地方治理是在民族国家受到经济全球化冲击,社会形态和国家权利性质发生重大变化背景下,政府组织为有效回应环境变化和危机挑战而选择的一条新型发展道路。在国际环境风云变幻,国内进行着深化体制改革等探索符合我国特色社会主义道路发展的背景下,地方治理作为更有实际意义、更具体化的理论引入我国及民族地区,其研究越来越彰显出独特的实际运用价值,因而引起了人们越来越多的关注与重视。
一、相关概念的界定
对一个特定学术领域研究的基础是对基本概念进行界定,只有在界定了基本概念的内在含义和外在边界的基础上才可能构建相关的理论框架并展开论述。虽然国内学者对“治理”概念有比较多的论述,但是与其相关的概念却鲜有界定和辨析,由此而导致学术上地方治理概念滥用的情况屡见不鲜。因此,要深入认识与研究“地方治理”理论在民族地区的运用,就必须搞清楚以下几个重要的概念:治理、地方治理、民族地区地方治理。
(一)治理。治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵。长期以来,它与统治(government)一词交叉使用,“无论传统用法或辞书上的解释都以‘治理’为‘统治’的同义词”。自1989年世界银行提出“治理危机”以来,治理概念和治理理论从经济学范畴引伸入政治学、社会学领域,同时赋予了治理以新的含义。尽管国际上的组织和学者对治理的认识和理解不尽一致,但治理的基本含义已经非常明确,即是“指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益”。治理是一个过程,其“涉及公、私部门,是以调和而不是支配为基础建立起来的,有赖于正式制度和非正式制度持续的相互作用”。
可见,“治理”的内涵和用法与传统意义上的“统治”已有了明显区别,它意味着统治方式与统治过程的一种新发展,更倾向于公共利益化,是公众自觉自愿的参与,强调的是多主体、多方式、上下互动共同管理公共事务合作协调的过程。
(二)地方治理。当代地方治理思想和实践发源于20世纪80年代初中期的英国,是以当代治理理念和思维为基础的。国内外对地方治理的解释和观点不尽相同。孙柏瑛教授在总结了西方学者的一些具有代表性的观点后认为,地方治理是“在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间内,依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系,应对地方的公共问题,共同完成和实现公共服务和社会事务的改革与发展过程。理想地方治理模式包含以下思想:是具有弹性的地方制度与组织结构安排;是地方政府改革和自主选择可持续发展道路的行动过程;其运作依靠在地方形成的应对公共问题的公共政策和公民参与网络;关注环境变化和调整,视野始终放在地方的战略发展前景上”。可以看出,孙柏瑛教授对地方治理的解释涉及地理空间特征、治理主体、主要使命人等,并从四个角度构建了地方政府治理的理想模式,其认识是比较全面和深入的。
(三)民族地区地方治理。作为日渐崛起的“显学”,治理理论在不同的研究视角得到了不同程度的发展。陈振明教授认为,对于治理理论从实践类型的角度上看,可以分为全球治理、民族国家治理及社区治理。其中民族国家的治理是指“在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理”,社区治理是“对社区合作网络的管理”。
陈振明教授所进行的分类中,“民族国家的治理”强调的是在“民族国家”这一较高的管理层次中以政府为主导的公共物品供给的管理,而“社区治理”强调的是在基层的管理层次中社区部门在提供公共服务方面的重要作用。因此本文所指的民族地区地方治理在管理层次上是居于“民族国家”之下的层次,是指在一个少数民族或多个民族居民共同生活的地区内,依托于政府组织、非政府组织以及个人等各种网络体系,解决该地区内的公共问题,共同完成和实现该地区社会事务管理和公共服务的过程。它是一个由政府、社区组织和各族居民相互合作协调,共同管理区域内公共事务的过程。而“地方治理”最核心的研究分支应该是“社区治理”。
