所谓公众参与，是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。公众参与生态综合考评，就是以公众为生态综合考评主体对有关单位的生态业绩进行的综合考评。本文所论及的公众参与生态综合考评，考评对象主要是政府及相关部门、相关干部、相关企业，但不同于组织人事部门考核干部，也不同于企业的生态环保达标，而是专项的生态业绩考评。
一、首先必须要制定科学的考评体系
一般而言，公众是开放的群体，不是有组织的群体，具有随意性、散漫性、自发性等特点，公众参与的社会行动虽然更直接地反映民意，却往往具有不确定性。因此，公众参与生态综合考评，必须首先制定科学的考评体系，把公众自发的、不确定的社会行为转化为科学规范的生态综合考评的组织行为。
(一)公众参与生态综合考评的目标
公众参与生态该综合考评是为了在综合考评中更多体现民意，由公众充任选贤任能的主角，从而使生态建设从单纯的政府行为扩展为全社会的自觉行动。党的十七大报告强调要以“公共服务”作为政府职责体系的核心内容，建设服务型政府，这就要求政府要与老百姓分担责任、共享权威、彼此合作。在生态建设中，政府提供生态方面的公共服务，改善公共产品的质量，而公众通过参与评估的方式可以有效促进政府改善其服务，给政府以正面的激励和促进，推动生态建设向更深入的方向发展。建设生态辽宁是关乎辽宁老工业基地重现生机活力的重大发展思路，生态建设业绩在各级政府部门的业绩中应该占据显要位置，公众参与生态综合考评应从中起到重要的导向作用。
(二)参与生态综合考评公众的选择及权重配置
所谓生态综合考评，一般情况下应该包括目标考核、上级领导考评和社会评价。目标考核应该属于专家决策，上级领导考评则是从行政管理的角度进行的考评。社会评价即是公众参与的考评，从广义来说既包括有组织的社会群体，也包括自由开放的社会公众，还包括某些特定的目标群体，如与某生态问题有直接关系的社区居民。参与生态综合考评的公众的选择上，首先要具有广泛性，必须有资格代表社会各阶层或群体的意志,要从参评公众的覆盖面上确保公众意见能够从整体上得到客观反映。此外还要具有责任心，不仅对政府事务及本地生态状况有一定的了解，而且要本着认真负责的态度对投票或发表意见。被选择参与考评的公众，在考核分数的权重配置上应该超过总分的半数。
(三)关于生态综合考评的评估指标
公众参与生态综合考评的评估指标，既包括建设项目规划中的硬性生态指标，也包括公众对生态状况的直接感受。而对于公众来说，对生态状况的直接感受更直观，更能体现公众参与生态综合评估的重要性。对此，可以不受约束地进行开放式问卷调查，让公众以切身感受来对本地区生态建设进行最真实评价，让公众用口碑来投票。
(四)公众参与综合考评的方式
公众参与综合考评的方式从常态角度来看，主要是由上级考核部门制定考核策略，统一部署执行或委托民意调查机构执行。比如通过公众媒体进行网上投票，或者由统计部门民意调查中心进行电话随访等方式，对被考核的部门或个人的生态业绩进行测评。也可以由上级考核部门进行组织，从社会各界随机抽取考核者，以投票或调查问卷等方式进行考评。否决制是一种非常态化的考评方式，主要是指对于存在严重生态弊端的项目或严重渎职的领导干部实行一票否决，与上述常态化考评方式相互取长补短，综合运用。当然，考评也要讲求合理和适度，要“防止考核过多过滥、‘一票否决’泛化和基层迎考迎评负担沉重的现象”，从而造成政府行政负担过重、各级官员疲于应付的消极后果。
(五)公众参与生态综合考评的效率与风险
