行政价值观是人们在行政实践中评价特定行政思想、行政制度、行政行为是非、好坏、善恶、美丑、荣辱、得失等的心理标尺，是决定行政活动中人的思想取向和行为选择的精神力量。行政价值观不是凭空出现的，而是按照一定规律发生和发展的，生长历程就是对行政价值观发生和发展过程的动态展示。研究行政价值观的生长历程，弄清其来龙去脉，理顺其与行政活动的内在联系，对于把握行政活动的规律，优化行政行为，推动行政改革，具有重要的理论价值和实践意义。
一、萌芽：个体的行政价值取向转化为群体的行政价值标准
行政活动是行政主体行使行政权力和解决行政问题的行动过程。行政主体是由人组成的，通常以个体、群体、组织等形式存在。在行政实践中，人首先是以个体的面貌出现的，他们都是活生生的、具有特定需要的人，基于自身认知、情感、利益等因素的考虑，往往会表现出追求某种行政价值实现的倾向性特征，这就是行政价值取向。个体的行政价值取向首先表现为对特定需要的满足，包括薪酬、晋级晋职等自我需要和社交、认可度、满意度等社会需要。在二者的共同作用下，个体的思想、行为都会表现出特定的行政价值取向，即个体在思想上要恪守与社会主流价值观一致的价值观念，在行动上要奉行与社会主流行为准则一致的行为规范，使行政活动为推动社会发展、改善民众福祉提供强大的正能量。在行政实践中，个体的这种自我意识是个体在行使行政权力、履行行政职责、承担行政使命过程中对自身思想状态、行为方式等的认识，能够引导个体行为朝着一定的方向发展，并不断强化个体行为趋势的稳定性和持久性。比如，在现代社会，行政主体往往会表现出践行行政道德操守、增强依法行政能力、提升行政职业素养等行为趋势。
个体行为既是个体自我需要和自我意识的产物，也是个体应对外界刺激的结果，"是对被个体心理系统接收的外部环境系统中的刺激信息，经个体心理系统加工后，根据输出信息（即特质），选择相应的行为，给予外环境反应，并且个体行为系统本身不表现出行为，只有当它作用于外环境系统时，行为才会外显".[1]
在行政实践中，个体行为趋势的发生、发展均离不开心理系统的作用。一方面，个体对于特定行政价值取向的认识和追求，会促使个体对自身行为目标进行定位，对自身行为方式进行取舍；另一方面，个体建立于特定行政价值取向基础之上的行为方式又能够强化其行为趋势，显然，与社会主流价值取向相一致的行为能够给个体更多实惠，个体能够从看得见、摸得着的现实利益中感受到坚持这种行政价值取向的好处，从而不断增强选择特定行为方式的自觉性、能动性。个体单一、零散的行为通过多次选择后，就会固化成为其行为模式，与之相应的行政价值取向最终就内化成为其行政价值标准。
在行政实践中，任何个体的思想和行为都不能单独存在，都会带上群体和社会的印记，行政活动也需要借助群体的力量才能有效地展开。行政活动对群体力量的借助，既可以通过行政权力的约束功能来实现，也可以通过行政行为的示范效应来实现。层级节制是行政权力的内在属性，服从权力约束，提高行政执行力，是行政主体应坚持的基本行政价值观。树立标杆是重要的行政艺术，吸取榜样的力量，提高行政绩效水平，是行政主体应坚持的重要行政价值观。行政活动涉及公共利益的权威性配置，公众对行政系统寄予了厚望，希望自身利益得到有效的维护，积极向上、公道正派、雷厉风行的行政主体及其行为能够获取广泛的拥护。这种拥护是行政系统公信力的重要基础，对其他行政主体具有很好的示范效应，能够引起他们的效仿。效仿的人多了，具有相近价值取向、相似行为倾向的行政群体就形成了，个体的行政价值取向也就转化为群体的行政价值标准了。这种价值标准，可以从静态、动态两个维度来考量。
行政主体在行政实践中表现出来的能力、气质、性格等个性心理特征形成其价值标准的静态结构。能力是顺利完成某一活动所必需的主观条件，是直接影响活动效率并使活动顺利完成的心理特征。行政能力是行政主体行使行政权力、履行行政职责、选择行政行为过程中体现出来的素质，包括观察力、记忆力、想象力、注意力、判断力、表达力等一般能力和执行力、亲和力等特殊能力。气质是表现人的心理活动强度与速度、灵活性与指向性等动力要素的心理特征。行政气质是行政主体通过自身的言谈举止给人的感受，是行政主体人格魅力的集中体现，是主体权威的重要来源，是行政权力更好地发挥作用的重要保障。性格是表现人对现实的态度和相应的行为方式的个性心理特征，主要体现在对自己、对他人、对事物的态度和所采取的言行上。行政主体的性格往往形成其常态的行为特征，成为其稳定的处事态度，深刻影响其行政行为的深度、广度和效度。
行政主体在行政实践中由需要、动机、情感、意志上升为理想、信念、信仰的心路历程形成其价值标准的动态过程。
