一、引 言
十八届三中全会把"城乡发展一体化"作为重大问题重点加以说明,并提出从"完善城镇化"方面"推进农业转移人口市民化",即"逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民".正如国务院发展研究中心副主任韩俊所强调的"农民工市民化实质是公共服务均等化",《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要"稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖",并从"城镇住房、社会保障"等民生问题指明了"基本公共服务常住人口全覆盖"的主要内容.因此,在"逐步"推进基本公共服务向农民工市覆盖的进程中,不论是确定逐步推进的基本公共服务具体项目,还是确定需增加的基本公共服务地方财政投入成本,均须分析农民工市民化及基本公共服务农民工全覆盖进程中的政府财政成本及成本分担机制.
农民工对我国经济发展的意义已成共识,不论是作为新型的劳动大军,还是作为现代产业工人都为我国城市经济建设立下了汗马功劳,农民工已成为我国现代化建设的重要力量.农民工的出现和壮大,对于加快工业化和城镇化,改变城乡二元经济社会结构,已经并不断地发挥着巨大的作用.据国家统计局发布的《2012 全国农民工监测调查报告》显示,2012 年全国农民工总量达到26261 万人,其中外出农民工 16336 万人,浙江是农民工输入地的第二大省.
其中,宁波超过温州成为浙江外来人口第一大市,2011 年 6 月 30 日,宁波市登记的暂住人口为 429. 84 万人,外来人口总量居全省首位; 全市户籍人口 576. 40 万人,外来人口与户籍人口之比达74. 57∶ 100; 预计到2015年,宁波市外来人口将达到 540 万人.
宁波外来人口增加给宁波发展带来人口红利的同时,也对宁波经济社会发展的各个方面带来不容忽视的影响,尤其是公共服务和社会管理.为了进一步优化公共服务,让外来务工人员共享改革发展成果,宁波市在现有的外来务工人员基本公共服务投入水基础上,出台了《宁波市加强外来务工人员服务管理"十二五"规划》,计划要"十二五"期间深入推进"教育培训、公共服务、权益保障、安居保障、治安管理、融合发展"等六大体系建设,[3]进一步提高外来务工人员的基本公共服务水平.
文章选择宁波外来务工人员流入大市作为典型城市,在总结宁波外来务工人员基本公共服务投入具体实践基础上,确定农民工和市民的基本公共服务投入水平及其差距; 通过测算存量农民工和增量农民工市民化的成本及财政投入,并对财政投入的来源和分担机制进行分析.
二、农民工与市民基本公共服务的投入水平
( 一) 基本公共服务和农民工的界定
1. 基本公共服务的内涵
关于基本公共服务的概念和范围,不同学者在使用时有不同的内涵和指向.本文引用《国家基本公共服务体系"十二五"规划》中对基本公共服务的定义: 建立在一定社会共识基础上,由政府根据经济社会发展阶段和总体水平,提供旨在保障个人生存和发展最基本需求的公共服务.享有基本公共服务属于公民的权利,提供基本公共服务是政府的职责.同时,本文选定以下内容作为所研究的基本公共服务具体项目见表 1.
2. 农民工的界定
根据国家统计局发布的《2012 年全国农民工监测调查报告》,农民工分为外出农民工和本地农民工.宁波市发布的《2011 年宁波市人口发展报告( 摘要) 》以"暂住人口"对外来农民工进行统计.本文从流入地角度界定农民工,且以统计口径中所称的暂住人口作为农民工的数据分析基础,并界定农民工为: 符合城市的就业条件,但不具有本地常住户籍的、在城市从事务工等的外地来城市的人员.本文所分析的宁波市农民工,即常住外来人员,为在宁波居住 6 个月以上的外来务工人员.2012 年宁波市公安局统计数据显示,全市常住人口约有 763. 9 万人,①其中外来务工人员 230 万人,②占全市常住人口的 30. 26%.