公众参与生态综合考评是民意的高度体现，既要保证考评活动既能够促进生态建设，同时又不至于因民意泛滥而降低政府工作效率。不仅如此，公众参与也存在一定风险性，存在公众参与酿成公众事件的可能性，而由于我国民主运作机制尚不完善，政府对于此类运作缺乏经验，一旦出现由生态危急引发的公众事件，可能会对政府工作造成被动。因此，在制定科学的考评体系的问题上，一定要对公众生态综合考评的效率与风险问题有足够的认识，并做好充分的预案。
二、公众参与对政府及相关部门的生态综合考评
对政府及相关部门生态业绩考评机制的建立，必须在政府职能转变和经济发展方式转变的宏观背景下，深入探讨公众参与考评的内容、方式和力度。在本地区经济发展及建设项目的规划上是否以生态标准作为重要指针，这是对政府及相关部门的生态业绩考评的首要内容。
政府做出多少决策，干了哪些工作，项目审批有没有长远眼光，对促进本地生态建设产生多大的效益，这些都不是由上级领导来评价，而是要把最终的评价权交给公众，以公众满意不满意为终极尺度。所以，政府及相关部门不要关起门来办公，一定要加大行政的透明度，加大公众宣传的力度，每一个有关生态和环保的项目，从决策到实施的各个环节都要让公众没有任何疑义。公众则以有秩序、有质量的评估活动对政府及相关部门的生态业绩打分，形成一种生态导向的良性互动。生态问题对于辽宁老工业大省来说，是一个非常突出的问题，工业烟尘排放和废水污染严重，工业固体废物综合利用率低于全国平均水平，城市生活污染和农村环境污染日益严重，生态破坏得不到有效控制，“水土流失严重，土地沙化呈扩展趋势。自然湿地大面积萎缩，生态功能减弱。矿产资源大规模、高强度开采严重破坏了生态环境，并长期得不到恢复。水资源过量开发，地下水超采严重，水污染已相当严重。”
这些都是摆在各级政府部门面前的紧迫任务，也是辽宁公众密切关注的重大生态问题，理所当然地要列入公众参与生态综合考评的重要内容。除了对政府及相关部门直接生态业绩的考评之外，对公众环境权利的保障情况及生态教育情况也应该是一项重要的考评内容。公民的环境权是一种民事权利，应该受到法律的保障。 “公众参与环境保护的权利只有在法律的范围内才能得到保护，没有法律的保护，权利形同虚设。”
对于公众生态权利的保障，既是对公众的生态建设主体地位的肯定，也是把公众从生态弱势群体地位提升到生态建设重要参与者的根本途径。
而目前的状况却是“公众的环境权益没有在立法上得到确认，一般局限在‘检举，控告，举报’等有限的几项权利。即使是法定的权利，在实施中也不一定能得到很好的保障，很多公众的投诉和控告并不能及时得到解决。这种状况容易使公众对环境政策失去依赖和信心，降低公众参与环保的积极性。”
要使公众真正成为生态综合考评的主体，就必须使公众有机会对有关生态建设的决策、实施等各环节进行全程参与和实质性参与，逐步建立和完善环境公益诉讼制度，使公众可以运用法律武器来捍卫自己的环境权利，从而更加积极主动地参与生态建设。上述很多问题不仅仅是法律问题，也与政府及各个相关部门的行政行为密切相关。公民权利能否得到充分保障，政府对各类环保组织(特别是非政府组织)有多大支持力度，在建立和健全环境法律体系上取得多大进展，这些都关系到公众能否实质性参与生态建设。
加强公众的生态教育，提高公民生态文明素质，是提高公众参与生态水平的重要一环，政府及相关部门有义务把本地区生态状况和生态建设规划让公众充分知晓。生态治理的专业性相对较强，只有提高公众生态教育水平，增强公众的生态认知，才能提高公众参与生态的水平。让公众来行使综合考评的权利，保证公众参与生态综合考评机制的制度化、规范化、常态化，就必须提高公众的生态素质，使公众有能力行使这一项神圣的权利。
“……通过面向社会、面向公众进行环境宣传教育，通过制定环保乡规民约，提高公众环境意识，明确自身的环境责任和义务，特别是要通过立法允许和鼓励公民成立旨在保护环境资源的社会团体或非政府群众组织，以强化公众对环境保护的行为参与。”
