摘 要： 随着我国新时期社会矛盾的转变以及突发社会风险的不断变化，社会保险和社会救助暴露出在救助农村弱势人群上的不完善，临时社会救助作为社会救助制度的重要补充，在现实中受到限制难以发挥其应有的作用。因此希望能通过发挥临时社会救助的“救急救难”优势来缓解目前农村“三无”老人困难期间的供养与救助问题，并借鉴其他地区在临时救助上的经验来完善临时救助面临的困局。
关键词： 临时救助; “三无”老人; 社会治理;
随着社会经济快速发展，农村人口大规模向城市流动，留守儿童、空巢老人逐渐增多，农村空心化程度加剧，农村人口流失严重以及农村人口老龄化加剧，老年人的生存问题明显凸显出来，尤其是新时期社会矛盾发生变化且各种新风险不断出现，对我国的社会保障体系作出了新的挑战，而相较于城市完善的保障体系，农村地区社会保障能力弱，抗风险能力差，这些都威胁着“三无”(无收入、无劳动能力、无固定赡养人)老人的供养，其社会保障问题更加突出。尽管农村目前各类社会保障制度如养老保险、低保、医保等都在发挥着重要保障作用，但是由于其有相应的准入标准和农村“三无”老人的特殊性，基本覆盖的目标存在着相当大的困难，因此如何保障这类群体的权益就需要更加灵活的制度安排。
1 、农村“三无”老人救助制度与现实的困境
三无老人，通常是指没有劳动能力、没有收入来源、没有法定赡养人或扶养人的老年人，是最困难、自救能力最差的社会群体。
国家的“十四五”规划指出我国当前已建成世界上最大的社会保障体系，基本医疗保险覆盖超过十三亿人，基本养老保险覆盖近十亿人，并且要在“十四五”期间建立健全多层次的社会保障体系。但当面对我国“人口广、基数大”的国情时，尤其是在我国社会快速转型时期，工业化、信息化、市场化等的推进都加剧了社会风险的发生以及不确定性。特别是在广大的农村中，由于各种因素使得社会保障体系无法做到全面、准确的覆盖，使得诸如“三无”老人这类群体无法得到有效的保障。此外“三无”老人还面临着制度与现实的困境。
1.1 、制度困境：难以达到正式保障制度的准入门槛
1.1.1、 养老保险制度。
我国2019年城乡居民养老保险收入和支出分别达到4020亿元和3114亿元，而城镇职工的基本养老保险收入与支出分别达到52063亿元和48783亿元，其城乡养老与城镇养老收支差距超过11倍，可以看出城乡养老保障的差距巨大，此背景下也突显出农村参加养老保障的人数和老人参保意愿的不足。当前的农村养老保险是参照国务院2009年发布的“新型农村养老保险”(也称“新农保”)，其中规定城乡居民养老保险的缴费年限为十五年且属于自愿购买，“三无”老人会出于本身无固定收入原因而不会选择购买养老服务，经济因素就成了“新农保”购买率低的重要影响因素，所以农村养老保险缺少主动购买的意愿，也就无法达到缴费十五年的要求。
1.1.2、 最低生活保障。
最低生活保障制度虽然是保障困难群众的兜底线之一，但是其也存在着相应的限制条件：一是以家庭为单位的经济人均年收入低于当地的贫困线。这就对申请对象或者帮扶对象上了一定的经济门槛，农村中部分老人同子女居住，但是子女长期在外工作，导致老人独居且无人照料，但是依照低保的评定程序，这类老人就无法享受到政策。二是须为当地的户籍。当前的最低生活保障还需要取得当地的户籍，这就对不属于本地区的人获得地区的救助造成困难。如有的“三无”老人靠拾荒度日，既找不到亲人也无家可归，常常处于流动的状态，但想要获得救助就必须满足户籍的条件，对于非本地区的人也就无法做到最低生活保障的广覆盖的基本要求。除此之外，类似最低生活保障从审批到发放需要经历三个月的时间，过长的审批周期也是最低生活保障制度的局限所在。
1.2、 现实困境：缺乏标准，临时救助制度探索起步晚、问题多