行政行为的产生，源于行政主体的需要。行政主体基于特定需要的满足引发了工作动机，形成了工作情感和意志，产生了行政行为。一种需要得到满足后，又会产生更多、更高层次的需要，并引发更多、更高层次的动机，进而激发更强烈的情感和更坚定的意志，推动行政实践活动的不断发展。同时，主体对自身行为及其意义的认识也会不断深入，会从理想、信念、信仰的高度来思考自身行为的意义、价值和目标，这就大大提升了认识和实践的层次。理想、信念、信仰是超越现实，对未来美好愿景的自觉追求，是超越自我、塑造自我、发展自我、面向未来、努力实现更高价值的自我意识，是在各种价值观念中居于支配、统摄地位的价值观念。[2]
理想、信念、信仰对行政主体的思想和言行具有决定性的影响，是最重要的行政价值观念，是主宰主体灵魂的精神支柱，是决定主体思想高度、行动力度的基本因素。
二、演进：群体的行政价值标准转化为组织的行政价值理念
行政价值理念是行政价值观在语言上的凝炼，是成文的行政价值观，是维系行政关系的基本法则。行政活动是有组织的社会活动，行政主体具有很强的组织色彩，单个、自然、不具备组织身份的"人"是无法真正成为行政主体的。行政主体具有组织的属性，其作用的有效发挥，也离不开组织的力量。同时，群体的行政价值标准在一定程度上还带有自发、松散的特征，对行政主体思想、行为的影响还有一定的局限性。群体的行政价值标准转化为组织的行政价值理念，能够充分发挥行政价值观的功能，是行政价值观发展对其承载主体和表现形式的必然要求。
行政行为具有公共性、服务性、综合性等内在属性。公共性指行政行为是行使公共权力的活动，必须致力于扩大公共产品和公共服务的有效供给，不断满足公共需求，不断提高公众福祉。服务性指行政权力来源于公众，必须服务于公众的需要，行政行为要有效地回应公众利益诉求，为其提供优质及高效的公共服务。综合性指行政主体服务对象的多元性和面对利益诉求的多样性，要求主体通过利益整合，综合出不同利益诉求的共同点，以此作为扩大公共产品和公共服务有效供给的立足点。这些内在属性表明行政活动是非常复杂的社会活动，要求行政主体认真培育和践行先进的行政价值观，推动群体的行政价值标准向组织的行政价值理念转化，完善自身行为标准，恪守职业道德操守，提升自身能力、水平和形象，增强自身公信力和凝聚力。
群体的行政价值标准转化为组织的行政价值理念是行政活动中精神要素内化于心、外化于行的过程，是在行政主体内生动力和社会环境外来压力的共同作用下实现的，具体表现为主体认知水准、行为方式、实践模式等方面的发展。行政主体内生动力是主体随自身知识积累，主动提升认知水平和行动能力的力量，社会环境外来压力是主体适应环境变化，主动提高自身思想、行为与环境契合程度的力量。
内生动力对行政价值观生长的促进作用，主要表现在三个方面：一是行政活动群体性的认知水准转变为组织化的认知水准。在由不同个体松散、非正式地组织起来的群体中，主体的认知水准由于仅仅代表群体的认知程度和价值诉求，难免会有局限，甚至会对行政实践产生消极影响，地方保护、行业壁垒、部门隔阂等就是明证。而组织化的认知水准是多层次、多尺度的综合体系，能够整合不同个体、群体认知水准中积极、先进的要素，使主体的行政认知具备更加广泛的社会基础，能够更好地指导行政活动有效地开展。二是行政活动群体性的行为方式转变为组织化的行为方式。在价值多元化的现代社会，不同行政主体对相同行政事务会有不同的行为标准和处理方式，那些具有相同或相似行为标准和处理方式的主体往往会形成群体，其行为标准和处理方式就成为群体性的行为方式。但是，群体性的行为方式可能不利于行政系统形成稳定、可靠的行为模式，甚至可能成为行政活动有序开展的障碍，非正式组织、小道消息、流言蜚语等就是明证。行政主体通过制度创新、文化积淀、价值整合等途径，把分散化、个性化、情感化的群体行为方式提升为集中化、共性化、理性化的组织行为方式，能够大大增强行政系统的生机与活力，增强行政活动的整体性。三是行政行为群体性的实践模式转变为组织化的实践模式。行政环境具有多变性，行政行为具有多样性，无论作为个体还是群体的人，其认识和行为都会带有局限性，可能导致行政行为公私难断，也可能导致主体把自身价值偏好、利益诉求、情感情绪等带入行政活动中，对行政活动造成消极影响。组织化的实践模式能够将行政活动置于更加宏观、整体的环境中进行立体考虑，能够调动更多资源应对行政问题，充分发挥集中力量办大事、办公事的优势，提高行政效能。
外来压力对行政价值观生长的促进作用，主要表现在两个方面：一是行政组织本身的同质性转化，即组织长期积淀的价值观能够深刻影响组织成员的思想和行为，那些积极、健康的立场、理想、信念、态度、制度规范、人际关系准则等能够深入人心，得到更多人的理解、认同和支持，进而形成稳定的组织行为模式。二是社会环境的倒逼性转化，即公共需求增长、社会矛盾暴露、社会利益关系调整等要求行政主体秉持先进的价值观，摒弃落后的价值观，使自身思想、行为更好地适应社会发展需要。任何国家的主流政治系统都有将自身价值观推及全社会的内在动力，会努力促使行政主体树立并践行与主流价值观相适应的行政价值观。在行政实践中，由于行政理性的作用，"行政主体与社会组织、社区、公民等公共管理主体之间在法律的框架范围内友好协商、积极协作，从而结成良好的公共事务治理网络".
