摘 要： 工作福利模式的社会救助措施主要包括强制快速就业、针对性的培训项目以及财政激励等, 以美国为代表的发达国家在20世纪80年代通过引入工作福利模式取得了救助改革的良好效果。分析美国的工作福利模式的相关政策、实施过程、实施效果和经验, 对我国社会救助制度的改革与完善有一定的启示和借鉴意义。
关键词： 美国; 工作福利; 发展型社会救助; 启示;
20世纪80年代以来, 以美国为代表的欧美国家开始社会救助制度的重大改革, 美国为了减少财政负担, 引入工作导向的救助激励措施, 从而改善贫困对象的生活状况, 消减贫困, 美国引入工作福利模式的社会救助改革实践为我国社会救助制度的改革和完善提供了一定的启示和借鉴。
根据社会工作百科全书的概念界定, 有劳动能力的受助者在接受援助时应当提供相应劳动, 这种政策一般被称为“工作福利” (workfare) 。工作福利制度最早在英美等国盛行, 是一项强制性的劳动力市场计划, 救助对象为争取获得救助金而必须进入劳动市场就业。政府层面在推动救助制度改革的进程中, 向救助对象提供一系列的激励措施, 包括开展工作培训、工作介绍等。
(一) 美国工作福利模式的历史背景
美国的工作福利模式的早期萌芽是基于社会中不容忽视的贫困问题。20世纪50、60年代初, 美国的贫困率高达20%。20世纪60年代, 基于严重的贫困问题, 美国出台一系列有针对性的社会救助政策, 包括1961年颁发的《抚养未成年子女家庭援助》、1965年颁发的《医疗救助法》、1971年推出的食品券计划、1972年的《补充收入保障》等。这一系列的救助政策和法规的颁发, 以及救助项目的执行, 给贫困对象多方面的支持, 社会的贫困率降低并控制在10%-15%。美国大手笔的救助项目一方面给贫困家庭带来食品、住房、医疗等方面的救助, 并改善他们的生活状态, 但是社会救助又催生了救助对象对福利的依赖问题, 他们宁愿依赖救助金度日, 也不愿意寻找工作, 参加就业, 逐步丧失就业竞争力和就业动力, 与此同时, 政府用于救助领域的财政支出也与日俱增, 财政负担逐渐加重。
1981年里根总统提出的“综合预算调整法案”, 明确实施工作福利计划是解决当时美国社会所面临的“福利依赖困境”的重要方向。1986年, 众议院提出了《走向自主之路:增强美国贫困家庭的力量》的报告, 提议政府一方面重视对有工作的穷人的支持, 另一方面提议努力向救助对象提供他们所需的教育和培训, 使他们成为自食其力的劳动者。参众两院也相继提出了有关工作福利的法案。同时, 全国州长协会发表声明指出:“我们的共同目标是创造一种理想的制度, 使人们宁愿工作而不依赖政府救济。”随后, 美国多个州、县与地方政府纷纷出台政府福利援助项目的具体条件。可以说在当时的美国, 社会各界已经充分意识到“福利依赖”问题的严峻性, 有学者提出贫困的真正原因是福利, 福利制度的不合理造成贫困陷阱和失业陷阱, 消减贫困现象的最好办法是取消福利;也有学者提出长期福利对于有劳动能力的贫困者来说本身就是解决贫困问题的错误方法。共和党和民政党也在福利改革的议题上达成“工作福利共识”的一致性。
(二) 美国工作福利模式的实施
1988年, 美国国会通过《家庭支持法案》, 该法案的目的是通过向救助对象提供就业所必需的服务, 比如教育、职业技能培训等大幅度缩短贫困对象对社会救助的依赖时间, 从而逐步消除社会的福利依赖;该法案规定成年救助对象要被吸纳到就业领域以及基本的技能培训中, 家庭中有3岁以下孩子的父母可以免除。自1994年起, 法案要求失业的父母每周至少工作16小时等。这一法案为接下来美国的工作福利模式的推行奠定了良好的基础。
克林顿上任美国总统之后, 工作福利制度得到了大力推广。1996年, 克林顿政府实施了激进的福利改革, 颁布并开始推行《个人责任和就业机会法案》 (Work Opportunity Reconciliation Act) , 该法案废除了美国自1935年起实施的“未成年儿童家庭援助”, 修订了20世纪60-70年代执行的“补充性保障收入”、“儿童营养计划”、“社会服务综合补助款”等福利措施, 鼓励救助对象通过就业来自力更生;同时法案将救助管理权限下放到各州, 规定救助开支的上限, 自此, 工作福利模式在美国得以普及和推广。布什总统施政期间, 工作福利已经成为当时美国最主要的救助政策。已有的数据显示, 美国联邦政府在1997年到2002年用于提供培训、教育、就业和孩子照看等方面的支出占据美国政府福利开支的比例从23%上升到56%。以美国为例, 其工作福利模式主要有如下特点:
