题目：我国社保基金的现状及监管机制研究
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摘要（详见正文）
一、我国社保基金的现状与问题
(一)地方政府违规现象频繁
(二)发放社保基金时出现的问题
(三)社保基金预算编制及财政监督出现的问题
（四）劳动者社会保险权的救济渠道不畅
二、我国社保基金监管机制的存在的问题
（一）对社保监管的立法机制不健全
（二）社保基金自动监管机制的不健全
（三）行政监督机制的不健全
（四）审计监督机制的不健全
三、问题存在的原因
四、加强社保基金监管的对策
结束语
参考文献
以下是论文正文
摘 要： 近年来，我国社保基金规模以较高的速度逐年增长。其中，养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险基金收入每年递增在20%以上。这一方面表明了我国社会保障能力在增强，但另一方面同样值得关注的是局部地区的个别违规操作问题，造成负面的社会影响。因此，社会保险基金是我国社会保障基金的重要组成部分，建立健全社会保险基金的监管制度是建立和完善我国社会保障体系的重要环节。我国社会保险基金监管制度存在监管法律法规缺失，监管机构不健全等问题，需从以下几方面进一步完善：提高立法层次，完善社会保险基金监管的法律法规体系；建立健全社会保险基金监管机构
关键词：社保基金；保基金的监管；原因；对策与机制
社会保障基金是广大劳动者的“养命钱”，劳动者既是社会保障基金的缴费主体，又是基金的最终受益主体。社会保障是社会安定的重要保证，社会保障基金相当于社会保障的蓄水池。社会保障基金的筹集、运营和投资是完善社会保障体系的重要内容。因此，加强社会保障基金的监督管理至关重要。建立健全社会监督和财政监督制度，建立由政府、单位、职工代表和专家等组成的社会保障监督委员会，依法对社会保障执行情况进行监督。通过建立健全社会保障管理体系，使社会保险基金管理有方、监督有力、运营有效。
一、我国社保基金的现状与问题
(一)地方政府违规现象频繁
部分地方没有将社保基金当作公共资金，对基金的重要性认识不够，将其作为地方性的资金。局部地方存在社会保险基金被挪用作财政支出和违规投资现 象。各地挪用社会保险基金的主要情况有：把基金用于当地建设，如建电站、修公路、建楼堂宿舍、搞开发区，有的没有利息，无法收回本金；把基金以“启动资金”、“扶持资金”的名义借给企业，企业倒闭后借出去的资金无法收回；把基金借给一些机关企事业单位或者社会团体甚至个人办经济实体，有的动用基金做房地产生意或炒股票，造成利息损失或投资风险等。
(二)发放社保基金时出现的问题
社保基金的发放方式是指通过什么渠道，将应该补偿社保基金按时足额的发放给受保人。目前主要有两种形式:一是由社区发放；二是由社保经办机构发放。但是在社区发放社保基金的过程中，因受社区自身条件等因素制约，出现以下问题： 1.社区承担的事物多，而工作人手少，加之领导重视程度不够，难以从组织上保证社保基金及时足额发放到位。 2.办公条件简陋，硬件设施差，网络不健全，信息化管理滞后，难以满足对社保基金社会化发放的需求。 3．人员素质不高，工作责任心不强，考核奖惩机制不健全，监督不力，难以实现规范化的操作。 4.协调能力差，制约社区保障功能的充分发挥。
(三)社保基金预算编制及财政监督出现的问题
1.财政预算收入的预测过于乐观，不符合当地实际情况。有的地区财政状况一直不好，财源少，政府正常工资发放都有困难，但在编制社保预算时，却提出有较大的增量财力、财源予以安排，没有充分依据，实际执行时难以落实。 2.社区保障费收入预算打的过足。有的地区按照提高各项社会保险收取的收缴率、清欠率的要求，不顾本地区社会经济的实际情况，没有做深入的调查、客观合理的预算，不符合实际的提出客观的增长比例，并作预算安排。3.个别地区故意做大支出安排，以多领取上级财政补助。按照政策规定，对困难地区，中央和省级财政补助要予于倾斜，个别地区根据这些政策，认为的多报，虚假冒领。
（四）劳动者社会保险权的救济渠道不畅
