1890—1917 年间美国所发生的一系列的政治、经济和社会改革运动在史学界一般被统称为 “进步主义运动”。其中，行政的变革是进步主义运动中非常突出、非常重要的一个方面。本文集中分析进步主义运动中的行政变革，希望为今天中国社会转型时期的行政改革提供一定借鉴。
一、进步主义运动中行政变革的内容
(一) 权力重心从 “国会至上”到 “以总统为中心”的转移
在 19 世纪 70—80 年代以前，“国会至上”是美国的国家权力结构主要奉行的一种体制。然而，这一格局在 20 世纪初逐渐被打破，西奥多·罗斯福和威尔逊总统两位总统在其任内，不断扩张行政权力并逐渐形成以总统为中心的 “三权分立”的新格局。西奥多·罗斯福在上台不久，就直接领导内阁，打破了国会干涉内阁的旧传统。1902 年，在面对无烟煤工人大罢工时，他运用行政权力进行了成功调解，为行政权力的发展开辟了一条新的道路。此外，在进步主义浪潮的推动下，罗斯福向国会提出空前多的社会立法建议，从法案起草直至通过都加以干预。
威尔逊成为总统之后，通过频繁的向国会提交国情咨文，扩大了对立法的领导权。特别是利用美国参加一战这一契机，打着国会的幌子通过了一系列实际烙印着其个人意志的征兵法、战时贷款法、战时税收法等，甚至绕过国会，以行政命令的方式建立了一些战时机构，政府权力的中心逐渐开始由“国会山”向 “白宫”转移。这一转移的趋势也特别明显的体现在了行政部门和联邦政府工作人员的增多。可以说，19 世纪末 20 世纪初，以总统为首的行政权已有了很大的扩张，并逐渐取得了优势，成为三权制衡的重心。
(二) 州权的削弱与联邦权力的增长
因历史等因素，美国联邦制一直带有浓厚的州权色彩。但在南北战争之后，伴随南方的失利，联邦权力日益膨胀。进步主义运动期间，联邦权力(特别是联邦行政权力) 增长趋势日益加强，相应的州权得到削弱。1901 年，国会采取了统一全国度量衡的行动。1903 年和 1906 年，以 《埃尔金斯法》和 《赫伯恩法》的分别设立为标志，州际商务法得到了补充，许多原来由州政府管辖的商业活动被纳入到联邦政府的管辖权限之内。1913 年通过的联邦储备银行法，标志着联邦开始对金融实行全国性的监督和调节。1913 年的宪法第 16 条修正案将征收所得税的权力赋予联邦国会，为联邦政府的集权奠定了财政基础，改变联邦权力结构迈出了实质性的重要一步。此外，以强大的财政基础为依靠，联邦通过了一系列对州的教育、农业、林业、公路建设进行援助的法令。当然，伴随这些援助的是联邦的严格控制。由此，本属州权的一些领域便被联邦逐渐控制了。
(三) 市政改革运动
在 19 世纪末 20 世纪初，党魁政治控制着美国大多数城市，其腐败性造成了市政管理的混乱，表现在住房紧张，环境污染严重，社会治安混乱等多个方面。一批新中产阶级及一部分企业家、银行家和商人最先认识到党魁政治控制下的城市政府已经不能满足他们的需要，甚至阻碍了社会的发展，于是他们率先提出改革市政的要求，发起市政改革运动。在这一改革运动中，不仅原有的市长—议会制得到了改善，而且诞生了委员会制和城市经理制这两种新的形式。经过改革，盛极一时的党魁势力开始迈向衰落; 行政权力伴随施政效率的大大提高而有了很大扩展，贪污腐败则相应得到了一定程度的抑制，这些都为此后美国经济的繁荣打下了坚实的基础。
