一、警务属性的现代定位：公共服务与公共产品的视角
(一)公共物品理论
公共物品是公共经济学领域一个最基本的核心概念, 它是相对于私人物品而言的。私人物品是谁付费谁占有, 一旦某人根据其价格付费之后便完成了交易, 实现该物品所有权的转移, 除非得到物主的许可, 其他任何人无权使用该物品[1]114。
公共物品则与此完全不同, 按照萨缪尔森的解释, 公共物品具有非排他性和非竞争性两个基本特征, 即 " 在增加一个人对它分享时, 并不导致成本的增长, 而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本"[2]147。
非排他性是指, 某种公共物品或公共服务一旦形成供给, 可以同时供一个以上的人同时消费, 即使是没有对该物品支付费用的" 搭便车" 者也一样能够享有其益处, 要排除他人消费这种公共产品是不可能的或交易成本很高。例如城市投入大量的巡逻警察, 提供良好治安环境, 既保护了该城市纳税的市民, 同时也保护了短暂停留的流动人口。
非竞争性是指, 对公共物品的个人消费, 并不影响其他人同时对该公共物品的消费, 也不会因此而减少其他人享用这种公共物品的数量或质量。这意味着当消费数额增加时, 并不增加公共物品的边际社会成本或机会成本。
公共物品的这两个特征意味着以竞争性的市场机制难以达到公共物品供给的帕雷托最优的状态。一方面, 非排他性的存在, 激励了理性的个人在期待着公共物品的产出的同时又不愿付费享用,盼望着" 搭便车" 的可能性, 所以任何个人或私人组织都没有内在的动力自愿提供公共物品。另一方面, 非竞争性的存在, 公共产品的边际成本为零, 也就是说这些物品在消费时是没有收益的, 这对于追求额外利润为目的经济实体来说显然是无法接受的。
因此, 按照经济学的解释, 政府是公共物品的主要提供者。休谟在其《人性论》中阐述到, 为了共同在一片草地上排水, 两个邻居容易达成协议, 但无法在一千人之间达成, 因为每个人都企图由别人承担成本。亚当· 斯密在其《国富论》中也论证了诸如法庭、国防、警察等制度和一些公共工程必须由君主来提供。
继萨缪尔森之后, 随着公共物品理论研究的深入, 争论也日渐激烈, 矛盾焦点主要集中在公共物品的分类和公共物品供给方式两个方面。布坎南认为, 萨缪尔森的定义缺乏弹性[3], 现实中僵硬地区分" 纯公共物品" 与" 纯私人物品" 是没有意义的, 因为纯公共物品实际上数量不多, 更多表现出来的是介于纯公共物品和私纯人物品之间的准公共物品, 或称混合物品[4]。
对于准公共物品的认识, 大体可以分成两大类, 即(1) 俱乐部物品, 其特点是消费上具有非竞争性, 但是从技术上或者通过较低的成本即可以排除他人共同享用, 如: 公共桥梁、高速公路; (2) 公共池塘物品, 在消费上具有竞争性, 但无法从技术上排除他人共同享用, 如公共池塘水源、天然牧场、公共应急避难场所等。准公共物品具有显着的拥挤性特征, 当消费者的数目增加到一定程度, 就会导致边际成本为正, 继续向上增加将会达到拥挤点, 在达到拥挤点之前, 增加额外的消费者不会产生竞争, 也就是消费者之间并无不良之影响; 而当超过拥挤点之后, 每增加一个消费者将会减少全体消费者的效用, 此时消费者之间已经感受到拥挤带来的不良影响。
(二)警务的公共物品属性分析
1 .纯公共物品的 警务"
稳定的秩序是人类生存发展的保障, 也是政府执政的重要目标。治安秩序是保证人们生产秩序、日常生活秩序和市场交易秩序正常运行的根本, 维护社会治安的稳定也因此成为国家的最基本职能之一。
为了实现治安秩序的可控性, 政府作为公共意志的执行主体利用公共财政, 设置了法院、警察和监狱等规制机构, 配备了预防越轨行为的警务人员和进行追诉行为的司法人员。无论是治安管理或刑事侦查, 其结果均来自公共权力所垄断的警务机制的运行。
