随着 20 世纪 80 年代出现的“新公共管理运动”浪潮，世界各国围绕“治理理念”、结合时代背景与社会发展趋势不断展开尝试。而信息技术在全球范围内的成熟与推广，引领世界进入了“信息化时代”。传统权威治理模式已难以应对信息化冲击，难以满足信息化时代市场、社会与个人渴望参与治理的诉求。治理思路需要创新，治理模式急待革新，电子政务作为信息化时代政府治理的一种产物，因其能有效提升政府治理能力，而逐渐被各国政府作为一种新的现代化治理途径得到了快速发展。
一、电子政府（政务）在世界和亚洲各国的实践
作为当今社会最先进的生产力，信息技术促进了世界经济一体化发展的同时也深刻影响和推动着世界各国政府运作和社会管理的组织方式变革。信息技术所拥有的数字化、网络化、智能化等技术特性，尤其是共享精神，使得“人类平等、自由分享知识”的价值理念在网络中真正得以实现。这种革命性发展使民众之间的交流和沟通方式跨越了时空限制。通过信息技术，民众不仅获得了了解国家运行与政府治理的多元渠道，更借助信息技术搭建起的社会网络具备了使个人诉求足以影响政府决策的能力。可以说，信息化时代的到来在对传统权威治理模式产生冲击的同时，也为将多元主体引入治理，实现治理模式创新、提升国家治理能力提供了契机。为此，世界上绝大数国家和地区政府都在致力于加快信息基础设施建设，并利用最新的信息技术构建和发展电子政务，以期能有效增加政府在公共管理过程中的透明度，提高行政效率和完善公共服务，促进政府治理能力的现代化。
2008 年， 联 合 国 经 济 与 社 会 事 务 部 (DPEPA/UNDESA) 对联合国 190 个成员国的电子政务发展情况进行了调查，调查主要围绕政府网站内容和网站成熟度、对信息通信技术 (ICT) 基础设施的数据分析及人力资本的数据分析展开。经分析评估后，DPEPA 将结果编制成各国电子政府成熟 (readiness) 指数（参见表 1）。
从表 1 可以看出，作为电子政务应用的先进国家，美国政府早在 1993 年至 2001 年间就推出了 1300 余项与电子政务有关的项目，加强政府间联系和协作，鼓励公众参与。而加拿大是全球电子政务发展最为成熟的国家之一，先进的信息基础设施和高素质的人力资源为电子政务迅速发展构造了坚实基础。值得一提的是，加拿大电子政务在跨部门、跨地区协同性和一体化程度方面为世界领先，加拿大已由单向、单层面、单主体的电子政务朝着多层次多主体的复杂结构不断发展，这也是中国电子政务建设的终极发展目标。欧盟则积极推行“电子欧洲”计划，每半年对成员国进行一次全面评估。欧盟成员国的互联网普及率极高，大多数国家的电子政务规划中兼顾了对以公众为中心的服务和对企业的电子商务服务的均衡性。【表1】
不同于欧美国家着力于构建多层次、多主体复杂结构电子政务的高水平发展阶段，亚洲国家电子政务发展状况尚处于全球较低水平，而韩国还是展开了富有成效的尝试。作为“政府主导”型的电子政务，韩国政府通过国内融资、鼓励运营商之间良性竞争等手段，建立了相应的政府信息骨干网络。韩国从 1997 年起就把建设以信息和知识为基础的经济列为建国五大目标之一，成立了“信息化促进委员会”，具体指导制订国家信息化政策、信息化计划，并监督计划执行。2001 年 1 月，韩国政府又与企业和社团联合成立了“电子政府特别委员会”，共同制订并推进有关电子政务建设计划。在电子政务实践和发展的过程中，韩国政府把完善相关立法作为制度保障，早在 1996 年便专门制定了《信息化促进基本法》，以法律为基础，统一规划、指导经济与社会信息化实施。在网络安全方面，不断完善保护政府网络信息安全、个人隐私和防止不良内容传播的法规，对利用网络犯罪的行为予以严厉打击，建立了较为完善的电子政务法律体系。可以说，法制建设对韩国电子政务发展功不可没。同时，韩国政府也注重对电子政务主体的能力建设。首先，韩国议会认为政府公务员作为电子政务实施主体，其素质和水平直接决定着电子政务的发展进程。因此，议会将政府公务员信息技术应用能力的提高、观念的转变和适应能力的增强作为评价政府工作的重要指标。其次，为提高公民信息技术应用素质，韩国政府推出了声势浩大的“全国信息化教育计划”，目标是“不让一个国民在信息时代掉队，要进行全民信息化教育，对所有公职人员、工人、农民、学生、家庭妇女、残疾人、老人，甚至犯人等都要普及计算机应用，学会应用电子政务、电子商务”。政府在各地建立了大量“区域信息化中心”，并在全国所有邮局配备互联网计算机站，公众可以免费使用互联网。随着电子政务建设水平的提高和民众电子政府运用能力的提升，韩国政府正在考虑推进“移动政府（M-Government）”建设，让公众可以通过智能手机、平板电脑等移动设备直接办理政府事务，进一步提高公众享受电子政务的方便性。