具体来说，传统的 “市长—议会制”经过改革后一般都由原来的两院制变成了一院制议会，这就削弱了州的控制。同时，在一些地区，市长被赋予了更多的权力，出现了 “强市长—议会制”。从1880 年到 1900 年，在美国 23 个最大城市中，实行强市长制的城市由 1 个增加为 12 个。 “委员会制”则是在改革中出现的一种新体制，一般由 5人集体组成市议会，其中 1 人被选为市长，但其权力和其他人差不多，都是分别担任市各行政管理部门的负责人。这一方案的优点在于，通过建立责任制政府来统管市政，一定程度上限制了城市老板的僭权，并且实现了管理的部门化，使得政府部门职责明确，提高了工作效率。到 1917 年，采用这种管理方法的城市就达到 500 多个。 “城市经理制”于 1908 年在弗吉尼亚小城斯汤顿市诞生。到 1923年，已被全国 300 多个城市所采用。它是由市议会任命一个总经理来指导该市的工作，并赋予其较大行政权力的一种体制。这种体制既包含宏观控制，又具备分散管理，实现了政治和行政的分离，保证了行政工作的纯洁性。三种体制除了 “委员会制”因其体制上的缺陷发展缓慢几至停滞以外，其他两种至今仍富有生命力。
(四) 州权改革和民众政治参与的扩大
美国垄断组织的兴起不仅操纵着联邦政府的政治，而且通过对政党核心小集团及其党魁对州权的控制更深更广的控制着州级政府。建立强有力的州政府，打击核心小集团，截断大垄断公司对州政治的收买，是进步主义运动中行政改革的一项重要内容。在进步主义领袖获胜的各州，通过一系列制度改革、打击政治腐败的、反对政治操纵的行动极大地打击了州政党核心小集团的统治。“在大多数州，由政党组成的政党核心小集团的权力已经动摇，至少有所减弱”。在一定程度上防止了大垄断组织对州政治的收买，加强了州政府的权力。与之相应的是民众政治参与的扩大，人民对政府行为的直接控制得到加强，这一定程度上提高了美国政治生活民主化水平。
二、进步主义运动中行政变革的经验
美国进步主义运动中的行政变革整体上是比较有序，也比较成功的，不但较好的革除一些积累已深的行政弊端，也较好地适应了经济社会发展的需要。具体说来有以下几点经验可供参考:
(一) 不同社会主体共同参与合力推动行政变革
进步主义行政变革一个比较显著的特点就是它的推动者来源非常广泛、复杂、多元，不同身份、不同性别、不同职业、不同地位、不同动机的人都参与进来，形成一个巨大的合力，推动了行政改革的发展。这里面有位高权重的政治家，如西奥多·罗斯福、威尔逊、拉弗莱特等，既是行政官员，也是著名的进步主义领袖; 有大量著名学者、作家的参与，这些学者作家通过自己的著作为行政变革提供了理论基础或精神资源，如林肯·史蒂芬斯在1901 年出版的 《城市之耻》 一书，详细而深刻的分析了美国政治系统，被誉为进步主义时代研究政治腐败的典范之作，有力地推动了美国的市政改革运动; 有大量的记者和媒体人士的积极参与，19世纪 90 年代新闻界就出现了一大群黑幕揭发者，他们大胆揭露政府和大公司沆瀣一气的腐败行为，唤醒了民众的警惕并呼吁民众的参与，据统计，从1903—1912 年，揭露政府腐败的文章就达 2 000 多篇，这种浩大的声势积极推动了行政改革的发展; 更广泛的参与主体是以中产阶级为主的广大普通民众，如 1912 年芝加哥进步党全国代表大会的1 200 名代表中， “主要成员是那些小企业家、农场主、律师、大学教授、讲师、大学生、中小学教师、社会工作者、编辑”，来源复杂，基础广泛; 更离不开广大妇女的参与，特别是在争取妇女选举权的过程中，广大妇女更是发挥了主导作用，在全国妇女俱乐部联盟的领导下，广大妇女成立了各级组织，进行了大量的游行，甚至在 1917 年因为游行有 200 多名妇女被逮捕。
(二) 理性有序的行政变革方式