我国于2007年由国务院民政部开始要求各地部署临时救助制度的探索，2014年第一部关于临时救助的《社会救助暂行办法》(以下简称《办法》)发布，且直到2014年国务院才正式印发《关于全面建立临时救助制度的通知》(以下简称《通知》)，通知各地进一步完善各地的临时救助制度。从时间上来看，对临时救助的探索起步较晚，许多地方还不够完善，都是各地方在自行的摸索。从法律规范来看，临时救助还没有比较体系的法律规范来参照，能够参考的只有民政部的《办法》和《通知》。但是从各地的实践来看，都存在相应的问题：一是救助的方式单一，有学者对山东省某市的临时救助进行调查后发现，在临时救助的方式上还是以现金、实物等的救助形式来对特困家庭进行补贴，而缺乏有针对性的临时救济，救助的思维方式还停留在其他社会保险程序上，救助方式略显单一；二是具有先行的标准限定，不少地区都存在着非本地户籍不能享受临时救助的优惠，南开大学教授关信平也指出在实施临时救助的过程中也应该包括非户籍地的人口，也不要先行的设置经济上的标准；三是人员的权力、专业性还不够放开，由于地方政府还未重视临时救助的特殊性，因此基层办事人员的权力有限，想要成功申请就要经过繁复的审批程序且周期过长；此外临时救助由于其复杂性、突发性，往往需要消耗大量的人力物力，但专业性的人员如社会工作专业的毕业生又得不到合理的安排，各地的临时救助效率就比较低。
2 、城市临时救助的实践经验参考
国务院2014年10月印发《关于全面建立临时救助制度的通知》，要求进一步发挥社会救助的托底线、救急难的作用，解决城乡困难群众的突发性、临时性困难。临时救助制度因其能够在其他社会救助制度暂时或无法覆盖的时候给予的困难群众应急性、过渡性救助性救助，因而可以很好的发挥作用。但目前我国的临时社会救助，还存在着救助标准低且待遇水平不高、缺乏临时救助标准的科学制定、社会救助体制不完善等问题，尽管如此，还是要加强临时救助的规定与建设，可以为那些具有紧急需要的贫困人口提供临时性的帮助，发挥最后的兜底性保障功能。
农村“三无”老人正是处于这样一个群体的对象，由于其特殊性无法被纳入正式的社会保障，因此利用临时社会救助的灵活性来弥补社会救助暂时无法覆盖的缺陷，也将临时社会救助作为衔接正式保障制度的一个过渡性政策，能够与其他社会保险与救助保障制度相联系。在临时社会救助上，浙江省镇海区和江苏省泰州市进行了一些有益的探索和实践。
2.1 、宁波市镇海探索建立新型特色临时救助
浙江宁波市镇海区在深入推进社会管理创新过程中不断健全新型社会救助体系，其临时救助成为社会救助体系的一大亮点。临时救助是整个社会救助体系的最后一道关卡，一般是经过其他社会救助之后由于特殊原因仍然无法维持其最低生活保障的，由临时救助起到‘救急救难’的作用。宁波市镇海区的临时救助工作主要有三个特色所在。一是高层组织简政放权，基层更多做主权力。目前镇海区民政局对下面的相关社区和街道办下放临时救助的权力，尤其是对社区老人和经济困难家庭，在经济上给予1000元以下的临时救助，区民政局将审批权限下放到镇、街道一级，其中两个试点社区对300元以下补助直接发放，事后汇总备案。相比以往的层层审批，权限下放大大提升了临时救助的效率，真正做到“急人所急”。二是严格规范的临时救助审批。镇海区民政局独创了“七步核实法”，即一查、二问、三听、四填、五核、六审、七批，以此规范救助的各个环节；通过民主评议制度和“三公开、一监督”的群众监督制度，确保临时救助工作的公开、公平，有效避免人情户、关系户、特权户及临时救助长期化、经常化等不良现象的发生。三是充分体现临时社会救助的“救济救难”根本特性。镇海区对紧急困难的家庭开辟绿色通道，因病、因伤或不可抗拒灾害而造成临时性紧急生活困难的，社区救助站根据社区提供的信息和实地了解的情况，对其开通救济绿色通道，优先进行资金补贴救助解决灾户的燃眉之急，再通过社区进行救助申报。在应对突发性事件中，镇海区民政部门会视情况开通应急救济绿色通道，由社区和街道落实救助金在24小时内送达，确保困难群众顺利度过最艰难的一段时间。
2.2 、江苏省泰州市针对老年人的临时救助保障举措
江苏省泰州市在对城乡老人的临时救助上有以下几个措施：其一是以正式社会救助制度为基础，临时救助制度为补充的老年人社会救助制度。泰州市民政局做好老年特殊群体救助工作，以城乡最低生活保障制度为基础，建立健全老年人社会救助制度，为困难老年人提供基本生存保障和救助。除继续落实五保、“三无”老人的供养服务之外，还通过临时救助、给予低保等方式进行救助，保障了老年弱势群体最基本权益。此外，也将“三无人员”月供养标准由2012年的600元提高到1200元，增长100%。其二是构建老年人的邻里关怀和医疗救助制度。建立特困老人关爱照料制度，积极倡导“以就近就便、自愿互助”原则，由村两委会帮助重点空巢独居老人家庭建立紧密性互助机制，努力做到生产上相互帮助，生活上相互扶持，情感上互相依靠。分散供养“五保户”和城市“三无”老人由镇(街道、园区)民政办公室、一名村(居)党员或干部、一名供养对象的邻居或亲属与其签订“1+1+1+1”的关爱照料服务协议，开展关爱服务，基层村(居)卫生服务机构为分散供养的“五保户”和城市“三无”对象建立健康档案，每年安排免费体检一次，每月巡诊一次，对行动不便的进行上门巡诊。
