目的：了解吉林省卫生计生监督协管服务提供的机构设置、人员配置、培训和主要指标的完成情况，了解基层工作人员遇到的困难和问题，分析吉林省提供卫生计生监督协管服务服务的总体状况，并针对存在的问题探讨解决的办法，为提高卫生计生监督协管服务质量提供依据和参考。
方法：本研究通过收集吉林省各地区卫生监督所上报的卫生计生监督协管服务工作基本情况汇总表，以及对吉林省卫生计生监督协管服务工作人员发放基本情况调查问卷的方式，对吉林省卫生计生监督协管服务进行调查。
对所发放的354份调查问卷中的内容进行分类，对299名吉林省卫生计生监督协管员和55名卫生计生监督协管信息员进行差异性分析。对问卷中吉林省卫生计生监督协管服务工作人员所反馈的问题导入Nvivo11.0进行编码和归类，采用主题分析法进行进一步分析。
（1）吉林省目前已有995家社区卫生服务中心和乡镇卫生院承担卫生计生监督协管服务工作，并全部设置了卫生计生监督协管室(办)，但各地区之间承担卫生计生监督协管服务的基层医疗卫生机构的服务面积和服务人口数相差较大。
（2）吉林省应聘卫生计生监督协管员1990人，实聘2050人，共计10758名工作人员，基本满足国家要求。但协管员与信息员之间在专业、年龄和兼职情况等方面具有较大差异。
（4）在工作指标方面，吉林省在饮用水卫生安全巡查次数、非法行医和非法采供血巡查次数、计划生育相关信息实地巡查次数等方面表现较好，但仍有部分地区未完成全部指标。各地区共发现事件或线索719件，报告事件或线索次数719件，信息报告率均为100%。
（3）加强人才队伍建设，对已有的工作人员加强培训，提高业务能力；同时吸收新鲜血液，吸引本科及以上学历的医学生投身基层，根据各地区地理面积和人口数等原因合理配置工作人员。
关键词：卫生计生监督协管服务；体系建设；现状；评价
Abstract
Objective:The main purpose of this study was to figure out the establishment of institutions,staffing, training and the completion of main indicators of health and family planningsupervision and co management services in Jilin Province, to understand the difficulties andproblems encountered by grass-roots workers, to analyze the overall situation of health andfamily planning supervision and co management services provided by Jilin Province, and toexplore solutions to the existing problems, so as to provide basis for improving the qualityof health and family planning supervision and co management services.
Methods:In this study, we collected the basic information of the health and family planningsupervision and management services reported by the health supervision institutes in JilinProvince, and investigated them by sending out the basic information questionnaire to thehealth and family planning supervision and management service staff.
Descriptive analysis was used to analyze the establishment of institutions, basicinformation of personnel, training and the completion of main task indicators of health andfamily planning supervision and co management services in Jilin Province.
The contents of 354 questionnaires were classified, 299 health and family planningsupervision assistants and 55 health and family planning supervision assistants wereanalyzed. The questions fed back by the staff were coded and classified into Nvivo 11.0, andfurther analyzed by topic analysis.
Results:
(1) At present, there are 995 community health service centers and township healthcenters in Jilin Province to undertake the work of health and family planning supervisionand co management, and all of them have set up health and family planning supervision andco management offices, but the service area and the number of service population ofgrass-roots medical and health institutions that undertake the service of health and familyplanning supervision and co management vary greatly among regions.
(2) Jilin Province applied for 1990 assistants for health and family planningsupervision and 2050 actual employees, a total of 10758 staff, basically meeting the nationalrequirements. However, there are great differences in the professional, age and part-timesituation between the assistant managers and the information workers.
(3) Among the problems fed back by the grass-roots staff, the management level andhuman resources were fed back more frequently, among which the most problems were thenoncooperation of each unit, serious part-time situation and insufficient staff.
(4) In terms of work indicators, Jilin Province has a good performance in terms of thenumber of inspections on drinking water safety, illegal practice of medicine, illegal bloodcollection and supply, and the number of field inspections on family planning relatedinformation, but still some areas have not completed all indicators. 719 incidents or clueswere found in all regions, and 719 incidents or clues were reported. The informationreporting rate was 100%.
Advices：
(1) Improve the staff's awareness and attention to the health and family planningsupervision service, expand the promotion mechanism of grass-roots staff, appropriatelyincrease the input of material and human resources, strengthen the linkage with the healthsupervision institutions, and improve the inspection intensity.
(2) Strengthen material security and information construction, reduce the actualworkload of grass-roots workers, and improve work enthusiasm and efficiency.
(3) Strengthen the construction of talent team, strengthen the training intensity ofexisting staff, improve their professional ability; at the same time, absorb fresh blood, attractmedical students with bachelor's degree or above to join the grass-roots level, andreasonably allocate staff according to the geographical area and population of each region.
