摘要：精准扶贫与社会救助具有相同的目标逻辑和风险逻辑、一定的政策交叉和相同的“衔接点”、公共耦合属性和显著过渡特征, 这使得两者具有融合治理的“天然属性”。但当前我国精准扶贫与社会救助的融合治理仍存在一些问题, 需要创新信息采集与核查机制, 加大社会救助与精准扶贫政策的集中性调整, 建立反贫困标准动态联动机制和信息共享机制。
关键词：精准扶贫; 社会救助; 国家治理;
2013年11月, ***总书记在湖南湘西花垣县十八洞村视察时, 首次提出了“精准扶贫”。2014年2月, 国务院公布了《社会救助暂行条例》, 初步形成了全国社会救助制度。精准扶贫与社会救助均为我国反贫困制度建构中的重要维度, 两者的融合治理, 对提高扶贫效果、实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
精准扶贫与社会救助融合治理的“天然属性”
精准扶贫与社会救助具有相同的目标逻辑和风险逻辑。社会救助制度要求对社会主体中受到自然灾害、失去劳动能力以及低收入的公民给予一定的生存保障, 包含了一定的脱贫目标, 能够与反贫困进程中的阶段任务紧密结合。通过社会救助, 能够在一定程度上实现贫困的减少。当前, 我国社会救助与精准扶贫形成了较为复杂的治理机理, 两者之间的交互存在一定的风险, 比如增加脱贫社会成本等。因此, 精准扶贫与社会救助之间不仅有脱贫救助的目标逻辑, 还有较为突出的风险逻辑。
精准扶贫与社会救助具有一定的政策交叉和相同的“衔接点”。在我国精准扶贫与社会救助工作的实施过程中, 往往会出现包含同一反贫困目标的体系、制度以及项目, 形成了一定的反贫困范式, 即精准扶贫与社会救助的交互范式。综观当前我国社会的诸多反贫困政策, 不管是精准扶贫, 还是社会救助, 均是对社会中某种贫困状态的一种回应和处置。精准扶贫的目的在于脱贫, 社会救助的目的在于救济, 前者具有反贫困功能, 后者具有保障功能。通过社会救助辅助精准扶贫, 能够使两个单独的救助范式转变成为交互整合的反贫困范式。
精准扶贫与社会救助具有公共耦合属性和显著过渡特征。西方有些研究者认为贫困是福利的缺乏, 还有学者认为扶贫的实现是通过“扶智”来完成的, 着重对无发展能力人群进行扶贫, 同时辅以社会救助来避免贫困问题的加深。基于工具理性以及目标取向, 随着我国经济发展水平的不断提升, 选择式救助福利模式将转变为普惠型社会福利模式。精准扶贫与社会救助分别从属于以上两种模式, 因此存在着前后的过渡衔接关系, 具有公共耦合属性。
精准扶贫与社会救助融合治理存在的“瓶颈问题”
第一, 精准扶贫与社会救助的融合治理在识别对象上存在“瓶颈问题”。首先, 传统的扶贫对象信息获取主要依赖于个人申报、邻里访问、单位证明、社区评议、入户调查等方式, 然而这些方式并不能准确获取存款、股票、房产、汽车等信息。低保工作执行与落实的过程中也存在监管不力、过程疏漏等情况, 容易出现“错保”“关系保”等。其次, 社会救助对象信息搜集的工作量较大、成本较高, 仅依靠社会救助部门很难高效完成。最后, 除了精准识别较为困难外, 还存在精准分类、精准帮扶等多项问题, 导致精准扶贫的对接工作较为困难。
第二, 精准扶贫与社会救助的融合治理在政策规划上存在“瓶颈问题”。首先, 社会救助政策的“碎片化”造成了实际工作的区域差别化、项目割裂化以及管理分散化。一些部门之间由于利益诉求差异较大, 难以形成“合力”。其次, 社会救助政策的“交叉化”造成了社会保障工作的重复问题。比如, 社会救助制度和社会保障制度的交叉现象, 有的特困人员同时被纳入双重救助范围。