总体来看，韩国政府多年来通过不懈努力和卓有成效的实践，在电子政务建设方面取得了举世瞩目的成效，极大提高了政府社会治理能力，促使政府政策公开透明，提升了政府行政效率。在服务公众人数不断增加的情况下还节约了相关财政支出；加强了政府与公民的互动沟通，实现了“电子民主”；创建了世界领先的政府服务体系，使得韩国从贫穷落后的发展中国家逐步进入发达国家行列。在2010年和2012年联合国电子政府评估中，韩国均居“电子政府发展指数”和“公民参与指数”的首位。
与国外相比，中国电子政务建设起步晚、起点低。
从 20 世纪 90 年代初政府信息化建设中的计算机应用普及与办公自动化推广，到1999年全国性“政府上网工程”全面展开达到高峰。2002 年，“国务院信息化工作办公室”正式成立，同年发布了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，确定了建设政府门户网站、政务内网和政务外网，建立人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等四个基础数据库，以及推进金卡、金关等 12 个业务系统的中国电子政务主体推进框架，为此后中国电子政务发展奠定了良好基础。
虽然中国电子政务建设的总体框架已初具雏形，但与发达国家相比，仍处在建立政府网站展示政策法规的电子政务初级阶段，存在的主要问题有：①全国统一规划和建设目标的缺乏导致各级政府中各职能单位各自为政，单项、单面、单主体的电子政务网站建设导致信息孤岛的形成；②数据标准不统一影响了数据的采集、分析和共享；③互联网商务和互联网金融立法滞后导致监管空白、信息安全问题日益凸显。
总体来看，目前中国电子政务建设的思路和建设内容仍处于不断调整和理顺的过程中，由单项、单面、单主体建设向多层次多主体复杂结构电子政务建设的跨越仍需更深入的探索。
二、政府治理能力和能力现代化的理论内涵
自 20 世纪 80 年代末以来，治理理念在新公共管理运动中诞生。政府治理能力也是在该理论被提出后，运用治理理念研究政府在“多中心”治理体系中能力和作用的体现。在改革开放三十余年的实践中，中国政府的强大治理能力在推进经济社会发展过程中发挥了不可忽视的主导作用。当前，中国面临新的社会矛盾和问题，已进入改革攻坚期，提升国家治理能力对于全面深化改革具有重大意义。中国共产党在十八届三中全会上提出，要“推进国家治理体系和治理能力的现代化”。
关于政府治理能力，许多学者给出了自己的定义。
如施雪华认为“政府综合治理能力”是指处于特定历史、社会和自然环境中的政府，维护自己的政治统治，管理社会事务，服务大众需要，平衡社会矛盾，促进社会稳定发展的所有潜在的或现实的能量或力量的有机整体。
李献策在总结前人论述的基础上给出了自己的定义，他认为政府治理能力是指政府在多元治理时代的网络治理体系中，治理国家事务和社会事务所具有的潜在的或现实的能量和力量，是政府治理的质量和水平的综合反映。
易学志认为，政府治理能力的含义可以归纳为政府治理国家事务和社会公共事务所具有的能量和力量，而且这种治理所要达到的境界是善治。
李穆基认为，政府治理能力就是在不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益所具有的能力。
胡鞍钢、魏星则认为，政府治理能力是反映政府治理行为水平和质量、衡量政府治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量指标。