为社会所有的公众提供的警务是一种比较典型的纯公共物品。110 接处警服务、警察的巡逻盘查、侦查破案、消防监督、公共场所的监控、特种行业的治安检查、危险物品的规制等, 都属于纯公共物品范畴的" 警务" 。
良好的治安秩序一旦生产出来, 辖区内所有人员都能感受到警务运行所带来的安全保障, 这是一个无法分割的整体性空间, 无法不让" 免费搭车者"享受同样的环境。在公共警务所惠及的安全服务中, 公众各自的消费量不是此长彼消的对立关系,某人对接受到良好的公共安全感并不排斥其他个体享受到的安全。
2 . 准公共物品的"警务"
良好的社会治安秩序, 加上警务保障持续不断, 将保护辖区内所有的居民。反之, 犯罪的频发则会损害社区的生命财产的安全。受到来自警务的保护就是作为公共安全的直接消费, 区域范围的覆盖面和惠及程度, 决定了该警务服务的最终的性质。
有明确界限的安全性保障在服务对象上可以实现排他性和非竞争性, 封闭住宅小区的物业管理所配置的安防监控和保安巡逻, 其警务服务覆盖范围和安全受益者相对固定不变, 收益的外部性溢出一般不大, 通过俱乐部产品的付费方式动员相关安全受益人, 可以实现受益的内在化和一体化。
还有一些安全保障能够惠及一定范围内的成员, 不仅技术上可以进行排他, 同时为此支出的成本也不高。如110报警, 在一定范围内线路会保持畅通, 接处警也能够从容安排, 警务服务不存在竞争性, 每增加一个报警服务的边际成本为零。但警察接处警的能力是有限的, 大量非紧急性救助服务也占用110报警资源和警察的出警服务, 一旦出现拥挤效应之后, 排在后面的报警者将打不进求助电话, 即使接通电话也没有备勤的警察出警, 这时边际拥挤成本不再为零, 只有增加接出警的投入才能应付拥挤的局面。110 报警服务具有资源配置的竞争性, 非紧急状态下报警求助会妨碍到他人在同一时间对该服务的真正需求。
3 . 私人物品的"警务"
萨缪尔森曾经利用数学模型来阐释私人物品和公共物品的区别, 私人物品在消费前可以分割,产品的总量等于所有消费该产品的数量总和; 公共产品是无法进行分割的, 每一个消费者实际占有的公共物品就是该公共物品的总量。
对特定经营场所进行安全防范和为家庭或个人提供的保护则是一种典型的私人属性的物品。
首先, 这种警务服务在消费上具有排他性。例如对于付费购买保安服务的经营场所, 保安公司为其提供监控、巡逻、守卫和值班等警务服务, 保安公司没有义务为没有付费的单位提供警务服务。经营性的警务服务都具有竞争性, 增加一定数量的私人警务服务供给, 就需增加相应的成本支出。在总量不变的情况下, 每增加一名顾客, 就会减少其他顾客享用私人警务服务的质量, 例如巡防不到位。
二、警务目标重组：核心职能与边缘职能的分离
现代警务的肇始, 被公认为产生于1829年的英国伦敦大都市警察制度, 与传统警务的最大一个不同点在于警务运行受着《伦敦大都市警察法》的制约, 对警察机构的设立、警务人员的选拔、警务的日常管理等进行了法律的规定, 同时也明确了警务的目标: 通过治安防范和刑事执法来维护社会公共安全和秩序稳定以及警务必须回应来自公众的求助。第一条规定的警察职能看起来很清楚, 但第二条的要求在实践操作的层面却是边界模糊的, 可宽可窄。
美国律师协会所制订的《关于城市警察职能的标准》, 对警务功能性描述有11项, 其中与打击犯罪直接相关的只有2项: 一是鉴别哪些属于刑事执法问题, 哪些属于行政管理问题; 二是进行案件侦破, 收集犯罪证据, 在证据确凿或条件成熟时逮捕犯罪嫌疑人, 并进行讯问和继续调查, 直至法庭诉讼指证程序。这2项警务职能均带有司法的性质,具有较强法律性和程序性, 必须经过宣誓和专业培训, 非普通人员可以担任。其他9项警务内容是:通过巡逻盘查或其他预防性措施来降低犯罪发生的几率; 对遇到危及人身安全的人员实施救助; 维护公民的宪法权利; 维护交通秩序; 对生活难以自理的群体进行援助; 调处矛盾纠纷; 为社区提供安宁的秩序感; 维护公共安全和秩序稳定; 提供紧急情况下的其他服务。事实上, 安全保护性质的警务工作占其中较多比重[5]。由此, 我们看到警务的功能可以分为执法性职能与服务性职能两大类。对于警察而言, 不可替代性的核心职能是执法性工作, 可以替代的边缘职能是服务性保护工作。随着公民社会的成熟和市场经济的发展, 警察应该大幅度收缩其职责和功能, 在集中精力加强其" 必需性"的核心职能的同时, 把边缘职能推向社会。