“社区”指的是“一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。“社区治理”包括“城市社区治理”和“乡村社区治理”(一般简称为“乡村治理”)。
除了“社区治理”外,“地方治理”的研究分支还包括“县级治理”、“市级治理”、“省级治理”等。
二、我国民族地区地方治理研究概况
“地方治理”带有十分明显的西方社会话语特征,这一理论最早以英国为发源地而逐渐向欧洲大陆、北美和大洋洲等国家扩展。由于国外地方治理研究主体的多元化,既有专家学者,也有许多国际组织、政府组织及学术研究机构,因而相关着作与研究成果不断涌现。梳理其内容,国外的研究主要围绕以下几方面:一是关于治理内涵的研究,如格里·斯托克在《作为理论的治理:五个论点》中认为,长期以来统治与治理一词交叉使用,应该有所区别,从五个方面对治理进行了深层次的分析,提出自己的观点;詹姆斯·罗西瑙的代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》中,指出治理是一种有共同的目标支持的活动,这些活动的主体未必是政府,也无须靠国家的强制力来实现。二是关于地方治理的理论基础研究,如詹姆斯·温特在《制度分析与分权》中论述道,单中心的统治及其官僚制的组织形式已经适应国家和社会的需要,“中央集权的、等级制的、官僚制的行政管理模式已经失败”;文森特·奥斯特罗姆在多中心理论中主张地方治理的多中心治理模式,强调公民与社会“心灵的习性”,就是对多中心秩序公民资格的期待。三是关于地方治理的模式研究,如肯尼思·约瑟夫·阿罗在《社会选择:个性与多准则》中指出地方治理模式是若干利益关系人进行集体选择和行动的过程,而集体行动涉及有决策能力的个人或者组织为达成某个共同目标而采取的联合或者合作的行动。四是关于地方治理的发展趋势研究,如盖伊·彼德斯的《政府未来的治理模式》。总之,西方学界对治理概念和治理理论的界定尽管还存在着一定的分歧,但是治理理论已经广泛应用于社会管理的各个层面,尤其是对地方政府在地方治理中所扮演的角色提出了更高、更新的要求。由于西方国家对民族现象的弱化及其民族居住格局不像我国所表现出的带有鲜明地域性与民族性的色彩,因此尽管西方国家对地方治理理论的研究较多,但对民族地区地方治理的研究并不突显。民族聚居区作为我国这样一个多民族国家所独有的特殊现象,将这一理论引入我国民族地区,既是时代发展的必然趋势,也是创新民族区域自治制度的重要内容。
地方治理理论虽然在我国民族地区的介入较晚,但研究成果层出不穷,研究视角呈现出多元化的发展趋势。目前针对民族地区地方治理所进行的研究主要有以下方面的内容:
(一)对民族地区地方治理的理论基础的研究
目前国内学者对民族地区地方治理的理论基础的研究主要是将一般的治理理论运用于民族地区的特殊区域,代表性的如学者徐铜柱在《民族地区城市社区治理:特征、困境及对策》中将治理理论运用于民族地区的城市社区治理中。他指出,社区治理是一定地域范围内政府、社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动。它强调政府、社区、企业、非营利组织、居民等之间的合作互动关系和在社区治理中政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动过程。由此进一步探讨了民族地区城市社区治理具有总体上的落后性、文化上的复杂性、资源上的依赖性、工作上的行政性以及政策上的滞后性等特征,从而为民族地区城市社区的治理提供一定的理论基础。学者孙建的《西部民族地区农村社区治理问题初探》则将治理理论运用于西部民族地区的农村社区,指出民族地区农村社区治理是在民族地区广大农村向城镇转型的社会转变过程中,以家庭成本经营为基础,以村民自治为核心,各类治理主体发展和运用公共权威,满足公众需要,处理公共事务的过程。朱秦在《边疆民族地区和谐治理:在应急管理框架下的考察》中,借助应急管理的研究框架,对边疆民族地区和谐治理的起点、基础、范式、领导力量、责任主体、社会资源、人员素质等进行全面考察,以期对边疆民族地区的和谐治理问题有透彻分析和理解。吴开松、方付建主编的《民族地区社会管理创新》通过实证研究与典型个案分析,探讨了我国民族地区社会管理的发展路向与创新方式,为民族地区地方治理提供重要的参考价值。