进步主义行政变革另一个比较显著的特点就是整体上比较理性、有序。最大的一点就是 “政治问题司法化”，无论联邦权力重心的转移还是联邦权力相对州权的加强，乃至于市政改革运动，都是通过一系列立法来解决的; 即使没有立法支持，也是不违反宪法的，例如威尔逊以行政命令的方式建立的一系列行政机构。游行示威众多，但均立足于增强社会影响力，施加政治压力，引起社会关注;虽然也发生了一些冲突，但最后也都比较妥当的和平解决了，例如 1902 年的无烟煤工人罢工和 1917年游行妇女被捕案。声势浩大的揭露黑幕运动虽然言论很大胆，但在整体导向上也是立足于建设性解决美国社会面临问题的，运动整体比较理性。
(三) 响应经济社会需要，促进经济社会转型健康发展的行政变革内容
美国的行政体系是在以农业为主、以乡村为主的时代形成的，而 19 世纪末 20 世纪初美国已经由一个农业社会转变为一个工业社会，一个乡村社会转变为一个城市社会，“90 年代是美国历史的分水岭，在分水岭的一边，主要是一个农业国……，遵守着 17、18 世纪承袭下来的政治、经济、道德原则。在分水岭的另一边是一个现代的美国，它主要是一个城市化的工业国家，它在人口、社会组织、经济、技术等方面经历着深刻的变化”。面对经济社会结构的转型，传统的行政体系呈现出诸多矛盾。以权力由国会向总统、由州向联邦政府转移为主要内容的权力集中化，较好地适应了工业化、城市化的需要，提高了行政效率; 市政改革运动不仅有力地打击了党魁政治，抑制了严重的贪污腐败，而且大大提高了行政效能; 民众政治参与的扩大、妇女选举权的获得，不仅使人民对政府行为的直接控制得到加强，比较有效地遏制了垄断组织通过政党核心小集团对联邦、州、市权力的操纵，也适应了社会发展潮流，满足了新中产阶级扩大政治参与的迫切需要。总之，以权力集中化和参政扩大化为主要内容的进步主义行政变革，有效地消解了经济社会转型和传统行政体系之间的矛盾，基本奠定了美国的现代行政体系。
(四) 立足基本宪政框架并进一步完善基本宪政框架的行政变革目标
美国建国时期就已经确立 “联邦共和、三权分立”的基本宪政框架，进步主义行政变革是在这个基本宪政框架内对美国政府体制的调整和完善。其基本的宪政框架富有弹性和灵活性，也比较有利于这种适应性的调整和完善。亨廷顿就把进步主义运动视为美国人民消除政治理念和政治现实之间裂痕的一种努力，是一个 “信念激情期”，把进步主义行政变革视为美国人民避免或克服美国政府体系在新的经济社会形势下堕落的一种努力。
其基本宪政框架的价值基础也没有发生根本性变化。美国人的政治理念促使了美国宪政体制的建立，也促进了其宪政体制不断地完善。亨廷顿认为“美国信念的基本理念包括: 平等、自由、个人主义、宪政主义、民主”，并认为在政治理念上，美国的 “共识就是反政府”。所以亨廷顿认为，美国政治史上的四个信念激情期都是美国政治理念和美国政治现实之间的裂痕所致，是美国政治理念对美国政治现实的反动，而不是美国政治理念本身发生了根本性变化。
三、批判性的借鉴美国行政变革的经验
我们也面临包括行政变革在内的整体的社会转型，也呼唤更广、更深、更彻底的行政改革，美国进步主义行政变革的成功经验可以给我们以有益启发或借鉴; 但中美两国国情有根本性的差别，在吸取其成功经验时必须注意批判性的借鉴，最忌生搬硬套。
(一) 广泛社会动员，全方位推进我国行政改革
行政改革并不仅仅是政府自身的事情，没有社会广泛参与和推动的行政改革，既难以保证其深度、广度，也难以保证其彻底性。首先，政府有其能力的局限性，行政改革所涉及的社会矛盾和社会问题错综交织、复杂多元，解决这些矛盾和问题政府首当其冲、难辞其责，但是没有社会性的支持和配合，政府本身孤掌难鸣。例如腐败问题，既有体制问题，亦有深刻的社会根源，单纯依靠行政体制改革和行政内部监督是难以根治的，还得依靠社会性的监督和社会性根源的杜绝。其次，个别部门和地方政府为其狭隘的局部利益而阻碍行政改革，只有民众性的广泛参与和监督，才能有效遏制某些政府机构将自身利益凌驾于社会之上。