以上两个案例都可以看出在困难家庭、老人的救助上，都重视临时社会救助的运用，虽然上述城市都是在城市社区，但是农村地区的救助也能够借鉴其发展道路和模式，也可以看出临时社会救助在农村“三无”老人的保障中同样可以发挥作用。因此如何在实践中探索临时社会救助对于各地方建立临时社会救助体系意义重大，如何去克服目前我国社会救助中存在的救助标准不一、救助对象范围狭窄、救助制度建设落后等问题，成为了地方建立临时社会救助的参考方向。
3、 农村“三无”老人临时救助路径选择
由于临时社会救助在我国起步较晚，尤其是在农村的救助中，各个地方都仅局限在类似养老保障、医疗保障、最低生活保障等长期保障制度的探索上，从而忽略了农村中大量存在的紧急的“一次性”需求，如“三无”老人困难时的医疗保障、生活保障等问题。因此要多方参考城市地区在临时救助上的创新举措，文章从临时救助的权力、对象以及社会参与上来完善农村对“三无”老人的救助。
3.1 、放宽基层权限，强化社会工作专业人才作用
如今国家正处于治理能力与治理现代化的建设时期，如何协调处理好政府部门与社会组织二者的关系决定着社会治理有无可能在民生领域的建设和保障发挥关键作用，转变政府职能，在民生领域的治理中由政府本位转变成社会本位才能真正发挥社会治理在民生领域的优势与能力，更加注重政府、社会组织、公众之间的合作治理，也是从政府本位到社会本位以及实现治理能力现代化的重要途径。如何严格规范临时社会救助的监督审查与实现专业社会服务，要从两方面下手：一是上级部门简政放权，扩大基层权限；二是充分发挥社会工作的优势，通过专业化服务实现救助。
3.1.1 、上级部门放宽权限，基层组织更多自主裁量权。
参考宁波市镇海区在临时社会救助的特色上，那么对农村“三无”老人的临时救助审批不可能参考最低生活保障那样过于繁琐的程序，过多的审批程序与过长的审批周期都是不利于临时社会救助推行的，因此在实行临时救助时要尽量减少审批程序，更多赋予一线人员进行裁量的权力，同时也要提高人员素质，避免权力的滥用。因此为了规范基层人员的行为和避免权力的滥用，就要进行多方协作管理的参与和监督，也是保障“三无”老人临时救助“救难”功能的重要途径。多方协作管理既能让社会力量对民生领域进行参与和监督，同时让临时最低生活救助处于阳光之下，避免基层组织执行时出现“一言堂”“一家独大”缺少社会监督的现象。
多方协作管理包括村(居)民、村(居)委会、社会组织(社会新闻媒体、企业)等，将临时社会救助的执行划为三个层面：执行，监督和评价。政府部门在社会救助政策中处于主体和主导作用，拥有政策执行的权力，但是监督以及评价的工作在群众和三方组织的手中。首先是政策执行，由于临时社会救助的特殊性以及较强的兜底性，政府部门要在临时性救助政策中起到主导作用，为社会临时救助的执行提供保障。在执行中将临时社会救助的政务信息公开、政务审批流程以及纳入救助的原因进行公示，以求政策执行的公开化、透明化。其次是监督层面，不仅仅是局限于以前政府部门的上下级监督、同级部门监督等方面的内部监督，而是采用多样化的监督方式，如个人可以监督，社会新闻媒体可以监督，社会团体可以监督，机关单位也可以监督，这种多样化的监督能够完善监督的机制与方式。最后是政策的评价，通过相关的机构来对临时社会救助政策进行专业性的评价，通过结果来分析政策的效用是否达到最大化，是否保障好老年人的生活质量，达到社会救助的目的。
3.1.2 、发挥社会工作等专业在社会救助上的优势。