通过总结，我们可以把政府治理能力概括为：政府为了增进公共利益，通过加强自身治理和积极地引导私人部门（市场）及公民群体参与公共事务治理过程中所体现出来的质量与水平。它体现了政府对经济社会运行的有效调节能力，有助于对市场失灵的规避，促进社会成员总体福利水平的提高。基于此，可以通过治理主体、权力运行、组织结构等三个方面去认识治理能力的现代化。
（一）治理主体视角
过去，我们对社会事务的管理是政府一家独大，其他力量比较薄弱甚至缺位，政府治理更多呈现出单极化的权威模式。而治理能力现代化则强调社会公共事务的多方合作治理。一方面，政府将引导市场、社会、民众进入国家治理层面，并为其创造良好的多元治理环境。
市场因其背后蕴藏的巨大经济实力而具有强大的治理能力，而资本的逐利性导致市场参与治理将可能一切以效率为先，忽略社会对公平与正义的诉求。那么，治理现代化就要求政府善用市场在提升经济运行乃至社会运行效率方面的能力，对其加以引导，使其兼顾公平。民间组织作为非政府组织，因融合了广大民众的力量，能够作为政府治理的补充力量，具体实施政府的相关决策，并将其在民众中推广。因而治理现代化就要求政府首先给予民间组织大量财力、物力、人力支持，帮助其培养内生实力，使其作为独立主体连接政府与民众。而民众作为治理基础和客体，本身又是治理主体。国家治理能否取得成效，关键在于民众是否会对这种治理认可，并作出积极反应。因而，治理现代化要求政府积极地引导人民群众以主体身份参与到对公共事务的治理中去，通过扩大公众参与，增加公众在社会治理中的发言权和参与机会，以此提高政府责任感和反应能力。另一方面，治理现代化在将多元主体引入治理体系的基础上，更要求市场、社会、民众及政府在治理过程中找准自己的位置，从而形成多层次互补型的治理结构，积极发挥自己的作用，从而在社会治理过程中避免过度的行政化。
（二）权力运行角度
有效的政府治理必须合理定位政府职能。由于历史原因，中国政府直到现在仍然承担了许多其他主体的职能。这既导致政府作为外行干预了多个领域的正常运行，也使得本来就有限的政府资源因分摊到各个领域而更加稀缺。在推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的过程中，政府需要简政放权。从横向来看，治理现代化倡导多元主体参与治理，政府将多元主体引入后，就应当向市场放权、向社会放权、向企业放权，明确政府与市场、社会、企业的权利边界。从纵向来看，当前存在中央政府与地方政府在治理中的不协调现象。中央部分政策难以在地方有效执行，原因在于地方政府更像政策执行者而非决策者、治理者，缺乏对政策的理解与认同。在这种情况下，治理难以得到有效推进，而民众也逐渐丧失对基层政府的信任和支持。因而，治理现代化要求中央政府内部要敢于向基层放权，更多地将决策权、治理权授予基层政府，增强其责任感及对政策的认同感，从而使地方政府通过提供与基层社会和民众需要更密切的公共服务重塑基层政府形象。
（三）组织结构建设角度
治理能力的现代化需要以建立一个科学合理的政府组织结构为基础。当前政府中存在较严重的部门冗杂现象，不仅导致部门间相互推诿责任，也使得政府资源投入与产出效益不匹配，严重影响着政府治理能力和水平的提升。治理现代化要求：第一，政府围绕职能转变，理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，优化机构设置、工作流程、系统功能，加强组织学习能力，使政府在保持较小规模的基础上，降低资源投入，提高产出效益；第二，逐步完善决策权、执行权、监督权相互制约而又协调的行政运行机制，以职能转变为核心，继续简政放权，推进机构改革，完善制度机制，提高行政效能。
三、电子政务促进政府治理能力现代化的路径分析
（一）电子政务是提升政府治理能力的新途径
改革开放三十多年来，中国已经在人民生活水平、经济发展和科技发展等方面取得了举世瞩目的进步，同时也面临着前所未有的难题与困境。公众政治参与渠道不畅、官员贪污腐败盛行、社会资源分配不公、公众维权困难等原因都导致政府公信力下降，政策执行迟缓。