(二) 以促进和谐社会建设为根本目的，规范有序的推进行政改革
我们今天虽然政治稳定，但已经积累了一些社会矛盾，有些还比较尖锐，例如违章占地问题就造成了很大的社会矛盾，导致了一些群众上访、闹事。首先是民意表达的渠道和有效程度问题。建设性的选择是建章立制，构建多元化的民意表达渠道和具体有效的救济方式，把社会矛盾和冲突转化为程序问题，通过规范的程序来解决; 就事论事，舍本逐末，甚至敷衍了事，只能使矛盾不断深化和积累! 美国式的罢工游行示威一是表达民意，二是施加压力; 与美国不同的是，我们不提倡罢工，一般也不允许未经批准的游行示威，但我们必须建立功能相同的民意表达渠道，只有民意能够通过表达渠道畅通无阻地表达出来并能够引起足够重视 (涉及压力程度) 时，社会矛盾和社会问题才容易转化为程序问题，才能够通过规范化的程序解决。我们不缺乏民意表达渠道和救济方式，问题是缺乏实质有效性; 民意传达完成了，但民意背后的压力，以及由此导致的行政改革压力远远不够。其次，必须建立有效的冲突解决机制，社会转型时期，矛盾重重，难以完全避免突发性事件发生，要有一个有效的预防、化解、控制和解决机制。再次，弘扬理性、建设性的面对问题，防范和化解破坏性的、非理性的情绪; 这一点，在中国要比在美国进步主义时期更加重要，不仅在于我们的矛盾更深更复杂，也在于我们的理性传统不足、非理性传统更加深厚。
(三) 明确行政改革的整体目标和重点任务，积极适应并促进经济社会转型
行政改革的滞后，甚至与经济社会转型脱节、断裂不仅容易滋生腐败、助长社会不平等、影响社会和政治稳定，还会进一步影响长远的经济和社会发展。经济、社会的转型必然内在的要求政府行政的民主化、法制化、权力的集中和参政的扩大化。
我国行政改革的整体目标是积极适应并促进经济社会转型，重点是政府行政的民主化、法制化和参政扩大化。进步主义行政变革推进权力集中化的经验不适合我们，因为我们的行政权力已经高度集中了，以至于权力过于集中、行政权力压抑了其他方面的健康发展。我们需要借鉴其参政扩大化的经验，虽然不像美国进步主义时代一样还存在妇女选举权的问题，但我们依然需要实质性的促进公众的政治参与，加强公众对政府行政的监督。进步主义行政变革中不突出，但我们必须注重的还有政府行政行为的民主化、法制化、规范化等。
(四) 保持行政改革和宪政框架构建的内恰
与美国不同的是，迄今为止，我们还没有建立起成熟的基本宪政框架。美国宪政是对欧洲政治文明的传承和发扬，美国建国时期就已经建立起一个比较成熟的宪政框架，美国进步运动时期的宪政转型是在其基本宪政框架内完成的; 而我们虽然已经有一个基本宪政框架，但还不够成熟，需要完善、充实、发展的地方甚多。还有一点也是难以借鉴的，进步主义行政变革中美国的政治文化并没有发生根本性变化，但我们却必须大力促进政治文化的根本性变化。一定意义上说，我国行政改革的深度、广度和彻底性取决于传统吏治文化向现代政治文化的转变的程度，取决于公民传统对臣民传统的替代程度，取决于 “由身份到契约”的进行深度;缺乏内在精神支持的行政改革必然是扭曲的。我们可以借鉴的只有一点: 保持行政改革和宪政框架建构的内恰。行政改革往往是政治体制改革的序幕和先导，行政改革进行到一定程度就必然涉及宪政问题。我们在规划和推动行政改革时就要考虑到如何把行政改革和宪政建设有机结合起来。
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