(二)对民族地区地方治理主体的相关研究
对民族地区地方治理主体的研究目前主要包括民族地区地方政府、公民参与、非政府组织这三方面的研究:
1.对民族地区地方治理中地方政府的研究。
目前学界对民族地区地方治理中地方政府的研究取得了较为突出的成果,主要集中在以下相关问题的探索与研究中:第一,对民族地区地方政府治理能力的培育研究。我国是一个多民族国家,民族地区地方发展现状要求当地政府应尽快培育并提升政府能力。代表性着作有訚柏的《民族自治地方政府能力与区域经济社会发展》,这是我国第一部全面、系统地研究民族自治地方政府能力与区域经济社会发展问题的着作,该着作把理论研究与实证分析结合起来,讨论了民族自治地方经济社会发展与民族自治地方政府能力之间的关系;分析了民族自治地方政府能力的状况,以及民族自治地方政府能力提升的机制;论述了通过提升政府能力推动民族自治地方经济社会发展的路径。青觉的《和谐社会与地区政府能力研究》参考、引用了大量已有的相关研究成果,对我国各民族地区的政府能力现状进行了详细的分析和研究,指出提升民族地区政府能力是构建和谐社会的重要途径。学者张宝成、青觉在《民族地区政府能力的内涵与特征》以及《民族地区政府能力体系结构研究》中,从民族地区政府能力的内涵、特征、条件、模式以及由九大能力构成的体系结构进行了深入研究。霍晓英的《我国民族自治地方政府能力提升与公共服务创新》一文中,则在对影响和制约民族地区政府能力的原因进行分析的基础上,提出了应该从树立正确绩效观、合理增加财政收入和加强地方治理几个方面着手,不断培育、提高民族地区政府能力,实现公共服务创新。第二,对民族地区地方政府职能的研究。代表着作有谢冰的《多视角下的民族区域自治地方政府绩效评价研究》,其研究依据政府绩效评价相关理论,结合民族区域自治地方政府开展绩效评估的实践,分别从政治、经济、科技、人力资源等多个视角,审视了民族区域自治政府的职能及其对民族地区社会经济发展的作用。该着作注重理论的创新性、方法的实用性和实践的可操作性,对民族地区地方政府职能的评价机制具有重要的借鉴意义。贾茜在《创新民族自治地方政府职能模式 推进民族地区经济社会发展》一文中,从推动社会经济发展的角度指出,民族地区地方政府应从主导型职能向有限性、服务型政府转变,同时地方政府职能的建构不仅要充分考虑到经济调控、管理、规范等职能,而且要与提供公共产品、助推公民社会成熟之间实现有效衔接。第三,对中央与地方政府关系的研究。高韫芳的《当代中国中央政府与民族自治地方政府关系研究》着重突出民族地区地方政府的主体地位,从地方政府角度来研究和审视中央与地方关系。第四,对民族地区地方政府间的合作研究。郑春勇在《民族地区地方政府合作———动因、模式与发展趋向》中提出了跨省协作、上级政府主导下的合作和联合党委领导下的合作三种方式。此外,还有些学者就民族地区地方政府的应急管理机制(如刘国军)也提出了一定的观点与见解。
2.对民族地区地方治理中公民参与的研究。
在民族地区地方治理中,公民参与还存在种种不足,国内学者对这方面研究主要集中在公民参与的障碍及实现途径两方面。代表性的如陈玉、王胜章从宏观角度分析,认为影响公民政策参与行为的障碍因素包括自然地理环境、经济发展水平、政治文化氛围、教育和政治制度等方面;蒋辉则进一步从微观的角度指出,由于公民参与制度不完善、参与意识不强、参与渠道不畅、民主观念未深入人心等因素造成公民在地方公共管理方面参与的不足。针对这些原因,为了实现和扩大公民参与的途径,应加快少数民族地区社会的经济发展,扩大公民参与的物质基础;努力营造少数民族地区有利于公民参与的政治文化氛围;完善民族区域自治制度,加快少数民族地区公民参与政策制定过程的制度化建设。