社会工作等专业培养的人才可以适应临时社会救助，发挥专业优势，提升队伍专业性。临时社会救助可以通过社会工作等专业的人员或团队去完成，政府部门赋予其更多的裁量权力，在临时社会救助为困难家庭或农村的“三无”老人提供专业化服务与指导，又可以通过权限的使用发挥其资源链接和社会支持等方面的特长，掌握临时救助的实际情况，为困难家庭和老人进行申报、审批，达到救急救难的目的。
3.2 、对象分类管理，建立健全农村临时社会救助体系
最低生活保障作为一项正式的兜底性社会保障政策，存在限定准入标准与较为严格的审批程序且过长的审批周期导致无法准确覆盖到特殊紧急困难的对象，农村独居老人、“三无”老人由于困难的特殊性与突发性，很难符合审批周期长、救济有限的正规社会救助制度。因此应将针对其困难的特殊性，可以纳入临时救助系统中来。第一，临时最低生活救助保障其基本生存的兜底保障，将困难的农村老人转入短期临时社会救助程序内，在这个程序内优先将基本生活困难的进行临时最低生活救助，之后可以根据困难程度的不同来进行转化纳入正式的社会保障程序。此外，在纳入社会救济程序时应当重视标准与对象问题，放宽准入条件，正确认识与正式社会保障的区别与联系。第二，根据老人的困难程度进行分层、分类救济，一是以时间为维度，分为两个月、四个月、六个月，如老人为特别困难的丧偶或独居老人，其救助期可以为半年，同时衔接其他社会救助措施；二是根据困难程度划分进行分类管理，建立临时救助的数据库，将救助的状态在数据库中用颜色表代替，绿色代表半年救助时长，黄色代表四个月救助时长，红色代表两个月救助时长。此外颜色代表状态也不同，红色代表急需解决，黄色代表尽快解决，绿色代表非急需(见表1)。
表1 临时救助颜色分类表
将需要救助的老人分类后，可以通过数据库颜色明显的看出处于各个状态和范围的老人有多少以及紧急的程度如何，以此为依据对保障对象进行有针对有计划的帮助。现阶段我国的临时救济制度会同其他社会救助制度有交叉，因此在制度的设计上可以通过建立信息的共享制度来与其他救助项目进行互补和衔接，也可以根据“三无”老人需要救助的情况进行分类，转以衔接其他社会保障措施解决保障问题，如进入养老院统一进行安置，进行医疗保障程序等，这也是保障农村“三无”以及独居老人的重要转型制度。
积极探索建立地方临时救济体系是完善和补充社会保障制度低水平、不全面的一个重要途径，也更能强调社会救助的托底功能，国务院发布的《关于全面建立临时救助制度的通知》，在借鉴国际经验和总结地方经验的基础上，为临时社会救助体系的全面建立提供了一个基本制度和政策框架，从临时救助制度的顶层设计到落实资金保障，再到基层管理的组织体系，以及服务人员队伍的专业化建设等方面建设一个全方位、多角度、全覆盖的临时社会救助体系。
3.3 、动态式的临时救助管理
动态的临时社会救助主要体现在“三无”老人临时社会救助出入程序的动态化管理和监督检查动态管理。一是老人纳入农村低保程序的动态化管理，介于“三无”老人的特殊性以及临时救助周期较短的缘故，基层政府可以因地制宜，根据实际情况来安排老人的临时救助。一方面实行差异化的动态管理，基于上述老人分类的管理基础上对老人的紧急状况进行分类，在充分考虑资金的情况下优先将高龄、多病且没有行动能力的老人纳入临时救济系统，先保障其生存发展的最低权益。此外，纳入程序可以分多期执行、分期完成，如一期先保障基本生存需要困难的老人，二期的临时救助程序可以转为服务救助，与其他社会保障措施对接如养老服务，医疗服务等，保障其基本养老、医疗需求。亦可改善其养老的环境，优先安排养老院的养老模式等，这样既能缓解资金带来的压力，也可推动“三无”老人救助的工作进展。二是合理有序的进退机制，由于临时社会救助是短期行为，只是属于临时性救济的一个举措，合理的退出机制就尤为重要，与其他保障服务进行对接能够避免老人退出后缺少保障而陷入生活困境，如生活长期得不到保障的老年对象纳入正式低保规划继续保障老人的基本生存需求，也可以与农村养老院或者转入养老保险来进行发放养老金达到保障的目的。通过与其他制度的衔接进而来对农村独居老年人进行救助的目标，也能够发挥临时生活救助的作用。三是临时社会救助监督检查的动态管理。动态化、多样化的监督方式相对于临时社会救济来说是保障兜底性与救急性的重要方式，才能有效的发挥出保障群众基本生活的作用。