按照现有的法律制度，劳动者在社会保障权益受损时的现行民事救济法律依据为《劳动法》和《企业劳动争议处理条例》。依据上述法律法规，在企业拒绝为劳动者缴纳社会保险统筹基金时，劳动者可以依据上述法律法规告诉企业，要求企业依法为其缴纳社会保险统筹费用；另外一种法律救济手段为行政诉讼，依据2001年5月劳动和社会保障部发布的《社会保险行政争议处理办法》规定，公民、法人或者其他组织在社会保险经办机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，才可以申请行政复议或提起行政诉讼。 从上述法律法规的内容及所赋予劳动者的权利分析，上述法规仅赋予了劳动者（参保者）如下权利：在企业拒绝缴纳社会保险统筹费用时的缴付请求权，在社会保险经办机构登记、审核、记录、发放社会保险费用等环节侵犯其权益的具体行政行为的纠正请求权。也就是说，参保者的民事请求权基于劳动者与企业劳动关系，而参保者与社会保险基金管理机构的关系是基于行政管理与被管理关系，而非民事委托或信托关系。
二、我国社保基金监管机制的存在的问题
（一）对社保监管的立法机制不健全
从立法体系看，虽然我国在1994年就将社会保险法列入立法规划，但至今未出台：从立法层次上看，我国目前尚没有一部人大立法通过的正式社会保障法律，而是由国务院行政法规、部门行政规范性文件架构起社会保障的法律框架，使其缺乏相应的权威性和稳定性。社保基金监管部门的执法力度因法制不健全受到制约和障碍。 劳动和社会保障部自1998年设立基金监督司以来，人员长期处于缺编的状态；全国专职从事社保监管工作的有100人左右，全国只有11个省市设有专门的监督处，多数都是与其他处室合设。目前每年五项社保基金的收支规模超过2 万亿元，监管力量与当前监督工作的需要不匹配，缺乏相应的办公经费，监督力量薄弱。同时，由于立法层次较低，执法缺乏相应的权威性和稳定性。对地方政府的监督有难度，横向对有关部门。纵向对地方政府，都存在一些监督不力的问题。
（二）社保基金自动监管机制的不健全
1.社会保障法制建设滞后。虽然《社会保险费征缴暂行条例》、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《失业保险条例》以及《工伤保险条例》已经颁布实施，但关于财政监督的不完整、不系统、不清晰，对财政资金资金实施保全措施无明确规定。 2.社会保障管理体制不顺。社会保障由于制度设计的缺陷，目前社会化管理程度不高，仍居于县、区级低层次、低水平统筹阶段，远未实现省级和全国统筹。 3.社会保障管理责任不明确，职责不清。由于管理责任不明确，不到位，责任追究机制未建立完全，使得管理工作人员无动力，素质水平下降，出现“越位”“缺位”、“空位”、“偷懒”、“搭便车”和对公共目标的“逆向选择，甚至追求局部利益和个人利益的最大化。
（三）行政监督机制的不健全
目前，社会保险基金的管理和监督职责主要由劳动行政部门承担。我国负责社会保险基金管理的是地方各级社会保险经办机构，负责基金监督的主要是劳动保障行政部门的基金监管部门，两者在行政上都隶属于劳动保障部门。1998年，国务院在劳动和保障部设立基金监督司，各地劳动和社会保障部门也设置了相应的基金监督机构。随着社会保障体制改革的深入，行政监督职能划分更加明确，专门的监督机构也为基金监管提供了一定程度上的保障。但从制度安排的角度来看，劳动保障部门集行政管理权、投资运营决定权以及监督权于一身的局面难以彻底改变，“自己监督自己”难以对社保基金的管理运营起到真正的约束作用。
（四）审计监督机制的不健全
依据《社会保险审计暂行规定》的规定，各级国家审计机关对劳动行政部门及社会保险基金经办机构和劳动就业服务机构管理的社会保险基金、资金的财务收支进行审计，各级劳动行政部门负责对本级社会保险基金经办机构和劳动就业服务机构进行内部审计监督。各级国家审计机关对其内部审计工作进行指导和监督。审计监督作为一种外部监督，对社保基金的监管起到了积极的作用，但审计属于事后监督，无法防患于未然，它作为一种必要的监督手段应当与其他监督方式相互配合，才能对社保基金进行有效的监管。 根据国家审计署2006年公布的审计结果，各地社保违规问题金额高达71.35亿元，部分资金无法追回。而作为基本养老保险重要组成部分的个人账户基金，从设立伊始就被挪用于支付统筹账户的不足，造成个人账户长期空账运作，截至2006年，全国个人账户空账规模已经达到了9000亿之巨。
上述数据充分表明，我国现行的社会保障基金监管制度存在制度上的缺陷，而这种制度上的缺陷是我国社保基金监管不力的一个重要原因。社会保险基金从根本上说最终支付给劳动者，是劳动者的“养命钱”，只有从制度上确认和保障公民个人或劳动者的私权主体地位，使其有权依法维护自己的社会保险待遇，对社会保险基金经办机构的管理行为进行有效的私权监督，才能真正保障社会保险基金的安全性，使其真正用之于民。
三、问题存在的原因