(4) Strengthen the publicity of health and family planning supervision andmanagement services, publicize the concept and importance of basic public health services,and enhance residents' sense of identity and recognition.
（5）Improve the effectiveness of the work, appropriately reduce the workload of textmaterials, and shift the focus of work to patrol work.
Conclusion:
（1）The health and family planning supervision and co management service systemhas been basically formed. 995 community health service centers and township healthcenters that carry out the health and family planning supervision and co management servicehave set up the health and family planning supervision and co Management Office.
（2） Grass roots human resources are relatively tense. The situation of part-time job isserious, the staffing is not reasonable, and the number of assistant managers in some areas isnot up to the standard; compared with the assistant managers, the level of specialization ofinformation workers is low and the age is too large.
（3）The publicity work is not in place, and the masses are unable to better cooperatewith the health and family planning supervision and co management service.
（4） The management mode is not perfect, some systems are not comprehensive, thecooperation degree of residents is quite low, and the inspection intensity is limited.
（5） The hardware equipment is not perfect, and there is a lack of uniform and workpermit transportation.
（6） The effectiveness of the work is insufficient, and the number of inspections insome areas does not meet the requirements of the specification.
（ 7 ） In summary, Jilin Province health and family planning supervision comanagement service has been carried out steadily according to the national requirements,and the main indicators basically meet the national requirements, but the specific workmanagement mode and effectiveness still need to be improved.
Keywords: Health and family planning supervision and management service, Systemconstruction, Current situation, Evaluation
目 录
摘 要 ................................................................................................................................................... I
Abstract ............................................................................................................................................... III
引 言 .................................................................................................................................................. 1
第一章 绪论 ........................................................................................................................................ 3
1.1 研究背景 ....................................................................................................................................... 3
1.2 研究目的 ....................................................................................................................................... 3