行政主体会对那些体现行政本质要求和行政环境需要的思想、观念、准则等从价值层面做出话语解读，并从实践层面进行行为选择，使自身思想和行动统一到社会主流价值体系中，并通过自身的率先垂范，在全社会积极倡导这些思想、观念、准则，使之成为公众推崇的价值观，从而提高政府公信力和凝聚力。
三、升华：组织的行政价值理念转化为社会的行政价值认同
价值认同是指人们对某种或某类价值予以认可并形成相应的价值观念。行政价值认同包括两部分内容：一是组织价值认同，即行政系统内部人员对组织自身价值观的认同；二是社会价值认同，即行政系统外部人员对行政组织所持价值观的认同。社会价值认同可以从狭义和广义两个方面进行理解。狭义的社会价值认同是"社会群体中的成员产生一致性的看法以及感情",[4]
具体到公共行政领域，这种"一致性的看法及感情"是人们在获取公共产品和公共服务、参与公共管理、监督公共权力的过程中所产生的，主要表现为对行政权力合法性的肯定、对行政组织核心价值观的拥护以及对行政组织主流行为模式的认可等。广义的社会价值认同包括两层含义：一是人们在对行政价值观认可的基础上形成趋同的价值共识，并随着实践的发展进行价值观的塑造，这是行政价值观凝聚社会价值共识的重要条件；二是人们在行政实践中主动调整和完善自身价值观的内容和结构，以达到融入主流价值观、锻造个人价值观的目的，这是人在价值认可基础上的自我提升，是行政价值观不断发展的重要因素。
价值认同在公共行政领域最终的归宿，是"共同体成员通过不断调适自身的价值结构，最终实现在社会实践活动中能够以某种公共利益的价值要求作为标准来规范自己的活动，并使之内化为自己的自觉的价值取向".[5]
社会价值认同既是行政价值观发展的社会心理环境，也是行政价值观发展的目标追求。行政价值观是随着行政实践的发展而发展的，这种发展是行政主体把行政价值观内化为自身价值标准、外显为自身行为方式的过程，其结果是行政活动凝聚了更多力量，更好地实现了公共利益。
行政价值观是行政组织行为模式有效运行的内在条件和心理基础，行政组织行为模式就是行政价值观在行政主体行使行政权力、处理行政事务过程中的体现和外化。行政价值观由组织的行政价值理念转化为社会的行政价值认同，主要是通过以下三个途径实现的：一是通过促进行政组织与社会的价值交流和观念碰撞来转化。行政价值观的生长开始于行政主体对社会价值观进行鉴别、取舍的过程中去伪存真、求同存异的认知活动。
在追求社会价值认同的过程中，"一方面，我们不能把价值认同理解为无条件的普遍有效的绝对真理或真理的表达形式，认为价值认同就是追求一种绝对的价值观念上的'同一';另一方面，我们的价值认同也不是放弃一切内在规定性的无条件的对各种价值观念的接受与肯定".[6]
这就要求行政主体不能将自身的价值观强加于社会，盲目追求行政价值观的大一统，而只能通过自身的示范作用来获取公众的理解、认同与支持；社会主体也不要盲目顺从，更不要不顾自身情况、不管社会环境全盘接受行政主体的价值观，尤其是对个别行政主体在扭曲的价值观作用下谋取私利、不管大局、不顾公共利益的行为要通过正当途径和程序进行反对。社会价值认同的实现应该建立在行政主体与社会主体价值交流和观念碰撞的基础之上，行政主体要通过搭建交流平台、完善信息渠道、加强公众监督等方式提高社会主体的参与度；社会主体也要及时、合法、有序地表达自身诉求，并在促进社会公平正义等方面与行政主体进行沟通。双方需要允许不同的价值主张和价值观念共存，尤其是在社会转型期，"伴随着价值范式的重建，由此便引起普遍性的价值观念的震荡与困惑",[7]更加需要双方站在公共利益的角度对自身所秉持的价值观进行理性审视，"辩证地看待理想与现实、道德与利益、统一与选择等诸种关系，并在理想主义与功利主义、期待道德与义务道德、统一规范与多样选择等之间保持一种'必要的张力'",[7]
从而找准契合点，凝聚共识，使行政价值观获得更多、更广、更深的认可，进而转化为全社会的价值认同。
