摘 要： 随着我国社会救助和社会保障制度的完善, 流浪儿童社会救助问题成为当下政府及社会各界关注的焦点。但由于资金、人力等方面的短缺使流浪儿童无法得以真正的回归, 社会救助也难以达到预期的效果, 当前出现的诸多难题使找到相应的解决方案刻不容缓。流浪儿童救助是一项复杂的系统工程, 需要全社会给予高度重视并联手做出努力, 故本文通过对1990年至2017年间我国出台的有关流浪儿童救助保护的政策的研究及对我国流浪儿童社会救助现状的分析, 深入研究了我国在流浪儿童社会救助方面的问题及其原因, 随即从我国法律、政策以及多元化救助体系 (政府、NGO和社区救助) 等多个领域进行了仔细研究以得出实效性的对策, 力求以此为我国的流浪儿童社会救助献出一份力量。这不仅对践行我国***总书记提出的社会主义核心价值观有重要意义, 而且有利于进一步实现我国在2020年全面建成小康社会的奋斗目标。
关键词： 流浪儿童; 社会救助;
改革开放以来, 农民工进城以及人口迁徙等情况的增加, 使其子女被动成为留守儿童或流动儿童, 这在一定程度导致了流浪儿童数量的增加。另外, 经济贫困、社会不法分子的诱拐等多种因素导致流浪儿童现象的产生。流浪儿童问题日渐凸显, 逐渐成为一个严重的社会问题。据民政部门统计, 全世界共有1000万流浪儿童, 我国大概是100万———150万。大多数流浪儿童没有生活保障, 大部分时间只能在公共街头度过, 靠乞讨为生, 面临着歧视、饥饿和疾病等生存危机, 甚至走上犯罪的道路。虽然近些年在党和政府的重视下流浪儿童的社会救助工作得到不断完善, 在一些大城市也存在很多的儿童救助站等, 但我国政府对其的救助工作仍处于“在摸索中前进”的状态, 工作的规范性、有效性和合法性有待提高, 同时救助工作缺乏整体性、地区合作意识不够, 救助站等机构存在诸多缺陷和问题, 流浪儿童无法有效安置、重复流浪等问题突出, 另外有关流浪儿童社会救助的法律制度也不够完善, 存在很大的发展空间。
一、相关概念
(一) 流浪儿童
“流浪儿童”的概念起源于19世纪的欧洲, 起初是指那些在城市或者乡村街道乞讨, 生活无着落的少年儿童。目前我国政府认可的是:完全脱离家庭和监护人, 连续超过24小时生活在街头, 且无可靠生活保障的18周岁以下的少年和儿童。1
(二) 社会救助
我国学者对社会救助的界定是:国家与社会面向由贫困人口与不幸者促成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策。社会救助的目标是克服贫困、维护和保证贫困人口的最低生活水平。与其他社会保障制度相比, 社会救助制度在社会实践中具有最低保障性, 按需分配, 权利义务的单向性等特征。救助形式主要以现金救助为主, 实物为辅。作为社会保障体系中“最后一道防线”, 它通常被视为国家的当然责任或义务。
二、我国流浪儿童社会救助的现状
目前而言, 我国政府在流浪儿童社会救助方面的工作还处于初级阶段, 逐步建立与完善新形势下的政策法规及救助模式是当前流浪儿童救助工作的重点。
(一) 政策和法规层面
2003年国务院公布并施行的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》是目前对流浪乞讨人员实行救助的主要依据, 但在该办法中, 救助站对流浪乞讨人员的救助只是一项临时性社会救助措施, 更多的是强调保障流浪乞讨人员的基本生活条件, 然后尽早帮助他们返回家庭, 对站内流浪乞讨人员的心理安抚以及长期救助安置也没有提及。在2006年国务院发布的《流浪未成年人救助保护机构基本规范》中, 不仅对流浪未成年人的住宿、医疗提出了保障, 而且提出了帮助受助未成年人树立健康向上的三观以及正规和非正规教育, 重要的是对流浪未成年人的接送离站以及对无家可归或者家庭情况不明的未成年人也提出了安置的办法, 这使得流浪儿童的救助和流浪儿童救助站都更加规范。
(二) 救助机构层面