警察作为提供公共安全和警务服务的主体, 长期以来未能严格区分其执法性职能和社会服务性工作, 警务实际运行中非核心工作过多, 占用大量本应用于核心职能开展的警力。刑事证据调查涉及的缉捕、羁押、现场勘验、讯问等执法活动, 属于典型的纯公共产品, 必须由属于政府机构的警察部门进行提供。场所的秩序维护、人员救助和安全保卫等不涉及法律性认知的行为, 其维护安全的效用很大程度上取决于所服务的群体规模, 当覆盖范围增大时, 安全性的需求会上升, 治安防范的效果必然降低。因此保护类的警务行为具有明显的拥挤性, 类型上可以划分为俱乐部物品或公共池塘类物品, 其供给可以借助于市场机制或社会机制。
应正确界定公共警务的职能, 把长期以来由警察机构提供的保护性警务服务, 如为各种娱乐活动或大型体育赛事提供的安保工作、商贸场所的巡防守卫、为社区、单位提供的巡逻服务等, 要坚决从警察职能中剥离开来, 让渡给市场、社会去完成。只有那些涉及打击犯罪等刑事执法和强制措施, 警察才应根据法律赋予的权力, 坚决地掌握和控制在自己手中。
中国《警察法》第2条规定: " 人民警察的任务是维护国家安全, 维护社会治安秩序, 保护公民的人身安全、人身自由和合法财产, 保护公共财产, 预防、制止和惩治违法犯罪活动。" 对于国家安全和社会治安秩序等高度的抽象性法律概念具有相对的语义不确定性, 若对条款仅从语义上解释, 就会发现涉及国家安全和治安秩序的范畴太过宽泛, 如果将这项规定视为警察任务, 那么我国警察机关职能范围不啻涵盖所有行政领域, 且几乎可以全然替代政府了。因此, 需要进一步明晰警察任务的外部边界和廓清警察核心职能的范围。
中国警察体制更接近大陆法系, 崇尚集权, 警察不仅拥有刑事侦查权, 而且 具有广泛的行政执法权。有着几千年的封建文化的中国, 对属于政府范畴的警察权力有着特殊的敬畏, 同时也期待着警察无所不能, 遇到难管的事务都希望借助警察的强制力来实现目的, 有困难找警察便是这种心态的集中体现。就公安机关内部而言, 一些警察未能正确理解严格执法和为民服务的内涵, 进行了过度宣传或实施超出职权范围的服务活动, 也导致警力被大量占用。热情服务是公安机关的价值取向, 但警察要克服警务与非警务活动界限模糊的现状。公安机关必须从" 有困难找警察" 转变为" 有危难找警察" 。厘清警察的核心职能与边缘职能, 将边缘职能转移给市场与社会, 专心打造核心职能, 使警察的警务供给真正具有公共性; 拓展私人警务市场的规模, 按照企业法人、社会团体和公民等各自拥有的警务资源, 以他们的安全需求为逻辑起点, 使社会警务资源得到最大限度的利用与最优化配置, 进而达成社会警务服务多方需求与多方供给的均衡。
三、警务结构调整：层级的减少与扁平化
中国警察的组织结构层级之间有着严格分工和明确的隶属关系。警务内部管理的权力配置呈现出" 倒金字塔" 的形态, 层级越高, 警务管理权限越大; 层级愈低, 警务管理权力就愈小。对外执法权正好相反, 权力配置呈现" 正金字塔" 的形态, 层级和职位越高, 其对外行使的警察权就愈小; 层级愈低, 其对外警察权就愈大。这种组织结构带来很大的缺陷在于内部管理成本较高, 影响警务决策的质量, 方案层层审批, 有决策权的警官高高在上脱离实务, 了解情况有实际处置能力的一线警官又缺乏自决权。一个警情从基层上传给决策层, 形成警务指令后又从决策层反馈到一线警察, 要经过多次反复的协调, 不仅影响信息传递速度, 也导致信息失真。处于中间层的警务人员还可能会揣摩不同领导的偏好操纵警务信息。新公共管理理念下的权力配置按照" 政策的制定和财政日益向上集权化, 同时管理和行动向基层分权化" 。警察组织内部权力结构相应转变将呈现为" 哑铃" 状, 既刑事政策制订与绩效评估标准向层级顶层集中, 具体警务指挥决断自决权向一线倾斜。