1.3 研究内容 ....................................................................................................................................... 4
1.4 研究意义 ....................................................................................................................................... 4
第二章文献综述 .................................................................................................................................. 5
2.1 卫生计生监督协管服务的由来 ................................................................................................... 5
2.1.1 各地对卫生监督协管服务的初步探索 .................................................................................... 5
1.1.2 各地对卫生监督协管服务的进一步探索 ................................................................................ 6
1.1.3 卫生计生监督协管服务开始形成 ............................................................................................ 7
1.2 卫生计生监督协管服务模式 ....................................................................................................... 8
1.2.1 分散式工作模式 ........................................................................................................................ 8
1.2.2 集中式工作模式 ........................................................................................................................ 9
第三章 资料来源与方法 .................................................................................................................. 10
3.1 研究方法 ..................................................................................................................................... 10
3.1.1 文献研究法 ............................................................................................................................... 10
3.1.2 问卷调查法 ............................................................................................................................... 10
3.1.3 统计分析法 ............................................................................................................................... 10
3.2 资料来源 ..................................................................................................................................... 10
3.3 质量控制 ..................................................................................................................................... 10
第四章 吉林省卫生计生监督协管服务现状分析 .......................................................................... 12
4.1 机构设置情况调查分析 ............................................................................................................. 12
4.2 人员基本情况调查分析 ............................................................................................................. 14
4.3 培训情况调查分析 ..................................................................................................................... 19