第三, 精准扶贫与社会救助的融合治理在标准确定上存在“瓶颈问题”。精准扶贫与社会救助在标准上存在的差异, 导致中央扶贫标准与地区扶贫标准难以有效衔接, 部分地区国家标准高于地方标准, 但也存在地方标准高于国家标准的现象。这种标准差异导致地方在扶贫过程中无法准确进行衡量与界定, 难以用正确的标准识别贫困对象。同样的, 社会救助亦是如此, 无法根据地区的差异设定对应的救助标准, 容易出现社会救助不均衡问题。
第四, 精准扶贫与社会救助的融合治理在信息共享上存在“瓶颈问题”。精准扶贫与社会救助在信息上具有不对称性, 这种不对称主要是由于各部门之间的利益博弈产生的。不同部门在信息沟通上存在闭塞问题, 尚未建立起有效的信息沟通机制。一个帮扶对象的确定需要由民政系统、税务系统、工商系统、房产系统等多个部门进行审核与鉴定, 但这些部门之间尚未建立起有效的沟通机制, 容易出现帮扶偏差等问题。同时, 部门之间联系的欠缺, 容易导致精准扶贫与社会救助融合治理的成本高、效率低。
精准扶贫与社会救助融合治理的优化路径
第一, 创新信息采集与核查机制, 推动对象识别落地。为了保证精准扶贫与社会救助融合治理的流程运行畅通, 应积极创新信息采集与核查机制, 运用政府购买服务方式实现高效能、低成本的信息采集, 从而更好地落实对象识别。首先, 应建立共建共享的信息平台, 实现信息高效采集。信息平台能够为贫困户建档立卡工作配备共享数据库, 便于贫困户认证, 同时, 也能够优化各部门的相关救助信息, 实现“有限”资源的“无限”利用, 巩固精准扶贫成果。其次, 应构建信息核查机制。应由民政部门统一进行社工服务的购买, 委托第三方社会组织实施, 减轻信息核查压力, 让扶贫工作落地落实。
第二, 加大社会救助与精准扶贫政策的集中性调整。精准扶贫与社会救助的融合治理, 应去除两者之间的交叉重复部分, 实现集中性调整。首先, 应建立社会救助反贫困安全网, 将功能单一的社会救助政策进行整合, 使之与反贫困安全网络融合, 做好精准扶贫激励、协调的补差工作。其次, 避免反贫困的叠加。对此, 各地应加强审核工作, 去除社会救助与精准扶贫工作的重复部分。最后, 应建立“阶梯式”的有序治理模式。社会救助应作为一种兜底功能存在, 与社会保险、社会福利等有效衔接, 从低到高逐层保障, 进而与精准扶贫进一步融合。
第三, 建立反贫困标准动态联动机制。当前, 精准扶贫与社会救助之间存在标准上的交叉以及不协调问题, 出现了脱序断裂现象。为了进一步提高反贫困效率, 建立反贫困标准动态联动机制势在必行。首先, 应充分贯彻“两线合一”, 实行低保标准与扶贫标准统一设定, 建立低保户脱贫系统, 并将其与精准脱贫紧密融合, 做到统一标准、统一政策。其次, 应加强医疗救助与扶贫开发相结合, 避免出现贫困户因病返贫或者因病致贫。最后, 应构建农村低保标准与国家扶贫标准联动机制, 适时进行标准调整, 并接受社会监督。
第四, 构建新时代信息共享机制, 打破“信息孤岛”。为了进一步提高精准扶贫与社会救助的融合治理效果, 应构建新时代信息共享机制。首先, 应打造统一的互联互通精准扶贫信息平台, 实现各精准扶贫部门的信息共享, 做到分工明确, 提高精准扶贫与社会救助融合治理效率。其次, 应促进机构重组以及流程再造, 打破各部分之间的利益壁垒, 建立信息共享机制。最后, 应建立精准扶贫与社会救助融合治理的配套社会服务。
参考文献
[] (1) 林闽钢:《我国农村精准扶贫的机理及其政策选择》, 《中国民政》, 2016年第5期。
[] (2) 甘灿业、王山:《精准扶贫的理论内涵、实践困境及其路径选择》, 《宁夏党校学报》, 2017年第4期。
[] (3) 刘金接:《加大社会救助保障力度, 助力脱贫攻坚》, 《当代江西》, 2018年第2期。