欧美各国城市警务组织形式是由市警察局和分局组成的二级管理结构, 警务管理是垂直体系。
相比之下, 中国现行的警务组织形式是由市公安局、分局、派出所组成的三级管理结构, 警务管理是既有来自垂直体系的上级公安机关, 也有来自横向体系的地方政府, 公安分局相对应区政府管辖, 公安派出所相对应的是街道办事处管辖。这种三级管理结构不利于警力调动和警务应急。作为一线执法的民警在接警后向派出所所长报告, 派出所所长向分局局长汇报, 分局局长再向市局局长请示,同时重大案件还要汇报给相应管辖区域的地方党委和政府首长, 经过层层汇报, 等待警务指令的反馈使得快速反应机制的应急成效丧失殆尽。在未来中国警务组织结构的设计中, 可以充分考虑借鉴新公共管理的组织哲学和西方警务的经验, 大幅度减少警务管理层级, 由垂直式警务三级管理结构变为扁平式警务二级组织结构, 取消中间层级, 将取消后的分局警力充实到基层派出所, 在警务管理体制上加大市局统一的指挥和调度, 警务指令直接下达一线警察。
四、警务功能转移：趋向社会化与市场化
经济全球一体化在改变中国经济结构的同时,也促进了中国社会结构的转型。受其影响, 警察机构的职责和警务运行的机制必须摒弃原先一元社会结构格局下的权力本位, 树立多元化社会结构格局的权利本位和服务意识。
社会结构的多元化要求警务供给主体也应多元化, 警务运行机制应导入市场化理念, 市场化的本质就是经济资本日益成为强势资本, 市场成为配置资源重要途径之一。商品在市场以等价和自愿实现自由交换, 市场不仅是商品的总和, 也代表了权利的总和, 商品的供给越多, 私人可以选择的范围也就越大, 市场对资源的配置功能就越显着。一元化的社会格局, 资源配置方式主要是由政府机制所决定的, 通过权力的强制来达成调整结果。多元化的社会结构, 由于市场机制对利益的自由获取与交换, 资源的配置方式是通过利益的自由交换来实现的。
警务在本质上是对社会越轨行为的规制和惩戒, 在成效上是为社会提供一个良好秩序的安全保障, 因此惠及整个社会的警务需由政府提供。但经济实体和个人的安全需求有着很强针对性, 其警务行为的目的和标底都是实现个体性的利益, 具有明显的消费竞争性和排他性, 此类警务便是典型的私人物品, 应由市场来提供, 这就要求政府放松对保安服务和技防公司经营的管制, 形成警务供给的市场化产业, 满足不同消费群体的安全需要。
多元化的社会发展, 要求注重政府与市场之间关系的同时, 还要调整政府与社会非赢利性组织之间的平衡发展。服务型政府不仅扩展市场机制的对资源的配置作用, 而且更注意对社会中介机制的培育, 使之成为公共管理的一个重要载体。" 由社会的多元化, 随之出现了权力多元化。"[6]
因此, " 在民主浪潮的推动下, 国家行政逐渐向社会行政的方向转变, 公共行政作为对国家行政的不足的补充方式被推向了前台"[7]。
服务型警务的多元治理组织网络不同于传统的单质统治结构, 它在互动的基础上促使所有参与者形成的自主性治理, 在特定公共安全领域中与政府形成协同合作, 分担一定的治安管理职能。但是市场自身强烈的逐利性, 私域警务往往与公共警务追求的价值取向存在很大的不同, 甚至在利益的吸引下成为犯罪的保护伞。因此, 非赢利的社会中介组织成为公共安全领域中非政府配置资源的更可靠的机制, 例如中国工会、共青团、妇联等的群众团体组织, 在调解矛盾纠纷、防范家庭暴力、实施社会帮教、落实治安防范等方面起到重要的安全性服务。服务型警务试图通过政治国家与市民社会的协作、政府与非赢利性组织的合作, 形成强制机制与自愿机制相互交融的社会多元化治理机制, 来弥补国家能力局限和市场机制缺陷。
参考文献：
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