辽宁省是我国的工业大省，重工业发展留下的后遗症相应的十分严重，水污染、空气污染和土壤的污染比较严重，资源的过度开发利用导致的生态失衡，废弃的矿山和采空区留下的不毛之地随处可见。但另一方面，生态环境的治理本身就是一个新的经济增长点，“产业生态化是继工业化发展以来一条全新的发展道路，是建设生态文明的重要途径。”
把生态建设作为发展契机，注重环境保护和治理，大力发展低碳经济和循环经济，是老工业大省焕发生机的发展之路，在生态建设的宣传教育方面，有大量的工作可做。如果政府仅仅是“埋头做事”，在生态宣传教育方面不作为或少作为，不仅在发展上会大打折扣，也难以得到公众的肯定评价。
为了使公众参与考评政府及相关部门的工作开展得更好，需要大力提升公民意识，激发公众的参与热情。一般来说，只要公民意识到生态问题与自己的生活密切相关，社会责任感增强，参与热情就会提高，对被调查者的尊重、对被调查者意见的尊重也会促使其更加积极负责地参与，这就需要广开言论，多方面拓展公众参与的渠道，在实践中摸索更加行之有效有效的好办法。值得关注的是，群体行为的短视性以及相关利益群体的狭隘性，可能使公众参与的优越性得不到充分发挥；而当公众判断与政府的长远决策意见相左的时候，又可能会造成政府工作的被动。近年来围绕生态问题出现的一系列公众事件，如很多地方涉及 PX 项目和垃圾焚烧厂项目的官民之争等，就使得当地政府经常处于某种尴尬状态，这就要求政府必须逐渐学会与公众打交道，善于驾驭复杂的工作局面。
三、公众参与对相关干部的生态综合考评
对政府及相关部门的社会评价，最终还是要落实到对责任人的评价，公众对相关干部的考评是公众参与生态综合考评机制的重要一环。这里涉及到两方面的问题，一是用什么标准来考核干部的生态建设政绩，二是公众怎样参与对相关干部的考评。
从生态建设的角度来衡量考评的标准，首先要求相关干部必须树立正确的政绩观观，必须从偏重经济建设指标向重视生态指标转变，把经济发展同资源环境、人民幸福指数等指标相挂钩，把考核侧重点从经济领域向生态建设的领域延伸。根据中共中央《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》规定精神，对于各级领导干部的考核和考察，不能仅仅把 GDP 及增长率作为主要指标，要根据不同情况设置各有侧重、各有特色的考核指标，不能简单地把经济增长速度与干部的德能勤绩廉画等号。“把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重，更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核。”⑺对于我们辽宁省来说，如何治理好老工业基地遗留下的诸多环境问题，让辽宁大地重现风光旖旎、山清水秀的诗情画意，让人们呼吸到新鲜空气，放心地饮用生活用水；如何在改造传统产业的基础上创造绿色 GDP，实现节能减排，发展具有地区优势的循环经济和低碳环保产业；如何通过各地的积极努力，使老工业大省步入生态大省行列，应该是衡量各级干部工作业绩的重中之重。
公众参与相关干部的考评，最明显的优势就是不看数字看实效，相比于上级考评，公众考评不带有主观偏见，更加客观公正。为此，必须进一步强化领导干部的生态文明意识，根据干部岗位不同主体功能区定位，探索设立不同的考核目标，增加考评中相关指标的分量。对于有些与生态建设关联密切的干部岗位，为了方便公众参与生态综合考评，必须要明确相关责任制并向公众进行公示，提高相关干部的公众“知名度”，出了成绩谁该受奖励，出了问题该由谁具体负责，都要向公众明示，综合考评的结果也要向公众公示。对于干部的生态建设业绩，要让“口碑”而不是数字来说话，生态考评的标准也不要仅仅局限于上级拟定的具体条文，而要给公众一定的发挥空间，让公众根据切身感受来投票，只有这样才能发挥出公众参与生态综合考评的最大优势。