在现行法律架构内，如果发生对于社会保险基金被非法挪用、侵占、挥霍的情况，无论从民事救济手段还是从行政救济手段角度，社会保险基金的受益人均无法通过司法救济手段，追究违法犯罪行为，维护自身合法权益，只能眼睁睁地看着自己的养命钱被任意挤占、挪用。这就是我们我国基本养老保险个人账户长期空账运转，而全国范围未见参保人诉讼维权的原因所在。 最根本的、深层次的法律原因在于所有权权属不清：即对于这部分基金的性质和所有权归属，无论是各地的社会保障管理机构，还是广大参保者，都没有从法律角度产生明确的理解和认识。第一，从观念上来讲，个人账户空帐运转形成的原因是基于中央或地方政府的行政命令而致，参保者在内心里形成这部分亏空应当由政府负责弥补的印象，事实上形成了政府对社会保险基金的经营结果承担无限责任的局面。由于产权没有进行清晰的界定，很多参保者对社会保险基金漠不关心，没有起到应有的监督作用。第二，从制度层面上讲，个人账户资金被非法使用或调拨的参保者，按照现行的法律体系和法律制度，不享有私权主体地位，缺乏依法维护自身民事权益的司法救济渠道，包括没有诉讼主体地位及对应的诉讼对象，这归根到底也是因为权属不清，没有法律上的权利依据造成的。
四、加强社保基金监管的对策
鉴于我国目前在社保基金监管中存在的突出问题，要从保障广大职工群众的切身利益出发，应采取应对措施加以化解，确保社保基金管理政策法规的贯彻执行，维护和保障社会保险基金安全完整，防范基金管理风险，有效制止和纠正违法、违规行为，把老百姓的“养命钱”收好、用好、管好，让群众放心。
（一）加强对社保基金监管工作的认识 加强社保基金监管，是社会保险制度可持续发展的保证。一是领导要重视，组织要确保。各级领导对社保基金监管工作重视是否，直接关系基金监管工作开展的力度、深度和社会参与度，同时也能确保社保监管组织机构的筹建、人员的配备和经费的落实，为基金监管工作提供有力的政治、组织保障。二是要确保基金安全，对在执行过程中不合规的政策要尽可能纠正，确保政策执行正确到位，避免和减少因政策执行偏差导致的基金损失。三是要防止滥用权力，要形成相应的权利制衡机制，防止管理人员滥用权力、以权谋私，甚至挤占挪用社保基金行为的发生，确保社保基金依法正确使用。四是要确保支付。社保基金事关民生，只有确保社保基金的按时足额发放，才能安定人心、稳定社会。
（二）国家应建立分权式管理制度 1.应建立独立、高效、统一的社会保障基金监督和管理委员会。监管委员会应由各级政府部门、人力资源和社会保障部门、财政部门、人民银行、保监会、证监会、卫生部门、工商行政管理部门、税务部门、审计部门、监察部门、工会组织、以及企事业单位代表共同组成，制定专门的政策和措施实施基金监管，尽快在基金监管中迈出实质性的步伐。监管委员会按城市设立地方监管办事处实行垂直管理。 2.建立专业性养老社会保险基金管理局，改变目前社保部门既是基金管理政策的提供者同时又是基金运营的主体的不规范局面。基金管理局依据社保基金保值、增值要求和国家宏观经济政策取向，将统筹账户基金投资于以固定收益金融工具为主的对象（如定期存款、国家债券）和国家重点开发的建设项目。同时，基金管理局按社保部门的指令将资金划入财政专户，社保部门建立临时性账户，从财政专户划出给付资金并按时足额进账职工在国有商业银行的个人养老金账户。各级财政对社会统筹部分的给付负有最后责任. 3.应建立个人账户基金管理委员会，管理个人账户养老金，并筛选信誉度高的基金管理机构，与之签订契约对个人账户基金进行多元化投资，并建立社保基金的公益受托人或法人受托人制度，做到依法托管、资产独立、钱权分离、功能分立、法律责任明确、专业运作、信息披露，从而隔离道德风险和市场风险，以实现社会养老保险基金收益最大化。
（三）建立完善的社保基金监管法律、法规体系 1. 尽快颁布《社会保险法》，并以立法的高度，明确各种基金的性质和所有权属性，从根本上解决社会保险基金权利主体缺位的问题。 2. 引进信托法律制度，制定科学的社会保险基金管理法律架构，使社会保险基金的权利主体和义务在明确的法律架构中，对其权利、义务具有明确的预期，并在制度架构在形成内部监督和权利制衡机制。 3. 建立完善的社会保险基金管理信息披露机制，彻底解决社会保险基金权利、义务各方信息不对称的问题。使得社会保险基金权利主体在获取充分信息的前提下，对任何欺诈及不当使用社会保险基金的行为行使及时有效的监督。 无论是基本养老保险的统筹账户基金，还是个人账户基金或企业年金，均具有明显的私人所有权属性。权利主体的缺失和私权保障的缺位，是我国目前社会保险基金监督不力的一个痼疾。所以从立法高度确定上述基金的私权属性并建立有效的信息披露机制，是完善社会保险基金监管法律，保证社会保险基金的安全性，维护社会的稳定和谐及社保制度可持续发展的重要内容。