1、实现救助模式的转变。
美国救助的模式在20世纪60年代处于扩张阶段, 主要表现为救助对象数量的增加, 救助领域的扩大, 救助金的上涨, 并增加救助服务项目;80年代, 美国救助领域改革开始之后, 政策对救助者的身份、救助条件都设置一定的限制, 并缩减救助范围及持续时间, 重点救助无劳动能力贫困者。1996年的《个人责任和工作机会法案》对于不按照救助政策要求的救助对象, 加强惩罚, 有37个州和哥伦比亚地区限定领取救助金的时间不得超过5年;对不遵守工作要求的救助对象加强惩罚, 包括减低救助金额, 甚至终止救助, 原则上领取救助时间不得超过5年。加大儿童救助力度, 对于救助身份辨别过程中不配合或者弄虚作假者, 一旦查出, 则予以制裁。
2、实现救助理念的转变。
对有劳动能力贫困者的救助理念强调“工作”的价值和倡导“独立自主”精神, 形成新时期“发展”型的救助目标。一方面帮助受助家庭户主寻找工作, 通过增加投资为户主提供岗前培训、入职培训、教育和救助服务, 另一方面, 政府拨款进行儿童托管、残疾人康复、老年人生活照料等机构建设, 以此来减轻户主进入劳动力市场时的后顾之忧。对于救助对象提供除培训之外的公共服务和工作补贴, 既“授人以鱼”, 更强调“授人以渔”, 一旦就业, 这些父母享受儿童托管服务和医疗救助以帮助其维持就业。综合性救助政策的实施, 提升贫困救助对象生存能力和在社会中的竞争力。1998年, 政府引入“资产建设”方法帮助低收入者脱贫。
对于有劳动能力的对象, 工作培训主要有就业准备培训、工作经验培训、在职训练、技能教育培训、完成高中学历计划等。
3、提高对工作时间的要求。
有关被救助者的工作时间, 政策要求是50%的被救助者都要加入工作活动。现在, 美国各州基于财政压力, 在一系列救助法案的规范下, 制定了更为完善的强制性工作项目, 从而有效提升救助对象的实质性就业。除此之外, 政策要求提高工作时长的同时, 还伴随着各项制裁措施。例如, 倘若被救助者拒绝一次工作机会, 将丧失25%救助资格, 当这种拒绝行为达到一定次数的时候, 救助金将面临全部取消。
纵观美国工作福利模式的改革实践, 发现虽然历史时期的救助政策一直在变革, 要求和具体操作过程有所不同, 但是发展型救助理念贯穿了工作福利模式的整个始终。
(三) 工作福利模式改革取得的成效
实践证明, 工作福利模式的救助制度效果显着, 首先在一定程度上改变了救助对象的观念, 有利于消除人们对社会救助的依赖感, 同时激发大家对家庭和社会的责任感和上进心;其次, 工作福利要求受助者必须接受培训或政府部门提供和介绍的工作, 基于强制性就业培训和强制性就业的举措, 提升了救助对象参与生产、生活的能力, 并在劳动力市场获得了基本收益, 有利于降低政府在社会救助领域的开支。第三, 通过实践来提升救助对象的自主、自立的能力, 并最终减轻“福利依赖”的思想。此外, 工作福利模式的另一大优势是救助对象积极参与社区内公益活动, 不仅加强了救助对象与社区的关联, 获得“我群”的身份感, 此外, 通过这种形式也可以剔除那些不符合救助资格的救助对象, 起到一定的监督作用。
不可否认, “为你的福利而工作”的工作福利模式的有效性非常明显, 通过强调救助对象的义务, 推崇参与社会, 积极就业的伦理和道德, 为救助对象创造和提供保生存和促发展的福利的同时, 形成新的“福利文化”。
(四) 美国的工作福利模式改革对我国社会救助制度的启发
我国现行的社会救助主要以经济或者物质的补偿、支持为主要救助方式, 以此缓解贫困对象的生存危机, 体现了保生存的救助理念。生存是发展的基础, 在我国保障生存的救助理念在社会转型的特定历史背景中有合理性, 但随着我国经济社会的快速进步和发展, 经济体制以及社会结构层面的深刻变革, 既有的保生存的救助理念以及我国救助制度存在的种种问题, 都对我国新时期救助制度的改革提出新的要求, 结合美国工作福利模式改革的成功经验, 我国社会救助改革和转型的方向应该着眼于“发展型”制度的建构和转型。
1、实现救助理念的转变。
