摘要：瞄准偏差是公共政策执行研究领域中的一个重要议题。在全面建成小康社会的背景下，提升农村社会救助政策的瞄准效率，不仅能增加农村居民的生活福祉，更有益于共同富裕这一远景目标的实现。为此，本文立足我国农村社会救助政策的执行现状，通过对瞄准偏差产生机理的审视和解读，提出政府应以大数据为抓手，强化政策间的配套衔接，通过从福利配额到福利认证的转向，充分发挥社会救助政策的兜底性作用。
关键词：农村社会救助;瞄准偏差;矫正策略;政策执行;
基金：教育部产学合作协同育人项目“基于上海哲寻教学平台的社会救助实践教学研究”（202002245042）;
作为一项旨在帮助弱势群体并鼓励其自立的基础性制度安排，农村社会救助政策对保障和改善民生有着极其重要的作用。然而，近年来“错保”“漏保”等瞄准偏差现象的频繁发生，不仅阻碍了社会救助政策的有效执行，更阻滞了国家福利资源的有效配置与输送。因此，深入探究农村场域中社会救助政策的执行现状，挖掘其产生执行偏差的内在机理，并在此基础上提出具有针对性的矫正策略，对全面推进乡村振兴、促进共同富裕目标实现具有重大意义。
一、当前农村社会救助政策的执行现状
据民政部2020年民政事业发展统计公报显示，截至2020年底，已有4?067.1万人口享受低保或特困人员救助供养政策，困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度分别惠及困难残疾人1?214万人、重度残疾人1?475.1万人，全年支出临时救助资金165.7亿元。从数据来看，我国社会救助水平不断提高，社会救助制度不断完善，已初步形成了覆盖全民兜底线的社会安全网。但具体到农村区域，大量救助资源的下沉并没有达成“治理有效”的目标，福利递送过程中的目标瞄准偏差、政策执行扭曲等问题，不仅导致政策目标难以实现或实现程度不高，甚至还衍生出新的治理困境与危机。
（一）救助资格认定存在漏洞
精准界定救助对象是政策执行的关键。按照国家的政策设计，救助资格的认定，需通过家庭收入和财产进行综合评估。这就要求基层执行者以当地划定的最低生活保障线为基准，依照收入情况来判定申请者是否符合救助条件。但是，受农村家庭收入取证难、非正规就业难测量、农户自利心理等诸多因素的影响，以家计调查为核心的识别方法往往难以奏效。[1]因此，基层工作人员对救助对象的认定，通常依照残疾、高龄等显性指标来评判，这无疑“简化”了救助认定的程序，导致救助目标发生偏移。
（二）救助过程缺乏动态监管
救助过程管理，即通过动态评估体系对已经纳入救助范围的救助对象进行有效管理和扶持。然而这种动态救助在政策主体和客体对象上均遭遇了挑战。对受助对象而言，由于不愿意承担“失去救助身份”这一风险，当其家庭收入或人口出现变化时，其主动申报意愿不高，甚至还会有意隐瞒。对执行主体而言，经办人员或基层干部受“不出事”逻辑、自保心态等因素影响，其积极作为的空间受到压缩[2]，出现简易执行政策程序的情况，致使农村救助对象的动态管理难以推行。
（三）救助退出机制尚不健全
根据《社会救助暂行办法》规定，最低生活保障家庭的收入、财产、人口结构发生变化的，县级政府需增发、减发、停发最低生活保障金。但在各地实践过程中，退出机制和动态评估体系的缺乏，使得“应退未退”“不应保而保”等现象仍普遍存在。一方面，救助对象一旦享受到如子女教育费用减免、入股分红收益等政策保障，便不愿意轻易失去这种身份及其所对应的利益供给。另一方面，基于和谐维稳、管理成本等方面的考量，基层政府也倾向于对“应退未退”问题采取默许态度，在部分具有宗族势力、精英俘获严重的村庄，基层官僚甚至会刻意包庇。
（四）福利认证能力仍有短板
福利认证能力是指通过信息技术有效识别社会个体现存事实和状态的能力。在福利认证过程中，最重要的就是对有关资产、牲畜、土地、家庭成员等方面的信息进行收集与处理。然而，关键信息的模糊化与乡村内部信息的不对称，加大了基层政府的信息获取难度，使得入户核查、贫困排序、民主评议的社区瞄准方式难以适应精准化的治理要求。税费改革后乡村政权悬浮带来的工作人员不足、工作经费有限等弊端被进一步放大，也加剧了社区瞄准中的精英俘获效应。
二、农村社会救助瞄准偏差的机理剖析
作为一项涉及面广、情况复杂的福利制度，我国农村社会救助是在乡土社会转型与国家权力嵌入的双重背景下进行的。因此，剖析农村社会救助瞄准偏差的机理，就必须从微观、中观、宏观层次的立体视角对政策执行过程展开动态考察。
（一）微观层面
1. 甄别机制难以有效瞄准。