对于某些生态问题较突出的地区，可以考虑建立严格的生态问责制，对于生态建设工作明显不力的干部，或出现生态建设重大失职的干部，可以实行公众否决制。
当然，我们同时也应该看到，即使是公众参与的生态综合考评，也可能出现短视现象和一定程度的不公正。对干部政绩的考评是一个复杂的问题，不仅要考核干部任现职期间的政绩，还要追溯前任领导干部的功过，不仅要关注“显性政绩”还要关注“潜在政绩”，而在这些方面，完全凭借公众自发的参与行为是不够的，毕竟公众行为在某种情况下也会有非理性行为和短视行为，有过分关注自身利益的狭隘性。这就需要政府部门加大信息公开和政务公开的力度，引导公众树立正确的生态观，增强公众的生态责任心，同时要加强组织领导，使公众参与生态综合考评有序进行，更好地发挥选贤任能的生态建设导向功能。
四、公众参与下对相关企业的生态综合考评
企业对于生态建设来说是最直接的责任者，在市场经济条件下，企业自主经营、自负盈亏，受经济利益的驱使，往往因过分注重经济效益而不顾社会效益和生态效益。对企业行为的约束不仅体现在要求其遵纪守法，也不仅仅体现在质量认证体系、社会责任认证体系等方面，还要体现在企业的生态行为和生态责任上。一般而言，对企业生态行为的评价往往是由环保部门和其他执法部门来进行，并且主要涉及的是违法惩戒。多年来，政府、企业和民间三者围绕节能减排等问题一直在博弈，政府及相关部门由于力量有限往往苦不堪言，更有甚者，一些地方政府为了发展地方经济而放纵生态不达标企业，使一些重大的环境问题长期得不到解决，引发来自民间的强烈愤慨。
许多事实表明，仅靠行政命令和政府行为来约束企业作用是有限的，而公众的参与却往往可以达到对企业行为的有效约束，不仅能够有效地约束企业行为，而且可以起到广泛宣传教育作用，激发全社会的生态责任感，把生态建设与个人幸福真正联系起来，从而更加积极主动地关注生态问题；可以给有关部门以足够的压力，扭转某些地方政府过分关注本地 GDP 的错误发展理念，减少甚至杜绝对问题企业的放纵；也可以通过对企业进行生态责任体系的认定，把单纯对企业的约束扩展为激励与惩戒并举，鼓励企业把追求经济效益与追求生态效益相结合，从而使企业能够朝着生产发展、生态良好的方向发展，从根本上扭转对企业生态行为约束不利的状况。
根据企业规模大小和生产的布局，公众参与企业生态综合考评的方式也是灵活的。与企业生态综合考评相关的公众，一般来说包括本企业职工、企业消费对象或服务对象、企业所在区域的居民等。
对企业进行生态综合考评的标准同样既需要有硬性指标，又需要公众以切身感受进行直接评判，政府作为综合考评的组织者，必须要做到公开透明，保障公众的基本生态权利和基本的话语权，以保证生态综合考评的客观公正。公众应该是生态综合考评的真正主体，只有以公众为主体的生态综合考评才是最有效的，才能够对企业的生态绩效进行真正的客观评价，才能真正具有透明度，从而达到对相关企业生态行为的真正约束。生态综合考评的结果，应该作为对相关企业进行奖惩的最重要依据，对于那些被公众一票否决的企业，无论对于地方政府来说多重要，也必须坚决予以淘汰。相比之于其他地区私营中小企业的不良生态行为，辽宁国有大中型企业较多，对生态问题的重视程度普遍较高，但这并不等于说没有问题，而且由于国有企业的利益关系涉及到许多相关政府部门，一旦出了问题解决难度更大，公众参与可以保证权利在阳光下运行，只有这样才能破解这些难题，打破相互纠缠的利益链条，使许多复杂的问题能够较为迅速地得到解决。
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