4.4 工作指标完成情况调查分析 ..................................................................................................... 20
4.5 小结 ............................................................................................................................................. 23
第五章 讨论 ...................................................................................................................................... 24
5.1 吉林省卫生计生监督协管体系建设所取得的成效 ............................................................... 24
5.1.1 卫生计生监督协管服务体系基本形成 ................................................................................... 24
5.1.2 卫生计生监督协管服务队伍建设卓有成效 ........................................................................... 24
5.1.3 卫生计生监督协管服务工作初具成效 ................................................................................... 24
5.2 吉林省卫生计生监督协管服务工作存在的主要问题分析 ................................................... 25
5.2.1 整体人力资源依旧紧缺 ........................................................................................................... 25
5.2.2 宣传工作不到位 ....................................................................................................................... 26
5.2.3 管理方式不完善 ....................................................................................................................... 26
5.2.4 物资保障不充分 ....................................................................................................................... 27
5.2.5 工作实效性不足 ....................................................................................................................... 27
第六章 建议和结论 .......................................................................................................................... 28
6.1 建议 ........................................................................................................................................... 28
6.1.1 提高对卫生计生监督协管服务的认识 ................................................................................... 28
6.1.2 加强物资保障和信息化建设 ................................................................................................... 28
6.1.3 加强人才队伍建设 ................................................................................................................... 28
6.1.4 加强卫生计生监督协管服务宣传工作 ................................................................................... 29
6.1.5 提高工作实效性 ....................................................................................................................... 29
6.2 结论 ........................................................................................................................................... 30
本文创新点 ........................................................................................................................................ 31
参考文献 ............................................................................................................................................ 32