在20世纪90年代末, 我国城市居民最低生活保障制度的建立, 意味着救助成为了社会大众的基本权利, 随着“救济”向“救助”的转变, 我国旧有的“慈善”福利观开始动摇, 但“权利”本位的福利观念并没有随着制度的完善而深入人心。一方面, “授人以鱼”的救助思路仍然占主导, 另一方面, 部分掌握着社会救助话语权的人仍在传递着社会救助是政府的“恩赐”、政府的“善举”的救助观念。纵观国内外社会救助改革的成功经验, 发展型社会救助首先需要树立对救助对象的科学认知, 重视贫困对象本身的人力资源以及平等参与社会的公民身份, 通过努力消除救助身份的“耻感”标签, 激发救助对象积极参与、“上进”的精神。
2、实现救助模式的转型。
第一, 适度提升救助水平。目前我国社会救助水平总体较低, 最低生活保障制度的救助标准主要参照最低温饱的满足以及其他日常消费需求来测算, 一定程度上以“绝对贫困”的标准来制定标准。基于发展型救助政策的出发点, 未来我国的救助标准的设计应该在考虑救助规模、政府财政负担能力、城乡居民收入标准、生活水平等多种因素的基础上, 将“生活必需品” (菜篮子法测定依据) 转向“基本生活水平”过渡, 逐步提高救助标准。
第二, 协调社会救助、社会保险以及社会福利制度, 并实现三项制度的充分衔接。在我国的社会保障制度中, 社会救助发挥着最基础性的作用。而针对发展型救助模式的构建, 需要发挥社会保险对于劳动者面临各类社会风险的保障作用, 以及社会福利在提升社会大众的生活质量, 培养“幸福”、“健康”生活的支持性作用, 针对救助对象中存在着大量的残疾人、老年人、儿童等抗风险能力较差的群体, 一是建立对抗风险的保险机制, 二是通过社区社会福利建设, 使贫弱群体能低成本地享受相应的社会福利, 从而减轻贫困家庭的负担, 并降低贫困代际传递的风险。
3、优化就业救助制度设计。
(1) 优化政策设计。美国的工作福利模式的优势一是细化政府的政策设计, 对救助对象的资格条件严格限定。比如, 美国的贫困家庭暂时救助针对生活困难的同时抚养儿童的家庭, 这些家庭的成年父母需要按照政策要求参加工作或者培训等, 对于抚养6岁以下的单亲家庭, 倘若其子女无法获得儿童托管等原因则可以免除给付降低或终止救助的处罚;二是强调救助对象必须参加工作的基本责任, 美国对贫困家庭临时救助要求单亲父母两年内需要每周工作30小时, 核心家庭需要每周工作时间不低于35小时, 各州可拒绝已享受2年救助的人继续领取救助金;第三, 提供儿童托育服务或负担儿童照顾费用。为了让有儿童抚育任务的成年父母能进入劳动市场, 美国的救助措施中额外提供儿童托育, 以支持救助对象参与社区服务工作。
(2) 提供需求为导向的培训服务。美国工作福利模式在培训项目设计环节充分考虑救助对象的个性化需求, 开展全面而系统的培训, 我国的就业救助培训可以学习美国的经验, 并依据各地救助对象的就业需求, 适当增加救助对象有关求职技巧、沟通技能、社交技能、职业技能的培训, 帮助他们积累就业经验或者获取相关的技能、学历文凭。培训项目可以充分运用社会力量的资源优势, 调动其积极性, 确保培训效果和培训质量。
(3) 细化救助流程。一是就业救助需要着力于“合适”的就业岗位, 避免就业信息与救助对象本身的职业经历、技术技能的不对称。二是吸取发达国家在就业救助中的经验, 和救助对象一起设计职业规划, 分析就业环境和就业信息, 协助其获得“合适”的就业机会。此外, 救助对象就业之后, 根据救助对象的需求, 延长服务时间, 鼓励并帮助其适应新的职场环境。
就业救助政策要想获得良好的社会效应, 还需要做好配套政策的衔接。比如, 加强和福利制度、就业促进制度等的衔接, 促使有劳动能力的贫困对象积极投身劳动力市场。
社会救助制度是全社会的福利工程, 也是一项非常重要的社会制度, 对经济发展、社会进步起着巨大的促进作用。在共建共享共治的大格局下, 我们应该充分吸取世界各国社会救助制度改革的经验, 一方面对社会救助的目标进行必要的提升与定位, 改善“保生存”救助的救助目标, 向高层次的发展型救助目标转变, 从单一维持基本生活的救助转变为多层级的发展型福利供给, 在救助对象、救助内容、救助流程等多方面修改完善, 构建适应社会新形势和新需求的发展型社会救助体系, 从而编织密实的保障困难群体生活的安全网。
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