3.对民族地区地方治理中非政府组织的研究。
地方治理强调治理主体的多元化,所以非政府组织作为地方治理的重要主体之一在社会的许多领域都发挥着重要的作用。目前国内学者对非政府组织的研究主要集中在以下几个方面:第一,对民族地区非政府组织发展中存在的问题及解决对策的研究,如金红磊、杨颖的《民族地区非政府组织发展:问题剖析与对策探讨》。第二,对民族地区非政府组织与非营利组织治理功能的研究,着作有李妙然的《西部民族地区环境保护非政府组织研究———基于治理理论的视角》,该着作以环境保护非政府组织为研究对象,把西部民族地区的环境治理与少数民族文化的传承、经济发展和政治权益保护相结合。还有李俊清、陈旭清的《中国少数民族地区社会组织研究》和学术论文《我国少数民族地区社会组织发展及社会功能研究》,在其研究中,运用了问卷调查与实地调研的方法通过分析民族地区非政府组织的现状及存在的问题基础上,指出少数民族地区NGO(即非政府组织)具有充当公民与政府沟通的桥梁、参与社会公益事业、提供公共服务等社会功能;王宏在《我国民族地区非政府组织治理功能研究》中认为,非政府组织的发展一定程度上弥补当地政府职能缺位,实现政府与社会的良性互动,满足民族地区公民民主参与的需要,促进其社会领域的发展;学者刘春湘、刘柱认为非营利组织在少数民族妇女反贫困中可以充分利用其特有的优势发挥其不可或缺的作用;学者赵金亮、张翔则从非政府组织在参与边疆民族地区公共物品的供给中发挥着重要作用进行了深入分析。
第三,对民族地区非营利组织的创新研究,如李迎生、吴咏梅、叶笛的《非营利组织社会服务的改革与创新:以民族地区反贫困为例》以及孙雅健的《甘肃少数民族地区民间非营利组织管理创新》等。
(三)对民族地区基层社区治理的研究
我国对民族地区地方治理的研究更注重基层社区的地方治理,主要集中在对城市社区的治理、乡村治理以及民族乡的治理方面。一些学者深入实践调研中国民族地区不断发展着的乡村治理和社区治理状况,从经验世界中获取第一手材料,在总结与思考中获得了具有民族特色的一些理论。
1.对民族地区城市社区的治理。如徐铜柱提出,民族地区城市社区建设在发展道路、文化、资源、工作以及政策等方面存在着特殊性,因此在实践上表现出认识不足、职能缺位、制度缺失、人才缺乏以及资金困难等制约因素,当前应努力从培育社区理念、创新社区体制、完善社区制度、培养社区人才、扶持社区组织、建设社区文化、增加社区投入等方面加大建设力度,加快提高民族地区城市社区治理的整体水平。
2.对民族地区的乡村治理。如刘华的《少数民族地区乡村治理法则研究———以勐海县一个傣族村寨为例》的着作中,以乡村治理的独特视角,以扎实的材料和深度的理论分析丰富了傣寨研究,也为研究中国乡村治理提供了新的理论视角和素材。学者郑茂刚在《少数民族地区乡村治理的善治实践———贵州省锦屏县基层群众自治制度的创新与启示》中通过对贵州省锦屏县三个侗族村基层群众自治制度创新实践的调查分析,认为这是少数民族地区乡村治理的善治实践,对进一步完善我国乡村治理和推进社会主义新农村建设提出了重要的启示。
3.对民族地区民族乡的治理。研究着作有李俊清的《民族乡政府管理》。该研究围绕我国民族乡政府这一特殊行政主体展开讨论,着重分析了民族乡政府的法律地位、管理权限、人事管理制度、公共财政状况、政府职能、决策过程、行政执行及行政监督等相关问题。吴开松、张中祥的《民族乡治理之道》一文中认为,民族乡作为一种特殊的基层政权组织形式,在民族地区和谐社会建设、促进民族团结和实现不同民族协调发展中有着举足轻重的作用。民族乡的治理面临着行政环境的复杂性、行政权力的双重性和行政职能的外延性等特征,提高认识、落实政策、健全法制、转变职能、提升素质、传承文化是实现民族乡和谐治理的基本途径。