目标瞄准是救助政策有效运行的前提，也是农村救助政策有效发挥作用的核心环节。尽管国家对救助政策设定的核心原则为应保尽保，但在政策落地过程中，地方政府倾向于采用配额制来对目标群体进行瞄准，即按照指标化的方式进行管理。这种以宏观数量控制为核心的瞄准手段，其有效运行很大程度上依赖于配额的准确性[3]。然而农村贫困的动态多维性、信息的不可获得性、目标的模糊性和多样性等特征加剧了基层政府次级分配的难度，导致下沉到基层的社会救助资源尽管有所提升，但农村地区的错保和漏保问题仍较为突出，瞄准偏误也未得到显着改善。可见，以配额制为核心的瞄准机制已难以应对当前复杂的社会救助现状，亟需进行系统性调适。
2. 街头官僚自由裁量偏差。
从中国农村既有的救助实践来看，受助对象多通过分权制的社区瞄准方法来予以筛选确定，这无疑强化了农村精英阶层如村委会和村干部的权力。在实际的目标瞄准过程中，基层执行环节除却考虑乡土社会中的弱势群体，如高龄老人、残疾人、大病患者等，也要考虑乡土社会中的强者，尤其是作出一定贡献的干部群体或是具有一定地位的宗族势力群体。从全国多数区域的政策执行情况来看，配额制中的贫困人口指标虽具有确定性，但在贫困个体精准瞄准规则方面尚不明晰，这就为基层官僚在政策执行过程中自由裁量出现偏差提供了可能。
（二）中观层面
1.“法理”与“情理”的碰撞。
当社会救助政策作为一项正式制度嵌入乡土社会时，乡土社会中的传统观念、资源必然会对基层治理产生影响，而基层治理也会反作用于乡土社会格局与内生秩序。在这一互嵌结构下，村干部、村民以及相关救助利益主体并非站在纯理性角度去思考、解决问题，人情、关系等情理性因素亦在考量范围内，若忽略这一客观实际，政策就会遭遇瞄不准、监督难、成本高等难题。因此，要想让以促进公平正义为目的的救助政策有机地融入乡土社会，就需要在乡土社会“情理”与基层治理“法理”中找到平衡点，在二者的动态调试中获取民众的理解与认可，进而实现预设的政策目标。
2. 基层治理中的模糊化应对。
在中国现行的五级政府体系下，围绕着“应保尽保”“应助尽助”“应享尽享”等政策目标，地方政府形成了“县-镇-村”三级协同的治理链条。但中央政府政策设计往往只规定了相应的标准、原则与目标，具体细节的落实则需要各地方因地制宜进行量化调适。然而在巨大政治压力和较强时间约束的共同作用下，一些基层官僚组织往往会变通执行社会救助政策[4]，或对政策程序进行“再创造”，这种“上有政策，下有对策”的应对方式，无疑加剧了政策落实难度，使得模糊化应对成为基层工作常态的同时，也让社会救助这项“硬制度”深陷基层治理“软环境”之困中。
（三）宏观方面
1. 压力型体制下的执行扭曲。
在委托代理关系中，虽然基层政府与公民之间形成了最终的委托代理关系，但是在自上而下的政策执行压力以及以绩效考核为基础的晋升机制驱动下，对上级负责是下级政府最直接的责任关系。因此，在救助对象识别过程中，基层干部考虑的首要问题是“不出事”，在这种避责行为逻辑下，基层执行者倾向于通过“按规定办事”来规避政治风险[5]，这就导致政策执行过于刻板僵化，难以有效应对现实世界的复杂性和多样性。
2. 政策间存在简单福利叠加。
眼下，我国农村已形成了以农村低保制度与医疗救助为核心的社会救助体系。然而受政策设计内部嵌套交织的影响，基层福利资源往往集中叠加在某一类人群身上，救助资格的“捆绑”无形之中造成了政策之间简单的“福利叠加”。以低保制度为例，一旦受助者成为低保救助对象，不仅可以享受相应的最低生活救助金，还能自动获取医疗救助和其他专项救助的资格。这种“捆绑”式政策设计在强化低保潜在价值与救助对象福利依赖的同时，更造就了“福利悬崖效应”，使得部分边缘群体的社会福利权面临缺失或旁落的风险。
三、农村社会救助瞄准偏差的矫正策略
农村社会救助瞄准偏差现象的存在，与其以配额制主导的资源分配体系有着直接关联。因此，突破瞄准失灵困境，就要以大数据等信息技术的应用为契机，在构建更具综合性、发展性和多元化社会救助体系的同时，对农村救助瞄准中存在的问题进行矫正。
（一）微观层次
1. 促使救助管理链条化。
在资格准入阶段，将支出型贫困家庭纳入救助范围，在对贫困群体的收入、财产、支出进行综合评估后，依照贫困群体实际情况以及诉求进行救助；在救助过程阶段，需建立有效的信息比对和跟踪平台，以及时掌握受助对象的收入财产变化；在退出阶段，为避免受助对象重新进入难以生活的窘境，可探索建立救助退出的过渡期，在过渡期内只退身份暂不退待遇，实行渐进退出机制。通过推动救助过程的链条化管理，实现对政策对象的家庭经济变化精准筛查与动态调整。
2. 推动自由裁量监督化。