二是通过凝聚行政组织与社会的价值共识来转化。价值共识是指不同主体对某种价值观形成一致的观点和态度，价值共识是在价值认可的基础上进行的。行政组织和社会的价值共识不是社会主体单方面对行政价值观的接受、内化并付诸实践，而是双方在行政领域寻求一致的看法、实现共同的目标、选择统一的行为。行政组织和社会的价值共识主要表现在两个方面：一是对什么是公共利益、为什么要追求公共利益、怎样实现公共利益的共识；二是对双方权责关系的共识，即行政组织应该履行怎样的职责来服务社会、社会应该树立怎样的权利义务观念并采取怎样的行为来配合行政组织的工作。通过凝聚价值共识来实现行政组织行为模式向社会价值认同的转化，一方面，要依靠行政组织和社会之间通过交流、对话、协商等方式找到双方价值认同的契合点，找到双方价值认异的分歧点，求大同、存小异，为凝聚双方的价值共识奠定基础；另一方面，要依靠利益关系的调整、意识形态的教育、思想文化的宣传等方式对行政组织和社会的价值观进行整合，使双方在提高认知水平的基础上凝聚更多共识，这不仅有利于行政价值观自身的完善，也有利于夯实行政体系的合法性基础，对于促进公正、统一、规范的社会秩序和社会制度具有极大的促进作用。
三是通过推进行政组织与社会的互动实践来转化。行政组织与社会的价值交流、观念碰撞和价值共识既来源于实践，也服务于实践。行政实践活动是行政价值观由精神力量向现实力量转化的过程，通过行政实践推动行政组织与社会的互动，是行政价值观由组织的行政价值理念转化为社会的行政价值认同的必然要求。一方面，行政组织要吸纳社会主体积极参与行政生活，不断拓展社会主体对行政组织价值观认同的深度与广度，加大行政价值观转化为社会价值观的力度；另一方面，要构建行政组织与社会的新型互动关系，促进行政组织与社会的良性互动，深化行政组织价值观在社会实践领域的作用力度。行政组织和社会的合作实践是全方位、多层次的实质性合作，这种合作既依赖于行政组织职能健全的程度、权力监督和制约的效果以及对先进行政价值观的培育和践行，也依赖于社会主体的不断发展、壮大以及社会制度的不断健全、规范。通过合作实践来推动组织的行政价值理念转化为社会的行政价值认同，有效地发挥行政价值观的功能，从而在全社会形成共同的理想和精神支柱。
作为一种观念形态的上层建筑，任何行政价值观都有其发生及发展的现实土壤，也会随着社会环境的变化而不断发展。当一种行政价值观不能适应社会环境时，必然会面临冲击与挑战，必然要选择变革与创新，民意的诉求、组织的变革、社会的变迁等，都可以成为推动行政价值观发展的动力。
变革与创新也是一个开放的行政体系保持自身生命活力的重要条件。面对行政环境的发展，任何负责任的行政主体，都会积极完善行政价值观的结构和内容，努力增强其张力和活力，自觉提升环境适应力，以先进的、科学的行政价值观引领社会潮流，鼓舞社会成员，并通过自身思想、行动的进步，使行政活动更好地服务于公共利益，使行政系统获得社会更多的理解、认同和支持，于是，行政价值观进入了新一轮的发展历程。行政价值观就是在这种螺旋式上升、波浪式前进的循环中，完成了吐故纳新的过程，从而保证其理论之树长青，思想火花长闪，精神力量长存。
参考文献：
[1]吴沙，曹贵康。人格理论的系统发展观初探[J].心理学探新，2005（1）。
[2]王玉樑。理想、信念、信仰在价值观中的地位及其意义[N].光明日报，2000-09-19.
[3]颜佳华，苏曦凌。行政理性论[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2010（5）。
[4]刘易斯。文化的冲突与共融[M].北京：新华出版社，2002.
[5]陶蕾韬，路日亮。试论公共领域中的价值认同[J].理论与现代化，2013（1）。
[6]冯达成。论和谐社会构建中的价值认同[J].思想政治教育研究，2008（5）。
[7]孙正聿。哲学通论[M].北京：人民出版社，2010.
