身运行效率以及整个社会经济的活力，其应该成为中国社会救助制度的发展方向。
经过30多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制的建设取得了很大成绩，但应该看到，贫困、失业、劳动保护等社会问题愈发严重，需要构建可靠的社会救助制度来应对这些问题给国民所带来的风险。然而，当前中国社会救助理念和制度设计存在很大问题，主要表现为两个方面。
其一，传统社会救助理念与新型社会救助制度雏形同存成为中国社会救助制度发展中的一个重要问题。经过1999年以来的改革与发展，中国新型社会救助制度体系初具雏形，然而传统社会救助存在的贫困观念上的个体主义和救助理念上的施恩思想仍然比较严重。前者使得很多人认为个人对自己的贫穷负责，后者则会导致制度实施中的施恩思想。这种状况给中国社会救助制度的健康发展设置了很大的障碍。当然，应该看到，在中国现代社会救助制度构建和运行的过程中，社会救助权益论已经逐渐成长。
但是，由于观念的转变受到多种因素的影响，在短期内很难发生突变。于是新型社会救助制度的运行便与传统社会救助理念共存，导致了很多工作人员在救助给付过程中高高在上的姿态。
其二，积极社会救助理念发展缓慢。积极性社会保障主要是指既提倡国家责任又不忽略个人责任，既提供现金补贴又供给社会服务，既应对短期社会压力又关注长期社会保障目标，既对现实贫困提供保障又采取措施预防贫困的发生或者加剧的社会保障制度。
积极社会救助理念就是兼顾个人的权利和义务，兼顾救助的物质保障和服务保障，兼顾贫困应对和贫困预防，兼顾短期发展和长期发展的救助理念。而中国当前的社会救助制度主要关注救助的物质保障、贫困的应对及短期发展，同时其中的个人权利和义务并未得到充分体现，这说明积极社会救助理念在中国发展较为缓慢。
中国社会救助制度的改革要注重贯彻积极救助的理论观点。其一，确立积极的社会救助理念。加强社会救助制度中各主体的理念再造工作，让他们认识到，积极的社会救助理念强调社会救助不是政府或者社会的施舍和实现经济效益的手段，且非仅向受助者提供经济救助；而是维护公民权利的基本手段和实现社会公平的工具，强调对贫困群体自我获得劳动收入能力的培养。
同时，还要塑造良好的社会氛围，使国民充分了解到积极的社会救助理念是中国社会救助制度发展的重要方向。其二，要进一步加强中国现代社会救助制度的建设。要努力推动传统社会救助制度救助内容、筹资主体的单一化和关注贫困应对向现代社会救助内容综合化、筹资主体多元化和兼顾贫困预防转变。