( 二) 农民工的基本公共服务投入水平
"十二五"以来,宁波市坚持经济发展与改善民生有机结合,注重对弱势群体,尤其是外来务工人员提供优质的基本公共服务.以创新理念、完善制度、重点突破、提升质量为重点,加大了社会建设投入和改革力度,同时积极推动公共服务领域重大工程建设,为广大外来务工人员降低基本公共服务门槛.此外还为外来务工人员构筑了基本公共服务基础框架,基本公共服务能力明显提高,基本公共服务体系不断健全.
宁波市外来务工人员基本公共服务的投入水平,根据基本公共服务六大项目进行分析,计算结果见表 2.
计算结果表明: 2012 年,230 万常住外来务工人员的基本公共服务总投入 166 亿元; 其中财政总投入 128 亿元,占总投入的 76. 95%; 农民工个人支出总额 38 亿元,占总投入的 23. 05%,说明农民工现有基本公共服务投入主要还是财政为主.
财政投入体现在以下几个方面: 公共教育总投入 42. 70 亿元,其中财政支出 34. 90 亿元,占总投入的 82%; 社会保险总投入 17. 18 亿元,其中财政支出 11. 54 亿元,占总投入的 67%; 公共卫生总投入 1. 48 亿元,全部由财政支出; 住房保障 44. 16亿元,财政支出 19. 32 亿元,占总投入的 44%; 基础设施 44. 16 亿元,全部由财政支出; 基本社会服务 0. 22 亿元,全部由财政支出.
( 三) 市民的基本公共服务投入水平
"十二五"开始以来,宁波市各级党委政府高度重视发展基本公共服务事业,大力调整支出结构,大幅增加基础教育、基本医疗、公共卫生、基本住房保障和基础设施建设以及基本社会服务等方面的投入,取得了明显成效.
宁波市市民基本公共服务的投入水平,按上述基本公共服务项目分析,计算结果见表 3.
计算结果表明: 2012 年,763. 9 万户籍人口的基本公共服务总投入 324 亿元; 其中财政投入 282亿元,占总投入的 87. 36%; 市民个人支出总额 41亿元,占总投入的 12. 04%; 说明市民的基本公共服务投入也是财政为主,这符合基本公共服务政府负责和提供的理念.
( 四) 农民工与市民基本公共服务的投入差距尽管宁波市在外来务工人员的基本公共服务投入上,做了不少有益的尝试,也有一些先进的经验和做法.但常住外来人口和宁波市民的基本公共服务水平客观上存在着一定的差距.根据 2012年宁波市户籍人口和常住外来人口的数据,笔者对宁波市外来务工人员和市民的基本公共服务投入进行了测算,对两者的基本公共服务投入差距进行分析,具体见表 4.
从表 4 所列基本公共服务六个方面的数据可以看出,宁波市常住户籍人口的财政投入大于外来务工人员的财政投入,其中财政投入总量差距为162. 03 亿元,人均为34. 85 元.其中,社会保险方面,宁波市民与外来务工人员的财政支出差距最大,人均为 237. 39 元,这与宁波市常住户籍人口参加社会保险的比率高、外来务工人员参加社会保险的比率低有关系.公共教育方面的差距为人均 -314. 78 元,反映外来务工人员的公共教育财政投入比市民大,这与宁波市常住户籍人口与外来务工人员公共教育投入的类别有关.宁波市户籍人口公共教育的财政投入主要局限生均的教育财政投入,而外来务工人员随迁子女公共教育的财政投入除了生均的教育财政投入外,还有大量的新增的农民工子女学校的建造、教师配备、教学设施等投入.基本社会服务和住房保障方面的差距分别为人均 111. 64 元和 0 元,这直接说明宁波市社会求助、养老机构等方面的基本社会服务,外来务工人员享受的还比较少,这与外来务工人员的经济状况、户籍因素和生活理念等有关.公共卫生和基础设施方面的差距基本为零,由于公共卫生、基础设施等方面不具有排他性,外来务工人员与宁波市民享有一样的财政补助,其财政投入总量上的差距是因为两类人口基数有差距.