近年来随着权力下放，自由裁量成为基层官僚行政的重要特征。一方面，作为政策瞄准的基层执行者和福利救助资源的递送者，基层官僚被赋予了更大的权力和责任，以应对基层社会不规则的治理事务和复杂的治理情景；另一方面，随着民众诉求的日益多元化、个性化，积极回应民众诉求并及时解决各种问题的政治压力，也助推了基层官僚裁量范围和幅度的过度增长。基于此，需建立多重约束机制来确保基层官僚合理用权、合法用权，要在规避精英俘获、矫枉过正等负面效应的同时，保证基层官僚治理手段的多样性和治理工具的丰富性，通过规范权力运行、重建村庄内部规范等举措将社会救助政策落到实处。
（二）中观层次
1. 平衡情理法理，完善激励机制。
就社会救助而言，身为委托人的全体公民事实上只有一个代理人，即政府。因此，要解决社会救助范围内的多重委托代理问题，需在强化内外部监督的基础上平衡好“情理”与“法理”的关系。可在社会救助领域探索建立“下情上达”的信息收集渠道，对出现的问题给予及时的反馈。对于基层工作中的模糊化应对，应从岗位职责、伦理道德等多层维度明晰基层官僚的基本任务及其工作机制[6]。此外，针对执行主体利益取向的异质性特征，应以需求为导向，从绩效考核机制、奖惩晋升机制、监督反馈机制等建设与完善入手，发挥激励机制在维护基层治理方面的正向引导和促进作用。
2. 治理重心下沉，推动数据治理。
从政策执行效果来看，受压力型体制下任务分配的层层加码加压影响，上级任务要求与基层完成任务时所需资源之间往往存在较大堕距，“权小、责大、事多”成为基层工作常态。因此在救助资源下放的同时，也应通过治理重心下沉与治理结构调整来提高基层政府的“权”，达到“权”与“责”的适度平衡。此外，面对当前人员不足、经费有限的治理短板，地方政府应在传统家计调查或入户抽查方式的基础上，借助数据信息和技术平台来对救助对象的家庭收入和资产状况展开动态追踪，通过相关事项的线上办理、指尖审核，同步提升救助业务效率与救助服务质量。
（三）宏观层次
1. 从配额制走向认证制。
从救助制度类型来看，我国仍隶属于配额制主导下的回应式社会救助，即通过各级政府的前期区域性瞄准和基层与地方社会的后期个体性瞄准，对有效资源进行管理与分配的一种模式，是一种被动的基于必要性的福利体系。然而，随着救助资源的日益充沛和精准治理需求的愈发强化，以往简单、被动的回应型援助已不再具有可持续性。为此，在社会救助水平提高的条件下从福利配额制走向福利认证制是必然趋势，即由国家直接对每个贫困家庭的收入与财产状况进行独立的核算，确认个人的福利身份，以确保程序认证的个体性与唯一性。
2. 强化政策间配套衔接。
作为一项糅杂了物质帮扶、医疗救助、法律援助等多种形式的社会救助制度，农村社会救助政策的效能发挥不仅要考虑到各项救助政策的有效组合，更需要规避可能存在的救助待遇“捆绑”问题。因此，各单项救助制度既需加强对救助对象的重新筛选，做到服务的“无缝隙”和“无遗漏”，也需要在与其他社会救助政策衔接配套时，规避可能存在的“叠加”效应。此外，还要把农村社会救助纳入乡村振兴战略统筹谋划中，在建立健全分层分类社会救助体系的基础上，通过社会保险、社会福利等领域的常态化衔接，使其形成制度合力。
四、结语
当前，目标瞄准偏差已然成为困扰农村社会救助政策有效执行的难题，以配额制为主导的瞄准体系在滋生福利依赖、变通执行等问题的同时，也阻滞了社会救助政策效能的充分释放。为此，应从精准甄别救助对象着手，在敦促基层政府加强救助过程动态追踪、强化自由裁量监督的同时，以大数据等信息技术嵌入为着力点，不断强化政策间的常态化衔接，通过从配额制到认证制的制度转向，逐步贯彻落实习近平总书记关于“要把农村社会救助纳入乡村振兴战略统筹谋划，健全农村社会救助制度，完善日常性帮扶措施。要健全社会救助、社会福利对象精准认定机制，实现应保尽保、应助尽助、应享尽享”的重要论述。
参考文献
[1]程中培.城乡低保制度瞄准效率评估[J]学习与实践,2020(6).
[2]崔宝琛.低保目标瞄准偏差的乡土逻辑[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2019(2).
[3]李棉管.技术难题、政治过程与文化结果一-瞄准 偏差“的三种研究视角及其对中国”精准扶贫“的启示[J]社会学研究,2017(1).
[4]仇叶.从配额走向认证:农村贫困人口瞄准偏差及其制度矫正[J].公共管理学报,2018(1).
[5]王春城.贫困治理中的政策依赖行为及其矫正一于 激励理论的分析[J]政治学研究,2021(2).
[6]岳经纶,[英]斯坦林根.中国正在建立怎样的福利国家[J]中国公共政策评论,2014(7).