(四)对民族地区地方治理机制的研究
对民族地区地方治理的机制即治理模式、类型的研究主要包括对参与式治理模式的探索和对局部区域地方治理模式的探索。
1.参与式治理模式的探索。如田贤会在《“参与式”治理:民族地区乡镇发展的路径思考》一文中强调,在民族地区乡镇发展的过程中,参与式治理是一种理想的选择。而参与式治理实为一种多主体共同治理的“共治”模式,这种模式既能克服传统治理模式,即民族区域自治和村民自治的缺陷,又能符合当代中国政治文明建设的要求。
2.局部区域地方治理模式的探索。有些研究者侧重于对民族地区局部区域地方治理模式的探索,如王力平在《共存与转变:西北民族地区村级治理类型探究》中指出,基于权力、法律、伦理等不同的关系,社会治理可分为统治型、管理型和服务型三种类型。就西北民族地区而言,村级治理主要体现为统治型社会治理,管理型社会治理的作用越加凸显,但服务型社会治理在某种程度上缺失,实现统治型治理、管理型治理向服务型治理的转变,必须解决好县、乡、村关系及宗族、民族与宗教等问题。学者王红梅通过贵州省东南苗族侗族自治州佛屏县平秋镇圭叶村“五合章”制度在民族地区的试行,尝试探讨了民族地区村级治理的新模式和实现路径。孙建提出了在西部民族地区的农村社区,主要存在两种治理模式:政府控制型———象征性社区自治和政府主导型———渐 进性社 区自治。此外,在民族地区城镇化模式的建设与发展方面,学者们从不同的视角进行了理论探索与实践研究,取得了丰硕的成果,在研究着作方面,有李澜的《西部民族地区城镇化:理论透视发展分析模式构建》、傅淑丽的《边疆民族地区小城镇建设与发展》、左理的《民族地区社会主义新农村建设中的城镇化问题研究:以宁夏回族自治区为例》、罗淳的《小城镇大作为:西南边疆民族地区小城镇建设研究》、宋才发、黄伟、潘善斌的《民族地区城镇化建设及其法律保障研究》、李学春的《中国西北民族地区农村城市化道路问题研究》、闵文义的《西部民族牧区城镇化模式研究》、毛生武的《西北民族省区城镇化模式与制度创新》等。研究的论文有王弘、蔡彭真、贺立龙的《关于民族地区新型城镇化的探讨》、王雅红的《西北少数民族地区城镇化模式研究》,罗淳、潘启云的《论边疆民族地区小城镇建设的特点、模式与路径》以及刘涛的《文化产业与民族地区城市化道路选择》等,分别对城镇化发展的不同路径进行了各种尝试与探讨。
(五)对民族地区地方治理的特殊视角的研究
对民族地区地方治理的特殊视角的研究主要包括对我国民族地区地方治理实践中存在的问题与建议、民族地区地方治理与区域经济发展、民族地区地方治理中特殊资源与因素的开发和利用等方面的研究。
1.民族地区地方治理实践中存在的问题与建议。一些学者基于对中国基本国情及引进的治理理论内涵的分析,研究了我国民族地区地方治理的实践状况。如综合性的研究有李俊清的《变革与繁荣:民族地区公共管理的问题与挑战》;对城市社区治理的实践研究有徐铜柱的《民族地区城市社区治理:特征、困境及对策》;对某一特定区域的实践研究有李媛的《边疆民族地区治理特征、问题及对策》;从某一视角对民族地区地方治理实践的研究有颜俊儒的《国家安全视角下我国边疆民族地区治理析论》等。
2.民族地区地方治理与区域经济发展。民族地区区域经济的形成与发展,不仅有效地推动民族地区经济的发展,而且对中国经济的整体推动产生深刻的影响与积极作用,因此越来越引起人们的关注。代表性的研究有梁积江的《趋同与融合:民族地区区域经济一体化研究》,以区域发展理论为基础,以市场与产业为主线,研究民族地区经济的发展与成长,重点分析民族地区区域经济发展的趋同与融合,研究分析民族地区一体化形成发展中的产业成长、战略选择、协调平衡、整体推动问题。在研究中突出理论性、普遍性与整体性,突出关键问题、重点问题,力争做到深入与创新,力求在民族经济理论研究上有所创新,对实践操作有所引导。在《民族地区区域经济一体化发展的动因与模式》