附 录 ................................................................................................................................................ 35
致 谢 ................................................................................................................................................ 37
在学期间主要研究成果 .................................................................................................................... 38
个人简介 ............................................................................................................................................ 39
引 言
近年来，人民群众健康意识的日益增强和各种公共卫生问题的不断出现[1]，使得人民群众对公共卫生机构的要求越来越高，公共卫生的社会矛盾开始逐渐凸显，各地卫生监督机构面临着极大的压力与挑战。然而，由于各地卫生监督机构发展起步相对较晚，一些地区的运行机制、政策保障、人员编制等方面还不尽完善[2]，存在卫生监督体系建设投入不足、机构发展建设滞后、人员编制短缺等诸多制约因素，出现卫生监督工作无法全部覆盖乡镇和农村，基层卫生监督执法能力不足、监督效率低[3]等问题，无法满足人民群众日益增长的对生命健康权益的要求。
2011年，为完善卫生监督体系的建设，国家正式将卫生监督协管服务纳入到了基本公共卫生服务项目内容之中，解决基层卫生监督力量相对薄弱的问题，进一步建成横向到边、纵向到底、覆盖城乡的卫生监督网络体系，是实施基本公共卫生服务逐步均等化的重要举措，也是国家关爱民生，彰显出政府责任，维护公共卫生安全的重要体现，切实解决了乡村卫生监督能力不足的问题，为卫生监督事业的发展提供了有利的契机。
2016年4月为推进卫生计生体制改革，国家卫生计生委对原有的《国家基本公共卫生服务规范（2011年版）》进行了修订和完善。2017年，国家卫生计生委经过多轮修改和完善最终形成了《国家基本公共卫生服务规范（第三版）》，正式将卫生监督协管服务更改为卫生计生监督协管服务，修改了部分服务内容，并增加了计划生育相关信息报告的有关内容。同年9月国家卫生计生委监督局印发了“计划生育监督协管服务技术规范”，对增加的计划生育相关信息报告等内容进行规范，正式形成了卫生计生监督协管服务。
吉林省位于我国东北地区中部，幅员面积约19万平方公里，总人口2615.79万人，下辖长春、吉林、四平、松原、通化、辽源、白山、白城等8市、延边朝鲜族自治州、长白山管委会以及省管县级市公主岭、梅河口等12个地区。2011年底，吉林省根据国家卫生部《关于做好卫生监督协管服务工作的指导意见》的要求，依托社区卫生服务中心和乡镇卫生院设置卫生监督协管室（办）的形式正式开展卫生监督协管服务工作。
截至2013年底基本建成横向到边、纵向到底的卫生监督网络体系，实现卫生监督工作城乡全覆盖。截至2019年初，吉林省已有995家医疗卫生机构开展卫生计生监督协管服务工作，全省共聘任卫生计生监督协管员2050人、卫生计生监督协管信息员8708人。
基本建成了横向到边、纵向到底、覆盖城乡的卫生监督网络体系，增强了基层卫生监督能力。
第一章 绪论
1.1 研究背景
2011年底，原国家卫生部将卫生监督协管服务纳入到了国家基本公共卫生均等化服务项目，随后原吉林省卫生厅出台了《吉林省卫生监督协管服务工作指导手册》。
面对新形势新要求，吉林省转变观念，大胆探索，将开展卫生监督协管服务作为落实基本公共卫生服务均等化的重要内容，逐步探索，建立起卫生监督协管制度，在全省健全卫生监督网络体系，开展卫生监督巡查、信息报告、协助调查的工作，切实保障人民群众身体健康的需要[4]
。截至2019年初，吉林省已有995家医疗卫生机构开展卫生计生监督协管服务业务工作，全省共聘任卫生计生监督协管员2050人、卫生计生监督协管信息员8708人。在完善卫生计生监督协管服务的情况下，为维护省内卫生安全、保障人民健康权益做出了积极的努力。
吉林省目前已经建立起比较完善的卫生计生监督协管服务体系，但在具体的工作过程中，也存在不少问题，其中既有全国面临的共性问题也有不少地方的个性问题，通过研究和了解当前吉林省卫生计生监督协管服务的现状，不仅可以对卫生监督网络体系加以完善，供其他地区参考，同时也可以加强对突发公共卫生事件的防控，减少损失，为人民群众的生命健康权益提供更好的保障，维护基本公共卫生服务的均等化。
1.2 研究目的
本研究的主要目的是为了解吉林省卫生计生监督协管服务实施的总体情况，分析其提供服务的状况，并针对存在的问题探讨解决的办法，为提高卫生计生监督协管服务质量提供依据。具体目标如下：
（1）收集吉林省各地区卫生计生监督协管服务工作情况汇总表和其他相关资料，了解当前吉林省提供卫生计生监督协管服务的现状。
（2）对当前吉林省卫生计生监督协管员、卫生计生监督协管信息员进行抽样调查，了解其基本情况和提供服务过程中遇到的困难和问题。
（3）分析数据，对收集到的数据和问卷中卫生计生监督协管员、卫生计生监督协管信息员所反馈的问题进行分析，从数据中找出当前工作中的不足，对问卷所反馈的问题编码，量化问题，从实际工作人员的角度打破一些在分析数据过程中的刻板印象，更全面的了解当前服务提供过程中的问题和现状。
（4）结合数据分析，并针对分析中所存在的问题，提出合理性建议，并为其它地区所借鉴。
1.3 研究内容
（1）通过问卷调查法和实物收集法的方式调查收集卫生计生监督协管员、信息员提供服务的有关资料，了解当前吉林省卫生计生监督协管服务的现状。
（2）数据分析，从数据中了解当前吉林省卫生计生监督协管服务开展过程中，机构设置情况、工作人员的聘用情况和培训情况、信息报告率等各项指标的完成情况，找出存在的问题。
（3）分析讨论吉林省在提供卫生计生监督协管服务中存在的问题和困难。
（4）针对上述存在的问题，提出改善吉林省卫生计生监督协管服务质量的建议。
1.4 研究意义