动态的监督管理一般由多样化的监管方式、执行队伍的动态化管理、考核方式的动态化三个内容组成，首先多样化的监管方式是关键，采取多样化的监管能在一定程度上避免基层组织“一家独大”的局面，进而在基层产生寻租行为，也能够提高低保政策在基层执行的效率和民众的支持理解，多样化的监管方式就是在居民、政府部门和社会组织中按照一定比例来选取人员组成管理队伍，对农村社区中“三无”老人的临时社会救助资金进行发放、实际用途及其他方面的监管，对发现的问题要及时纠正并商讨处理，基层政府组织要按照约定进行整改；其次就是执行队伍的动态化管理，目前在社会保障政策等领域，社会力量的参与较弱，还是主要依靠政府工作人员，基层组织在解决临时社会救助困难的时候要认真负责，严格执法，防止出现执法人员懒政、怠政的情况，也要提升执法队伍专业素质，如进行培训和进修，提高其在社会救助上的专业素质，也可通过采用“末位淘汰制”的形式来保持执法队伍的活性，不符合要求的基层人员要及时进行改正和重新培训上岗直至合格为止，建设一直专业性、综合性的社会救助队伍；最后就是对考核方式进行动态管理，“金杯银杯不如老百姓的口碑”，对人员的考核不再以政绩、成绩作为唯一的考核标准，而是广泛的参考地区居民对执法队伍的评价，其满意程度作为评判的依据和标准之一，最后再来综合的进行考量打分，通过这样的形式来激励基层干部为人民服务的意识，做人民满意的公仆。
3.4 、充分发挥社会治理在临时救助体系中的优势
如今突发事件、信息社会、人口老龄化挑战等不确定风险的叠加效应正以前所未有的深度和广度影响着我国社会保障改革和国家长治久安，国家层面对社会管控和社会风险的要求进一步提高，因此要从提升社会治理能力、面向治理现代化的角度出发，构建新时代多层次的社会保障体系。社会治理能够克服当前政府治理中存在的不足与缺陷，政府的专业性、技术性都不及市场化的社会组织团队，因此大力推行政府治理的现代化，改变基层政府观念、转变政府职能，紧密与社会组织合作，如发挥基金会、慈善组织、人民团体等公益组织和社会工作服务机构、志愿者等社会力量方法灵活、形式多样、资源丰富等优势，促进其在专业服务、社会募捐等临时社会救助上发挥积极的作用。此外，政府部门也可以用购买服务来代替“大包大揽”，与社会组织一起合作治理减少治理成本，促进治理理念与方式的转变。在治理理念上树立“强化政府服务管理、鼓励村民自我治理、大力引进社会治理”理念，推动政府、社会、公民之间协同治理。
4 、总结与展望
作为我国社会保障体系重要补充的临时社会救助在保障社会底层困难群众的生活中发挥着重要作用，尤其是在我国日渐凸现的发展不平衡不充分的矛盾压力以及新社会风险不断增多的情况下，目前的社会保障体系制度的不足之处已然显现，因此就需要其他的社会救助制度来发挥作用覆盖不能被接济的困难群众，针对困难群众建立临时社会救助政策就显得意义重大。虽然目前养老统筹的制度体系安排进入城乡统筹，但是实践以及实际情况还在不断适应中，各种的新情况新风险不断出现，农村“三无”老人这一类的对象在社会保障体系中暂时无法进行保障，作为补充的临时社会救助就可以发挥出作用，将这类对象的救助纳入临时救助系统中，通过一系列制度安排、政策支持、人员保障等程序，将农村中的偏远地区以及无法保障的老年人纳入救济程序，将临时社会救助作为正式社会保障制度的前置或过渡，以妥善处理好老人临时保障需求与现实制度发展无法保障的矛盾，将临时社会救助政策转换成为制度建设，作为社会保障的重要补充，实现社会保障的重要兜底功能。
基层政府治理中还需要加强与社会的互动，充分发挥社会治理在我国民生领域的优势。在我国许多因素阻碍着社会治理的构建，在顶层上缺少对社会问题的准确研究与判断，在由公共需求来构建国家治理体系的问题意识上不够等。社会治理作为国家治理体系重要的一部分，在政府治理改革与民生领域建设中都没有得到较强的运用，因此处理好政府治理将决定着社会治理在民生领域的运用，转变政府治理方式首先就是要转变政府观念，从政府本位转变到社会本位，转变职能建设服务型政府，强化与社会组织力量的联系，社会组织在民生领域担任主体地位，充分发挥社会治理优势集中在政府管不了、管不好的地方，提升社会治理能力，完善、强化国家治理能力与治理体系现代化。
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