中对民族地区区域经济的发展动因、模式、目标及战略安排作了深入的论述。同时还认为,在民族地区区域经济一体化的发展中,民族地区必须重视与东部发达地区的经济合作。学者付永、曾菊新还提出,地方政府治理结构优化的关键是政府,优化地方政府治理结构,促进区域经济发展必须治理政府,应切实转变政府职能,控制政府规模;真正做到依法行政,规范政府行为;坚决约束政府自利倾向,建立服务型政府。
3.对民族地区地方治理中特殊资源与因素的开发和利用。学者马明贤、缪新森深入挖掘回族传统法文化在民族地区地方治理中的现实价值,认为回族传统法文化在地方治理过程中能够增强回族凝聚力,维护民族文化传统,并成为民族发展的内在动力。学者孙恪廉着重强调在地方治理中应充分发挥宗教组织的积极作用,并对实现政府行政管理与基层宗教组织有效衔接和良性互动提出了若干关注重点和对策建议。刘阳则探索民族地区软性治理资源的运用,如民族习惯、村规民约、宗教规范等,以及民族地区软性治理资源与法治关系的处理,以实现民族地区的善治。学者卢文军则以社会管理创新为视角,探讨了民族地区乡村治理必须充分运用根生于乡土社会的民族规则习惯,将其中的积极因素与国家法律相互配合,为乡村社会的包容性发展和重构少数民族地区的乡村秩序提供可靠的制度保障。
三、民族地区地方治理研究存在的主要问题及展望
通过以上梳理和分析可以看出,国内学者对民族地区地方治理的关注涉及到各个方面,并取得了一定的成果。学者们主要运用典型个案与实证研究的方法提炼理论观点,但研究对象与研究领域过于分散,缺乏对民族地区地方治理理论的整体观照和系统研究。从总体上看,中国学界对于民族地区地方治理问题的研究尚未达到成熟、完善的程度,尚存在许多研究方面的薄弱环节和空白地带,对民族地区地方治理相关的研究仍然处在探索起步阶段。总体而言,主要存在以下几方面的问题:
(一)缺少宏观的、一般性的民族地区地方治理基础理论
总体上看,目前国内学者对民族地区地方治理的研究主要集中在将一般治理理论运用于民族地区城市或乡村这样的特殊区域的治理上,缺乏具有民族地区地方治理鲜明特色的相关理论,尤其是缺乏具有独特中国国情的民族地区地方治理的相关理论。可以看出,国内对民族地区地方治理的基础理论研究由于片面地突显某一“民族”或某一“地方”的特色而显得相当薄弱,缺少适用于民族地区一般性的、宏观的、具有普适性的理论体系与框架。因此,对民族地区地方治理基础理论的系统化研究不足。
(二)对民族地区地方治理的研究还存在许多的理论薄弱点
孙柏瑛教授提出,地方治理涉及的研究领域非常广 泛,可 从 宏 观、中 观、微 观 三 个 层 面 进 行 研究。比较我国民族地区研究的现状,以下专题目前研究还较为薄弱:在宏观角度对有关民族地区地方治理与政治层面的研究,如对于地方治理与政党政治的变化、地方治理发展中的利益结构等专题方面;在中观角度对有关民族地区治理制度体系和制度分析层面的研究,如地方治理中的制度约束、公共政策网络体系构建、地方治理与税收、财政和转移支付制度的改革等专题方面;在微观角度对有关民族地区地方治理发展策略与手段层面的研究,如对于地方治理中的政治领导艺术、地方治理中的战略管理与规划、地方治理与社会合作、参与网络体系的维持、地方治理中伙伴关系的建设等专题方面。因而,对民族地区地方治理的研究总体上点还不够深入。
(三)对民族地区地方治理的研究还存在一定的理论空白
如对于民族地区网络治理困境的研究。陈振明教授曾从可治理性、合法性、有效性、责任性四个角度论证网络治理面临的多重困境直接影响着治理的能力和绩效。在民族地区网络治理困境的具体表现、如何解决等相关问题的研究由于受实践经验的制约,目前基本还没有这方面的研究成果。此外,民族地区地方治理理论变化发展的趋势与一般规律,民族地区地方治理理论与目前已有的一些相关主题的研究成果,如城市社区治理、乡村自治等方面的研究之间如何协调和衔接也是值得研究的问题。
(四)民族地区地方治理缺乏本土化的较为系统完善的理论创新