本研究通过实物收集法和问卷调查法两种方式了解吉林省卫生计生监督协管服务开展现状，一方面通过取得相关单位和个人的同意后，收集相关的整改报告、工作总结等，了解吉林省各个地区卫生计生监督协管服务中涉及到的服务项目的开展、任务指标的完成情况等方面进行深入了解；另一方面通过方便抽样调查的方式对全省十二个地区的354名协管员、信息员进行问卷调查了解人力资源结构、基本情况、基层工作人员在提供卫生计生监督协管服务中的体验和感受，了解基层工作人员的看法和需求，为促进卫生计生监督协管服务发展提供依据。结合其他学者研究成果，对提高吉林省卫生计生监督协管服务质量提出合理建议，并为其他地区提供借鉴。
第二章文献综述
2.1 卫生计生监督协管服务的由来
随着国内城市化进程的迅速发展，国内的大城市数量和人口密度不断加大[5]，过高的人口密度和过大的城市对于公共卫生管理能力的要求有了极大提高，然而卫生监督人员编制数量和公共卫生监督能力并未能得到跨越式发展提升，因此造成了城市居民对公共卫生安全的需求程度越来越高与卫生行政部门公共卫生管理运行难度不断提升之间的矛盾[6]。在这种背景之下，卫生监督机构作为卫生行政部门唯一执法机构，人力资源十分有限。虽然卫生监督机构虽然自上而下建立了国家-省-市-县的四级卫生监督体系，但对于乡镇和社区等基层单位公共卫生机构和人员的空白导致基层乡镇、社区和农村的监督能力十分有限，造成了基层公共卫生体系力量极度薄弱的问题[7]。随着卫生监督机构的工作重心随着城市化建设的不断发展，其工作重心也逐渐向城市和环境方向转移，基层卫生监督力量严重不足，尤其是基层卫生监督工作很难到位[8]。
农村公共卫生问题十分突出，比如2002年云南省昭通市镇雄县渔洞乡银厂村非法行医事件，本次事件最终致使二百余人感染，八人死亡。由此可见，建立健全县(区)以下基层卫生监督网络是目前卫生监督体系建设的核心内容。
为了改善这类公共卫生问题，弥补卫生监督执法力量的不足，加强基层卫生监督工作，各地开展了了一系列的尝试。
2.1.1 各地对卫生监督协管服务的初步探索
2003年青岛市出台《关于加强疾病控制和卫生监督工作的意见》，开始尝试通过加强基层卫生监督力量，进一步完善卫生监督体系。青岛市在意见中提出对五市三区（崂山、城阳、黄岛三个区和即墨、胶州、胶南、平度、莱西五个市）实行区（市）-街道（镇）疾病预防控制和卫生监督垂直管理体制，健全疾病预防控制和卫生监督基层组织，在街道（乡镇）设立相应工作机构并配备一定数量的专（兼）职工作人员，负责辖区公共卫生工作。其中，黄岛区为全区每个街道均设置一处全额事业编制、正科级公共卫生工作站。同年，云南省红河哈尼族彝族自治州首府蒙自市开始聘用乡镇卫生院的防保员为助理卫生监督员。这两地的举措均对后来的卫生监督协管服务产生了一些影响，并为其所采纳。随后各地结合地区实际情况开展了一系列的尝试。
2004年，杭州市政府出台《加快公共卫生体系建设的意见》、杭州市卫生局印发《杭州市卫生监督派出机构建设管理指导意见》[8]，在杭州市设置了48家卫生监督派出机构[9]。同年12月9日，经卫生部部务会议讨论并通过了《关于卫生监督体系建设的若干规定》规定于2005年1月5日正式发布，此规定在国家层面对卫生监督体系建设提出了统一要求，并认定卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分[10]，要求各级人民政府加强对卫生监督工作的统一领导，加快建立职责明确、行为规范、执法有力、保障到位的卫生监督体系。在此规定的要求下各级政府开始加快探索建立建成卫生监督体系建设的步伐。
同年浙江省杭州市根据此规定，以社区卫生服务中心为挂靠机构，逐步组建卫生监督协管队伍，而后来的卫生监督协管服务也大多采用此种模式，通过在城市社区医疗卫生服务中心和乡镇卫生院设立卫生监督协管服务室（办）开展卫生监督协管服务[11]。同年，合肥市也根据规定，结合自身城市特色，通过卫生监督机构派出、社区卫生服务中心或乡镇卫生院设立、街道内设三种形式，在全市范围内设立卫生监督工作站开展试点工作，在人员聘用上，则是以卫生监督机构派遣为主辅以社会招聘、社区卫生服务中心或乡镇卫生院工作人员专（兼）职的形式和社会招聘三种形式。云南省红河哈尼族彝族自治州的个旧、开远、泸西、石屏、河口等县市也相继聘用乡镇卫生院的院领导和防保员为助理卫生监督员，承担农村食品卫生、饮用水卫生、公共场所及学校卫生的卫生监督协管和信息报送工作来推进农村卫生监督管理工作。
2.1.2 各地对卫生监督协管服务的进一步探索
2006年为贯彻落实《关于卫生监督体系建设的若干规定》，卫生部出台《关于卫生监督体系建设的实施意见》。意见中指出各级卫生行政部门要加强农村卫生监督工作，健全农村卫生监督网络，提高农村卫生监督水平，保障农民群众健康权益[12]。同年青岛市政府出台《关于进一步完善农村卫生服务体系的实施意见》和《关于进一步加快城市社区卫生服务建设的实施意见》，要求分离基层卫生服务机构的预防保健功能，对独立出来的镇（街道）卫生监督和疾病控制工作站实行财政全额预算管理，作为区、市卫生行政部门的派出机构，负责辖区卫生监督和疾病预防控制等公共卫生工作，并设立村级兼职公共卫生预防保健员负责辖区卫生监督协管等工作职能[13]。2007年贵州省六盘水市盘县卫生监督所经县委、县政府成立了乡镇卫生监督办公室，并聘任87名卫生监督员和529名卫生监督信息员，同时并制定了《盘县乡镇卫生监督工作实施方案》、《盘县乡镇卫生监督员管理办法》、《盘县乡镇卫生监督协管员工作规范》等文件，取得了一定成效。同年，青岛市政府、市卫生局印发《关于健全基层卫生监督网络推进卫生监督进社区（农村）工作意见》明确基层卫生监督管理工作职责和机构人员工作要求，李沧区首先在社区聘任公共卫生检查员，随后各区（市）相继跟进。
2008年，陕西省西安市卫生局下发《西安市卫生局关于开展创建社区卫生服务中心和乡镇卫生院标准化公共卫生科活动的通知》，开始设置卫生监督协管室建设并纳入创建标准化公共卫生科活动。同年成都市人民政府下发《关于建立基层卫生监督协管制度实施意见的通知》，依托基层公共卫生服务体系，在社区卫生服务中心建立卫生监督协管制度，在成华区、双流县（今双流区）等地社区卫生服务中心设立卫生监督协管科[14]。江苏省苏州市为打击非法行医等活动，在城区街道、乡镇卫生监督所设置专职卫生监督协管员，部分地区增设兼职卫生监督协管员[15]。
2010年，上海市浦东新区卫生局开展协管服务条块结合层级管理模式，即由卫生局、卫生监督所、社区卫生服务中心安置则进行层级管理发挥卫生监督协管服务工作效能[16]。同年青岛市黄岛区探索建立起“行政许可、卫生监督、执法稽查‘三权分离’”的管理模式，形成权力制衡的体系构架。通过政府公共预算途径对经费予以财政全额拨付。建立了以区卫生局卫生监督所为技术指导调度中心，以街道办事处公共卫生服务工作站为枢纽，以社区卫生服务站、村卫生室为基础的公共卫生服务三级网络，在全国首创了三级网络、三权分离的卫生监督模式。该模式在2010年被卫生部卫生监督中心和山东卫生监督所誉为黄岛模式并在全国推广。这些探索大多对后来的卫生计生监督协管服务产生了一定的影响，并于2011年融合进入国家基本卫生服务规范中，最终形成了卫生计生监督协管服务[17]。