（四）、加强社保基金的预算管理 在国家尚未建立起完整的社会保障预算制度前，要按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，认真准确的编制社会保险基金预算计划，在预算执行过程中，各部门要加强对基金收支预算的监督，建立考核机制，强化预算的约束力。把本地区应参加各项社会保险参保单位、参保职工人数、年度内扩面任务指标、缴费基数、缴费比例、清欠指标等基本数据摸清做实，按照“可靠性、真实性、 统一性”的原则，编制社保基金收入预算；严格按照社会保险基金规定的列支范围的标准和支出规模，编制支出预算，财政、劳动保障部门应加强社保基金收支预算的监督检查，并定期对税务征缴机关和社保经办机构检查预算的执行情况，税务部门征收的社保基金要及时存入财政专户，便于社保部门及时办理登帐、基金转移、退休办理等。同时，财政、劳动保障部门应密切配合，加强对社保基金决算的审核工作，完善财政、劳动保障两部门联合上报社会保险基金决算的工作机制，确保有关数据准确、完整
（五）预防社保基金被蓄意冒领
1.建立和健全离退休人员领取养老金资格认证制度。实行离退休人员领取养老金资格认证是防止冒领养老金行为，保证基金安全的重要手段，应加大养老金资格认证工作的宣传力度。要充分利用电台、电视台、报纸、张贴公报等多种形式，开展多样性的宣传工作，同时采取日常认证与集中认证，普遍认证与重点认证，居委会、社区、乡镇劳动管理服务站认证与本级社会保险机构认证三结合的方式进行，针对不同人员采取不同方法（如：本地区认证可采取街道居委会、社区、乡镇劳管站和社保部门合力进行；异地居住的离退休人员可采取电话约访，指纹鉴定、网络视频、本人最新照片邮寄等认证措施）。
2.加强认证机构的知识培训和认证程序培训，使本社保机构工作人员及各街道、乡镇、社区具体负责认证的工作人员熟知认证工作流程，尽快掌握认证工作的方式方法，更好地为认证工作服务。
3.建立举报奖励制度。社保部门加大监管力度，制定举报奖励办法，并向社会公布，对举报他人冒领养老金的，一经查实，给与举报人相应的奖励，同时对冒领者加大处罚力度。
4.协调公安、民政殡仪部门，定期将死亡信息以纸质通报方式或网络传输方式通报给社会保险经办机构备案，采集第一手资料，堵塞冒领漏洞。
5.对于逾期未进行认证或音讯全无的离退休人员，社会保险经办机构可暂停支付其基本养老金，等补办认证手续后再给予补发。
（六）强化社保基金的社会监管
1.强化社保机构的监管。建立健全各项规章制度，使社保各项工作有章可循；进一步加强基本养老保险基金征缴与监管，切实搞好扩面征缴工作，严格抓好社 会保险登记和缴费申报制度，强化社会保险稽核和劳动保障监察执法工作，认真审核缴费单位的缴费基数，防止参保单位少报、漏报、瞒报缴费基数，努力提高征缴率；加大清欠力度，确保基本养老保险基金应收尽收；严格新增离退休人员的审批，加强动态核查，严防弄虚作假、虚报冒领。 2.强化税务部门的监管。要坚决克服“代征”社保费的错误认识，树立税务机关就是社保费征收主体的正确观念，发挥税务机关的征收优势，加强社保费征收管理；要利用税务机关的征管优势，不定期对缴费人数、缴费基数等申报资料进行检查核实，确保参保信息和数据真实准确。 3.强化财政部门的监管。严格收支两条线管理，确保专款专用；按照建立公共财政的要求，积极调整财政支出结构，加大对社会保障的资金和经费投入；在保证基金资产安全性、流动性的前提下，实现基金资产的增值。 4.强化审计部门的监管。准确定位社保基金审计目标，以效益审计为总揽，以社保制度运行过程为主线，以社保资金的真实、安全、规范为切入点，发挥审计监督作用，使社保资金能够安全有效运行。 5.强化社会各界的监管。加强群众监督、工商行政部门监督、检察机关监督、人大监督、政协民主监督和新闻舆论监督，形成监管合力。
结束语：
社保基金的监管，不是一朝一夕的事，必须建立长效的监管机制；确保社保基金的安全、完整，必须思想认识上高度重视，监管团队的素质必须要过硬，监管责任必须要明确，处罚力度必须要加强。只要这些工作落到实处，定能规范基金管理和监督行为，提高监管工作的效率。
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