救助管理站 (简称救助站) 原名为收容遣送站, 2003年7月23日, 民政部公布民函2003151号文件, 决定将“收容遣送站”更名为“救助管理站”, 前面冠所在行政区划地名。目前我国的流浪儿童救助工作主要是由民政部负责, 即由救助管理站中的流浪儿童保护中心来提供。据民政部门的资料显示, 民政部门在流浪儿童的救助方面不断增加经费投入, 通过财政拨款等方式支持各省市建立流浪儿童救助保护中心。截止到2015年底, 全国未成年人救助保护中心共275个, 床位1.1万张, 工作人员0.2万人, 全年共救助流浪乞讨未成年人4.7万人次。2
三、我国流浪儿童社会救助中存在的问题及原因
(一) 相关法律法规不健全
我国目前虽然颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》和《社会救助暂行办法》等与流浪儿童相关的法律法规, 但至今并没有专门救助流浪儿童的法规出台, 流浪儿童是流浪乞讨人员中的特殊群体, 很多针对流浪乞讨人员的管理办法对流浪儿童来说不够细致和具体。
(二) 救助机构缺乏专业人才支撑和技术培训
据2015年民政局的统计数据, 我国的社会工作师和助理工作师的报考人数和合格人数都在增加, 但是目前专业救助人员的数量与流浪儿童的数量的比例太不合理, 站内工作人员数量有限且大多素质较低。另外, 救助机构由于经费限制, 并没有邀请专业社会工作师对工作人员进行专业培训, 或者说并没有把专业培训看做救助机构的管理规范之一。
(三) 流浪儿童社会救助系统不完善
1. 救助流浪儿童的程序有待落实, 后期安置问题未得到有效解决
在流浪儿童社会救助的程序方面, 对流浪儿童的救助要从源头预防、站内救助以及后续安置等阶段来入手和落实。首先, 扼制住儿童流浪的源头是我们要解决目前一切流浪儿童问题的根本。其次, 仅靠救助站只能给予流浪儿童临时或者短期的温暖, 就算站内的软硬件设施配置齐全, 且能够给予儿童生存技能或者说工作能力方面的帮助, 但是这一切的努力都是为了能够帮助流浪儿童自力更生、走进社会进而更好的融入社会, 所以如果流浪儿童的后续安置问题没有落实的话, 站内流浪儿童的人数会只增不减, 逐渐超过站内的“承载量”, 甚至导致救助站不能有效的“循环周转”。
2. 流浪儿童社会救助的网络系统不健全
我国至今没有针对流浪儿童的官方的统一的网络救助信息管理系统, 目前可能一些发展较好的救助中心有流浪儿童的信息统计和数据分析, 但各救助中心并未实现这些信息在网络上的共享。
(四) 地区间没有形成救助流浪儿童的联动机制
流浪儿童问题存在一个流入地和流出地的问题, 在我国流浪儿童主要是由西部贫困地区流向东部经济发达的地区, 这就在治理上产生了交叉:目前我国救助流浪儿童的资金主要来自地方政府的财政拨款, 流入地政府和流出地政府在救助上易产生推诿和扯皮, 有可以推卸的理由也在一定程度上影响了政府的作为。目前没有专门的政策指导或者系统推动省市联合、全盘规划以及统一部署。
四、我国流浪儿童社会救助的对策和建议
(一) 完善相关法律法规, 为流浪儿童提供法律保护
我国在2014年颁布了《社会救助暂行办法》, 该《办法》中提及“特困人员”、“受灾人员”等救助对象, 并从医疗、教育、住房、就业等方面指出了具体的救助方法, 这对救助流浪儿童这个主体来说是有借鉴意义的, 但是其和“特困人员”和“受灾人员”这些救助对象有明显的区别, 所以政府应进一步完善《社会救助暂行办法》并推动《流浪儿童救助法》的出台, 应当以流浪儿童为具体救助对象, 以“儿童利益最大化”为原则, 在条例中明确指出流浪儿童具有的权利及其责任主体, 在纵向上从救助的三个阶段 (源头预防、站内救助、后期安置) 做出详细的规范, 在横向上从居住、医疗、教育等做出明确规定。
(二) 完善救助机构的自身建设
首先要完善救助机构的基础设施建设;其次要重视专业社会工作人员, 对进站工作人员进行专业培训:我国很多高校都存在社会工作这个专业, 今后救助机构要高度重视专业社会工作者的作用, 另外对刚进站的工作人员要进行短期的专业培训, 让他们了解相关的政策以及站内的管理条例, 鼓励和支持非专业的人员参加全国社会工作者职业水平考试, 逐渐提升站内工作人员的素质和专业化程度;最后, 要运用科学的管理模式, 建立健全救助站的自我监督机制:一方面可以通过工作人员或者上下级管理人员的互相监管, 规范他们的行为和动机;另一方面也可以通过对儿童进行法律普及, 使他们了解自身拥有的权利, 从而更好的行使自己的监督权。