由于“地方治理”的相关理论是个“舶来品”,其产生的背景与中国的国情大相径庭(如中国总体上是单一制国家,地方缺乏自治传统及相关的法律依据,中国民间组织发展还处于初始阶段,地方治理合作机制也刚刚在探索之中等),因此,这一理论与我国民族地区的特殊现状和现有相关的研究成果完全对接显然存在着一定的难度。而我国对地方治理的研究尤其是民族地区地方治理的研究目前主要还处于理论引进阶段,还有个与中国国情特别是民族地区的区情相结合的较长吸收、消化、内化的过程,非常缺乏本土化的基础理论创新与反思。
总而言之,目前国内关于民族地区地方治理的研究一方面取得了一定的成果,另一方面还有许多不足之处和空白领域值得人们去反思和深入挖掘。
可以看出,目前的研究还只是停留在用传统的、一般的治理理论来讨论、分析民族地区特殊的地方治理问题,但实际上由于民族地区社会生态环境特殊性的存在,一般的理论和方法在民族地区的应用,却经常会带来适应性困难。形成目前这种状况的主要原因在于,由于国内对于地方治理理论的引入时间不长,相关治理主体对此理论理解、接受、吸收及付诸实践需要一个过程,尤其在民族地区目前对相关理论主要还处于理解、接受、吸收阶段,现实中将理论付诸实践的并不多,即使有一些实践也仅仅处于不成熟的摸索阶段。所以对民族地区地方治理而言,结合中国国情及民族特色的本土化研究并不多,有些仍是一种理想的构建状态。同时,相关理论的研究还受到实践方面的制约。由于“地方治理”是“治理”理论研究的一个途径,更强调与各地实际相结合,强调实践性。而目前民族地区在地方治理方面的实践可给学术界提供的经验性养料并不多。由于实践无法给学者提供关于地方治理机制方面的充足养料,这也从另一方面限制了民族地区地方治理理论的发展。
中国是一个统一的多民族国家,各民族一律平等。为尊重和保障各少数民族自主管理本民族内部事务的权力,实现民族平等和民族团结,在少数民族地区充分调动本民族自身力量实现地方治理、提高民族地区地方治理水平,无疑相当重要。我国少数民族地区的发展及各项成就展示,使我们看到了我国民族区域自治制度的优越性。但是,在新的时代条件下,我们必须进一步进行民族区域自治制度的创新性探索,使民族区域自治制度不断地完善、优化,焕发新的活力,才能促进民族地区持续、健康地发展与进步。而地方治理理论在民族地区的引入、探索、创新,就是新时代所赋予我们的新使命。
中国农村基层的传统治理格局建立在传统农业经济的基础之上,有着超稳定的治理结构,但是传统农业经济时代乡土社会的基本矛盾却无法在稳定的乡村治理体制中得到根本性的解决,因而农村社会问题比较突出,再加上传统农业经济的封闭性和保守性,为治理转型提供资源的调控能力已经枯竭,使得农村基层治理的现代化转型并未得到真正实现。农村治理是一个复杂的过程,既有政府自上而下的统治,又有村民的民主自治;既有规范的制度,又有村规民俗的约定;既有国家公共权威的介入,又有民间组织的参与。民族地区多处于中国农村,作为中国农村基层治理的重要部分,民族地区地方治理问题的分析与解决,需要从民族地区地方治理的实际出发,突破传统理论的局限,积极寻找新的途径,及时总结治理实践中的新经验,探索适合民族地区地方治理的新模式和新路径,也正因为如此,为民族地区地方治理的进一步探索研究留下了广阔的空间。
参考文献:
[1]格里·斯托克.作为理论的治理:五个论点[J].华夏风,译.国际社会科学杂志,1999(1).
[2]俞可平.全球化:全球治理[M].北京:社会科学文献出版社,2003.
[3]唐贤兴,张翔.全球化与全球治理:一个“治理社会”的来临[J].世界经济与政治,2001(1).
[4]孙柏瑛.当代地方治理———面向21世纪的挑战[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
[5]陈振明.公共管理学———一种不同于传统行政学的研究途径[M].北京:中国人民大学出版社,2003.
[6]徐勇,陈伟东.中国城市社区自治[M].武汉:武汉出版社,2002.
[7][美]詹姆斯·N.罗西瑙.没有政府的治理[M].张胜军,刘小林,译.南昌:江西人民出版社,2001.