三、农民工市民化的基本公共服务投入成本测算
随着经济社会的持续发展,劳动就业机会也在不断增多,吸引了大批的外来务工人员涌入城市.不断涌入的外来人口在为城市经济社会建设做贡献的同时,也日益加重城市人口的压力.如何让不断增加的人力资源更好地为城市的经济社会和谐发展服务,显得越来越重要了.农民工市民化进程中,最核心内容就是基本公共服务均等化,要让农民工也享有跟市民同样的基本公共服务投入.因此,需要对农民工市民工的基本公共服务投入成本进行测算.农民工市民化基本公共服务投入成本包括了存量农民工和增量农民工的基本公共服务投入成本.
( 一) 存量农民工市民化的基本公共服务投入成本前文通过测算得出了 2012 年宁波市 230 万常住外来务工人员基本公共服务的投入成本,为了进一步测算逐年增加的外来务工人员的基本公共服务投入成本的需要,对前文的数据做以下分析( 见表 5) .
计算说明:
①农民工市民化的财政投入以教育为例,教育的财政投入 = 人均投入 × 存量外来务工人员总数,即34.9 亿元 =1517.54 ×230;
②逐步推进的累计财政投入为按教育、社会保险、公共卫生、住房保障和基础设施以及基本社会服务这六个项目逐个累加财政投入; 以公共卫生出的逐步推进的累计财政投入为例,逐步推进的累计财政投入 = 教育的财政投入 + 社会保险的财政投入 + 公共卫生的财政投入,即 47.92 亿元 =34. 9 +11.54 +1. 48.
表 5 数据反映出,外来务工人员与宁波市市民在享有政府提供的公共服务方面存在一定的差距.具体来说,外来务工人员与宁波市民在教育方面的人均差距为 - 314. 78 元,按前文的测算方法,此处 314. 78 元人均差距说明宁波市市民在教育方面得到的人均财政投入比外来务工人员的少314. 78 元,可以反映出外来务工人员在宁波市接受教育的成本比城市常住户籍人口的大.在社会保险和基础设施方面的人均差距说明,宁波市市民在这两个各方面享有的财政投入远优于外来务工人员.在公共卫生和基础设施方面,对外来务工人员由于不具有排他性,我们认为宁波市市民和外来务工人员在人均上不存在差距.
从逐步推进的累计财政投入的测算数据来看,财政为外来务工人员在教育方面的投入为34. 9 亿元; 在教育和社会保险两个方面的总投入为 46. 44 亿元; 在教育、社会保险和公共卫生三个方面的总投入为 47. 92 亿元; 在教育、社会保险和公共卫生,以及住房保障四个方面的总投入为60. 34 亿元; 在教育、社会保险、公共卫生和住房保障以及基础设施五个方面的总投入为 120. 64 亿元; 在六个方面的总投入为 120. 86 亿元.由此可得,财政为外来务工人员的投入在不同领域存在不同的金额,在六个方面上的总投入为 120. 86 亿元,为外来务工人员的生活、学习和工作提供了良好的经济基础和物质保障.
( 二) 增量农民工市民化的基本公共服务投入成本
近几年,宁波市外来流动人口持续快速增长.2001 年至 2012 年间,宁波市流动人口年均增长33. 91 万人.2010 年至 2012 年,宁波市登记的暂住人口分别为 404. 38 万人、429. 04 万人和 475. 05万人.暂住人口与户籍人口的数量之比也从 2001年的 18. 78∶ 100 提高到 2012 年的 82. 23∶ 100.
③由此可得 2011 年暂住人口的增长率为 6. 1%,2012年暂住人口的增长率为 10. 7%,为了下文测算的需要,我们取二者的平均值 8. 4%为测算未来宁波市流动人口增率.
外来人口的快速增长给政府提供公共服务的能力提出了考验.对于每年新增的外来人口,我们按照前文的测算方法为其测算未来几年的基本公共服务的财政投入.按 8. 4% 的年增长率,2013年外来务工人员达到 514. 95 万人,较前一年增长39. 9 万人; 2014 年外来务工人员将达到 558. 21万人,较前一年增长 43. 26 万人; 以此推算,到2020 年宁波市外来务工人员将达到 905. 68 万人,较前一年增长 70. 18 万人,由此可得表 6.