2.1.3 卫生计生监督协管服务开始形成
伴随着全国各级政府和卫生行政部门的数年探索，吸纳青岛、杭州、西安、合肥等地区的先进做法，以乡镇卫生院和社区医疗卫生服务中心为基层实施主体，卫生部出台了《国家基本公共卫生服务规范（2011年版）》[18]，对乡镇卫生院和社区医疗卫生服务中心加强管理和资金投入，这规范了其作为基层公共卫生服务实施主体的基本职责，促进了基本公共卫生服务均等化，并形成两种卫生监督协管服务的基本模式[19]。即以卫生监督部门派出机构和部分人员与基层卫生机构派出人员组成集中式独立派驻机构的集中式工作模式，和以基层卫生机构设立卫生监督协管室（办）由基层卫生机构人员专、兼职的分散式工作模式。随着国家卫生计生体制改革，国家卫生计生委对原有的《国家基本公共卫生服务规范（2011年版）》进行了修订和完善，于2017年形成了《国家基本公共卫生服务规范（第三版）》，正式将卫生监督协管服务更名为卫生计生监督协管服务，修改了部分服务内容，并增加了计划生育相关信息报告有关内容[20]。同年9月国家卫生计生委监督局印发了《计划生育监督协管服务技术规范》，对增加的计划生育相关信息报告等内容进行规范，正式形成了卫生计生监督协管服务。
2.2 卫生计生监督协管服务模式
目前我国卫生计生监督协管服务，主要分为两种工作模式，一是以卫生监督部门派出机构和部分人员与基层卫生机构派出人员集中入驻独立派驻机构的集中式工作模式；二是以基层医疗卫生机构设立卫生监督协管室（办）由基层卫生机构人员专、兼职的分散式工作模式，因地制宜推进卫生计生监督协管工作的开展[21]。
2.2.1 分散式工作模式
目前我国卫生计生监督协管服务大多采用分散式的工作模式，通过在基层医疗卫生机构设立卫生计生监督协管室（办）的方法，由基层医疗卫生机构负责具体实施、考核，通过跟踪巡察工作加强基层卫生监督工作力量，实现区以下卫生监督工作的全覆盖。这种模式具有服务开展成本较低，开展工作速度快，有效利用现有资源，与各部门联系较为紧密等优点。
以广西壮族自治区自治区为例，卫生监督协管服务被定位为利用现有卫生资源弥补基层卫生监督力量不足的有力工具。2012，年在各市、县成立协管工作服务项目领导小组，由当地卫生局长担任组长，属地卫生监督所承担办公室职责负责审核上报资料、培训协管员等工作，同时在全区各乡镇卫生院、社区卫生服务中心建立卫生监督协管站，从基层医疗卫生机构现有人员中聘任卫生监督协管员，原则上基层医疗卫生机构聘任人员不少于两人。吉林省、宁夏回族自治区等全国多数地区均采用此方法。这种工作模式可以迅速的将卫生监督协管服务铺开，以最快的速度开展工作并服务群众，无需增加过多的资金和人员，节省成本，达到以最低的成本来为群众提供更好的服务，并且借助现有的卫生服务网络，方便管理。但是相应的缺点也较为突出，主要的有工作效果不理想、基层工作单位不重视等问题[23]。这类问题的出现主要是由于基层卫生服务机构在承担本职工作的同时承担了其他基本公共卫生服务，而目前的卫生计生监督协管服务在基本公共卫生服务中所占分值较小、对工作单位的影响相对较低，因此容易被其他耗时较长且分值较高的服务项目所冲击，如居民健康档案管理等服务。此外，还有许多问题也成为了全国多数地区的共性问题，如周世红等学者提出的协管员平均年龄较大、学历较低、专业知识不足、兼职情况严重，由此造成工作量较大等问题[24]。这些问题在陆荣强等学者和其他文章中也普遍出现[25]。
2.2.2 集中式工作模式
集中式的工作方法主要在部分试点地区和沿海省份开展，如北京市、上海市、浙江省杭州市和江苏省苏州市等地区。浙江省杭州市通过建立卫生监督分所作为平台，在全市设置卫生监督派出机构并聘用分所监督员和协管员，建立起卫生监督员-分所监督员-协管员的三级基层管理网络[26]。江苏省苏州市则在2011年底在全市范围内建立卫生监督分所，由上级卫生监督所直接管理，形成地级市-县（区）-乡镇三级卫生监督网络，经费列入市（区）财政预算并整合基层医疗卫生机构卫生监督协管人员，社会招聘部分协管人员，补充基层卫生监督力量并具体负责卫生计生监督协管服务。其他地区如湖北省武汉市黄陂区、河北省廊坊市三河市、浙江省宁波市奉化区均采用向乡镇派驻机构的方式承担卫生计生监督协管服务。这种工作模式相对于前种分散式的工作模式在很多方面具有相当强的优越性，诸如工作效率高，工作人员知识水平和平均素质较高、工作责任感较强，工作完成度较强。王金震等学者认为，集中办公模式可以有效避免分散式的工作模式中存在的协管员综合素质不高、信息化低、工作完成度低等问题的出现，是最有效的和理想的工作方式[27]。但是此种工作模式同样存在诸如晋升机制有限、资源浪费的不足，产生诸如协管员有效地补充人力资源，却因不具备单独的执法权，而无法有效发挥全部工作能力的问题。缺乏足够的经费支持和人员编制的限制，又是对此种工作模式的最大限制，因此目前此种工作模式无法在全国推广开来，仅在部分地区试点开展。
第三章 资料来源与方法
3.1 研究方法
3.1.1 文献研究法
本研究通过文献研究法，一方面通过查阅文献、相关政策性文件等资料，了解卫生计生监督协管服务及相关领域的最新成果，另一方面通过整理和归纳吉林省卫生和计划生育委员会卫生监督所及各地卫生监督所上交的卫生计生监督协管服务工作报告、会议记录、工作报表、工作总结等相关资料了解吉林省卫生计生监督协管模式和基本情况。
3.1.2 问卷调查法
本研究通过发放《吉林省卫生计生监督协管服务人员调查表》，以方便抽样调查的方式对吉林省各市、州及长白山保护开发区管理委员会、梅河口市、公主岭市等十二个省管地区卫生计生监督协管员、信息员进行调查，共计回收有效问卷354份，从卫生计生监督协管员、信息员的基本情况、从事该项工作时间、以及从事该项工作存在的问题和困难等方面采用SPSS19.0和Nvivo11.0进行统计分析。对调查对象的基本情况进行描述性分析；采用X2检验对吉林省卫生计生监督协管服务协管员与信息员进行差异性分析。对吉林省卫生计生监督协管服务工作人员反映的问题使用Nvivio11.0进行编码，量化定性数据以进行比较和分析信息。
3.1.3 统计分析法
收集卫生计生监督协管工作检查情况汇总表及各地年终工作总结报告等资料，利用Excel表格整理归纳后与调查问卷一同使用SPSS软件建立分析数据库，对卫生计生监督协管服务现状进行描述性统计分析；对于问卷中的文字内容使用Nvivo11.0简体中文版进行整理和分析，量化定性数据以进行比较和理解信息。
3.2 资料来源
本研究资料来源于吉林省各地区卫生计生监督协管服务情况汇总表、吉林省基本公共卫生服务项目工作完成情况统计表、吉林统计年鉴以及问卷调查。
3.3 质量控制