(三) 从多方面完善流浪儿童的救助体系
1. 有效落实从源头预防到后期安置等工作
要想根治流浪儿童问题, 就必须从预防开始着手:原生家庭是我们每个人存在的基础, 儿时的安全感以及其他的心理感觉大都来自于原生家庭, 所以父母要给孩子一个好的家庭氛围, 杜绝孩子想要离家出走去流浪的这种可能;其次, 在救助中心, 对流浪儿童的救助一定不能单从温饱问题等基本生活条件方面来处理, 要对他们进行心理辅导、心理矫正等。最后, 在流浪儿童的安置问题上, 一方面, 政府要和救助机构联合, 尽全力帮助他们回归家庭, 找到原来的人生轨道;对于无法回归家庭的, 应该通过多种安置方式, 如家庭寄养、社会养护等, 确保流浪儿童的未来发展。
2. 建立全国性的救助信息管理系统
本人认为, 流浪儿童救助信息管理系统是很必要存在的, 诸多救助站可以把站内流浪儿童的信息录入, 这个系统还可以和公安机关的某些系统 (公安部的打拐和失踪人口) 对接;另外, 系统上可以及时介绍一些比较成功的救助管理模式, 而且可以在主页上设置各个流浪儿童救助中心的链接, 各救助中心相互交流或者达成某些合作意向, 一些高校社会工作方面的大学生志愿者可以在网站上选择自己想去的救助中心, 进行登记和申请, 申请通过后前往进行志愿活动。
(四) 救助主体多元化
单一的救助主体 (政府) 并不能解决涉及流浪儿童的家庭、教育等各个方面的问题, 需要其他方面的共同努力。
比如非政府组织, 它比政府更加“平民化”, 与救助对象的距离相对更亲近, 一些活动或者项目在政府手里可能并没有让非政府组织来负责的效果好, 所以政府可以将救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式, 向非政府组织购买服务, 非政府组织因此得到专门的项目经费, 一方面更好的帮助流浪儿童, 另一方面, 也可以增加自身的影响力。另外, 社区管理人员要对社区内每家每户的基本情况有所了解, 避免社区内出现严重的家庭问题, 而且社区要做好安保工作, 对社区内出现的陌生人员也要做好登记, 以防拐卖儿童现象发生。最后, 对社区内出现的流浪儿童, 社区管理处要及时与当地救助中心取得联系。公民也要关注政府对流浪儿童的救助政策, 在有能力的情况下可以积极参与其中。比如可以把家中孩子不需要的衣服送到救助中心, 有能力的家庭也可以针对站内的流浪儿童采取一对一帮扶:选择一个儿童进行长期的救助。
(五) 统一规划部门、地区间的救助工作
《社会救助暂行办法》第三条指出, 县级以上地方人民政府民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门, 按照各自职责负责本行政区域内的相应的社会救助管理工作。但是就落实来看, 各部门之间分工不明确、协作机制缺乏, 比如说帮助流浪儿童返家或者上学这些活动, 在他们回家后或者到学校之后的事项怎么处理?而且相关的程序怎么进行, 分别由哪个部门来负责, 还有费用由哪个部门来支付这些繁琐的问题都是显而易见的。所以, 社会救助管理部门的职责需要进一步细化和明确, 具体对应到救助过程中的各个环节, 把工作分配好, 救助程序运转起来才会更顺利。
参考文献
[1] 乐章.社会救助学[M].北京:北京大学出版社, 2014.
[2] 毕伟.国内流浪儿童状况研究综述[J].云南民族大学学报 (哲学社会科学版) , 2008 (06) .
[3]张皓月.城市流浪儿童救助的社会工作介入研究[D].西北农林科技大学, 2016.
[4]柴露.可行能力理论视角下城市流浪儿童社会救助问题研究[D].辽宁大学, 2016.
[5]徐瑜莲.流浪儿童救助中的社会工作介入[D].山东大学, 2016.
注释
1 毕伟.国内流浪儿童状况研究综述[J].云南民族大学学报 (哲学社会科学版) , 2008 (06) :53-59.
2 2015年社会服务发展统计公报[EB/OL]. http://www. mca.gov. cn/article/sj/.