计算说明:
①新增外来务工人员的测算以2014 年的为例: 2014 年的增量= 2013 年的基数 × 8. 4% ,其中 2013 年的基数 = 2012 年的总数 ×( 1 + 8. 4%) ,即 2014 年外来务工人员的增量 = 43. 26 万人 =475. 05 × ( 1 + 8. 4% ) × 8. 4% ;
②按外来务工人员人均成本测算的财政投入以 2014 年的为例,2014 年财政为外来务工人员的投入 = 新增外来务工人员总数× 外来务工人员人均财政投入成本,即: 22. 73 亿元 = 43. 26 ×5254. 99 ;
③按宁波市民人均成本测算的财政投入也以 2014 年的为例,2014 年财政为外来务工人员的投入 = 新增外来务工人员总数 ×宁波市民人均财政投入成本,即: 22. 88 亿元 =43. 26 ×5289. 84.
从测算结果来看,在目前的财政投入基础上,未来几年把新增的外来务工人员纳入城市基本公共服务体系,每年财政投入将逐步增加 20 多亿元.随着城市经济的快速发展,该项财政投入能够很好地激励外来人口为宁波市的经济社会的可持续发展做贡献,开创未来经济社会和谐的新局面.
经过表 6 的测算,2014 年将新增外来务工人员 43. 26 万人,到 2020 年将新增外来务工人员70. 18 万人.经济社会的持续增长为政府提供基本公共服务奠定了强有力的物质基础,面对未来几年外来人口快速增长的局面,市委市政府将逐步加大对外来务工人员的财政投入,按照上表的测算数据,未来几年可以选择按外来务工人员人均成本测算的财政投入作为低方案,以宁波市民人均成本测算的财政投入作为高方案.
四、农民工市民化基本公共服务投入成本的财政分担机制
农民工市民化,其核心内容是基本公共服务均等化,而其均等化的主要内容是基本公共服务,其供给模式不论是政府直接提供还是政府向社会购买等,负责供给的责任主体是政府.农民工市民化基本公共服务投入主要是财政投入,其投入成本主要是财政成本.财政投入成本中就涉及到不同财政主体之间的成本分析机制.主要包括:
中央政府与地方政府的财政成本分担机制、地方各级政府的财政成本分担机制、输入地与输出地政府的财政成本分担机制.
( 一) 中央政府与地方政府的财政成本分担机制
建立对农民工输入省份的财政转移支付制度,重点对子女教育、医疗卫生、社会保障、住房保障等方面给予支持.同时,加强资源和配套设施的省际统筹,坚持城镇建设用地增加与农民工数量相结合的导向,探索建立建设用地指标的跨区域使用机制.
( 二) 地方各级政府的财政成本分担机制
省级政府要建立农民工市民化专项基金,通过财政转移支付的方式,重点对省内跨市县迁移的农民工公共服务投入提供支持.城市政府要承担农民工市民化过程中扩建城市所需的公用设施、基础设施、社会设施投资成本,配套支付农民的教育、医疗、社会保障、住房保障等基本公共服务支出.
( 三) 输入地与输出地政府的财政成本分担机制
输入地享受了农民工的人口红利,因此输入地各级政府应更多地承担农民工市民化成本,并加强对农民工主要来源地的经济援助和对口帮扶.输入地政府要将农民工随迁子女教育纳入教育发展规划和财政保障范畴.同时,对于城镇化建设用地指标,也可实施农民工输入地与输出地建设用地指标平衡的协调配置机制.
参考文献:
[1]国家统计局. 2012 全国农民工监测调查报告[EB/OL].2013 - 05 - 27.
[2]宁波市人口计生委.《2011 年宁波市人口发展报告( 摘要) [EB/OL]. 2012 - 06 - 20.
[3]周骥. 宁波市推出六大体系建设促新老宁波人融合[EB/OL]. 2011 年 11 月 5 日.