为保证研究的顺利开展，确保调查的质量，以提高研究的可信度和真实性，研究人员从调查表的制定、到资料的收集、整理、编码和录入等各环节进行了严格的质量控制。
（1）调查问卷设计前，前往乡镇卫生院和社区医疗卫生服务中心开展预调查，以更好地了解实际工作情况，慎重筛选指标。
（2）调查问卷设计征询卫生计生监督协管工作专家意见，查阅文献，针对吉林省卫生计生监督协管工作实际情况设计，保证调查问卷问题的完整性、合理性。
（3）联络过程和问卷中详细注明注意事项，使调查对象准确理解问题，并对个人信息予以保密。
（4）调查对象包含全省十二个省管地区，不局限于某一个或某几个地区，增加样本多样性，保证信息的饱和。
（5）建立数据库阶段，采用双人录入的方式，对调查资料的录入、逻辑合理性进行初步分析和检查，保证数据真实性与合理性。
表1 吉林省省管地区卫生计生监督协管服务机构设置情况
表2 吉林省省管地区卫生计生监督协管服务机构辖区面积与人口基本情况
表3 吉林省省管地区卫生计生监督协管服务工作人员情况
表4 吉林省省管地区卫生计生监督协管服务工作人员服务人口、面积基本情况
续表4
…………由于本文篇幅较长,部分内容省略,详细全文见文末附件
第六章 建议和结论
6.1 建议
6.1.1 提高对卫生计生监督协管服务的认识
从以下三方面自上而下地提高对卫生计生监督协管服务在内的基本公共卫生服务的认识和重视程度。一是在政府层面应转变重临床、轻预防的思想观念。在政策和经费上加以保障，在工作上加以重视，保证相关机构和基层卫生机构在卫生监督协管服务工作上投入足够的资源，提高工作质量。明确管理主体，做到一项工作一个部门负责，避免基层单位疲于应付考核，增加无谓的工作量，减轻基层负担。二是在基层工作人员层面明确奖励机制，通过对工作完成情况较好的个人、对发现事件或线索并确认后予以绩效奖励、优先评优或相应的表彰等方式提高基层工作人员的积极性和对卫生计生监督协管服务的重视。三是加强对被监管对象的监督力度，通过与卫生监督机构共同执法的方式提高执法力度，提高被监管对象的重视程度，加强其对卫生计生监督协管服务的认识。
6.1.2 加强物资保障和信息化建设
同政府相关部门和财政部门争取资金支持，完善相应的配套设施。一是省级或市级部门统一购置相应的执法记录仪、购置自行车、电动车等交通工具等装备，提高巡查效率。二是通过省级或市级部门统一发放专用或国家基本公共卫生服务的制服或工作证件来提高被检查单位或个人的认可度、配合度。三是合理配置工作人员，综合考量各地区之间人均服务人口、人均服务面积进行相应配置。四是学习其他部门和单位的优秀经验开发相应的手机APP，通过手机的拍照、视频、GPS定位等功能，即时将巡查和其他工作过程中所产生的照片、视频、路线轨迹、记录等信息作为痕迹资料进行留存，报送APP终端自动检测工作过程是否合格。这样既可以保证工作开展的真实性，也可以降低工作负担，同时还提高了信息化水平。
6.1.3 加强人才队伍建设
加强人才队伍建设主要从以下四方面着手：一是通过内部培训，尤其是对信息员的培训，提高广大信息员的业务水平。具体可通过卫生监督所开展理论培训和业务指导等方式进行培训，加大培训次数和业务指导次数，提升业务水平和实际工作能力。明确相应的培训机制，可采取定期培训、定期考核、班前考核和班后考核等制度的了解工作人员的业务水平，根据具体情况由当地卫生监督机构对培训进行相应的调整。
二是采取多种措施鼓励和吸引人才加入到基层卫生机构和卫生计生监督协管服务体系中。借鉴大学生村官、大学生支教服务团、特岗教师等政策，鼓励具有本科及以上学历的医学相关专业学生主动融入基层，拓宽晋升机制，以达到吸引人才的目标。三是通过鼓励当地大学生和医学院校的志愿者服务团在假期等时间开展志愿或实习活动，提供实习证明或志愿者证明等相关证明，辅助开展工作。四是合理配置工作人员，根据辖区人口数量、土地面积、巡查单位底数等数据综合考量，根据工作量来平衡分配工作人员。
6.1.4 加强卫生计生监督协管服务宣传工作
将宣传对象细分为工作人员与被监管对象两方面。在工作人员层面，通过加强资金支持、提高奖励、处罚力度等方式提高其对卫生计生监督协管服务的重视程度。对工作过程中表现优异的工作人员予以评优和绩效考核等方面进行奖励，以提高工作人员的积极性。在被监管对象层面，采取多部门联合宣传的方式，将卫生计生监督协管服务融入国家基本公共卫生服务中统一宣传，充分运用当今的互联网科技，在线上和线下同步进行宣传工作，使全社会参与到整个基本公共卫生服务当中。在线上，通过树立卫生计生监督协管服务的正面形象，使广大群众正确认识卫生计生监督协管服务对于保障其生命健康权益的重要作用，转变轻预防的思想观念，提高对服务的认知度、认可度和配合程度。在线下，充分发挥自身属地优势，请街道主任、村主任等在基层威信较高且有一定影响力的人员协助宣传，通过有奖答题或发现相关违法、违规事件上报确认后赠送小礼物等方式广而告之，进而提高整个基本公共卫生服务的群众参与度、参与意愿。
6.1.5 提高工作实效性
通过加强卫生计生监督协管服务的信息化建设等方式，规范档案管理模式，避免材料不符合规范所造成的反复修改，减轻卫生监督所和基层医疗卫生机构的工作量。
通过信息化建设等方式对痕迹材料、文字材料和档案记录适当予以取消和电子化。对考核材料予以自动存档和考核，减轻了考核单位的工作量和基层负担，同时提高了服务质量和服务能力，促使基层工作单位将工作重心转移到巡查等工作上。
6.2 结论
卫生计生监督协管服务是基层卫生机构开展的一项常规工作，自2011年开展卫生监督协管服务工作以来，逐步完善。通过深入研究，得出以下结论：
（1）卫生计生监督协管服务体系基本形成，全省已有995家社区卫生服务中心和乡镇卫生院承担卫生计生监督协管服务。卫生计生监督协管室（办）设置率为100%。
（2）基层人力资源较为紧张。兼职情况严重，人员配置不够合理，部分地区协管员数量未达标；信息员相比于协管员专业化水平低、年龄偏大，限制了卫生计生监督协管服务水平的提高。
（3）宣传工作不到位。群众对服务项目缺乏正确的认知，未直观感受到公共卫生对自身生活的重要意义，重临床、轻预防的观念仍占主导地位。群众无法较好的配合卫生计生监督协管服务工作开展。
（4）管理方式不完善。管理主体不够明确，文字材料和档案管理任务复杂；缺乏与卫生监督机构的联动机制，未与卫生监督机构形成主管和协管的配合机制，执法力度较弱。
（5）缺乏统一制服、工作证件交通工具。硬件设施的匮乏易导致工作效率不高，增加工作人员工作量，对卫生计生监督协管服务效果产生影响。
（6）工作实效性不足，部分地区巡查次数未达到规范要求。
综上所述，吉林省卫生计生监督协管服务已按国家要求稳步开展，主要指标基本满足国家要求，并取得一定成果，但具体工作细节还有待提高。
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