层出不穷的群体性事件和接连升级的恐怖暴力事件在互连网指数型倍增的放大作用下成为现阶段最激烈、最具破坏性的政治事件，严重破坏社会稳定。原有政府治理能力受到了现实的巨大挑战，官民矛盾日益激化。这种矛盾主要来源于两个方面：一是长期以来，受传统封建思想影响而形成的官本位思想导致权力高度集中统一，使得政府政策的制定往往以官员利益及其利益集团为中心；二是由于公众无法直接监控政府行为，政府官员往往出于自身利益考虑在执行政策过程中经常会做出损害公众利益的行为。如何解决这种矛盾呢？党的十七大报告提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府，健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”
作为解决官民矛盾的关键手段，电子政务是提升政府治理能力的新途径。
首先，电子政务使政府行政活动过程公开化、透明化，便于接受公众的监督，从而抑制政府官员腐败行为。行政活动过程公开、透明可以使政府工作受到上级、同级、下级、公众和媒体舆论多视角的监督，杜绝政府运作中腐败官员可能的“暗箱”操作，保障行政运行的执行力度。同时，电子政务也便于公众对政府工作进行绩效考核，从而不断督促政府改进服务质量，转变工作作风，提高工作效率。
其次，电子政务是建立高效服务型政府的关键。电子政务是对政府组织结构和流程的优化和重组，可以提供全方位的打破空间、时间和政府部门限制的政府服务。一方面，充分利用互联网网络化服务特性，使有限的政府资源服务于无限的公众；另一方面，也促使政府行政运行效率提高，减少行政成本，节约企业和公众寻求政府服务时消耗的时间和成本。
再次，借助电子政务平台，政府与公众可以形成良好的互动关系，政民之间增强相互了解与沟通，从而为公众参政议政提供现实条件。同时，公众通过网络提出意见和建议，促使政府以公众利益为中心制定政策，使政府决策最大程度上反映民意，进而推进电子民主的实现，并提高行政运行的公信力。
总之，推行电子政务将有助于建立一个高效、透明、廉洁、公平的政府，加速政府治理能力的现代化进程。
(二)电子政务促进政府治理能力现代化的途径
鉴于电子政务对政府治理能力的巨大提升作用，以及对政府治理模式的重要创新意义，中国也已开展并不断加强电子政务建设。从电子政务所坚持的理念及国外经验来看，电子政务促进政府治理能力现代化的途径必须是完成由单项、单部门、单层面结构向多向多层面复杂结构电子政务的转变。
⒈中国基于电子政务提升政府治理能力面临的现实问题
从中国目前电子政务的具体情况来看，虽然各级政府及各相关部门已建构起电子政务平台，并尝试将政府信息公布于其上，但由于部门之间缺乏联动，所公布数据数量少、深度浅，甚至有些部门不能及时更新信息；同时，电子政务平台更像是公告栏，缺乏对民众咨询及质询的反馈，使得基于电子政务提升政府治理能力存在着四个现实问题。
第一，政府再造与社会化民主推进缓慢。政府再造是对政府行政组织过程的彻底再思考及根本性的大规模再设计，为政府组织创造自我更新机制，使其拥有可以持续改善政府治理质量的能力。它涉及改变国家与社会、政府与市场、政府与公民、政府与企业等诸多关系的调整。政府再造的动力来自两个方面：一方面源于政府内部，是政府自身体系制度存在的不合理之处，政府治理质量有待提高；另一方面则是源于政府外部，以民众为代表的社会力量不满于当前政府行政组织过程，向政府表达诉求，施加压力，迫使政府进行制度的彻底性再思考与根本性再设计。从现实层面来讲，前者多是由后者驱动产生的，后者更具有本质性。当前，中国电子政务建设各自为政地展开，民众对于政府再造的了解呈现碎片化。一些部门再造进程的快速推进掩盖了其他部门在政府再造上的迟缓与不作为，民众难以站在改革全局详尽了解。同时，由于各部门用于电子政务的数据偏少且层次较浅，民众了解到的信息也未必触及部门根本，因而也就难以真正作为治理主体参与到政府再造中。在这种情况下，政府是否确实依照民主的方式和要求进行社会管理，是否通过依法和自觉的民主行为发动社会的全民就难以保证，因而距离真正实现社会民主化仍路途遥远。
第二，政府运行机制不顺畅。政府治理能力现代化要求政府健康、高效运行，必须依赖健全的运行机制作保障。由于历史的原因，政府运行机制创新中的决策机制创新滞后、协调机制创新弱化、监督约束机制创新乏力和应急处理机制创新迟缓等问题十分突出。种种机制运行难以实现创新，根本原因在于政府内部运行机制不健全、不完善，存在脱节的情况。这种脱节既包括部门间脱节所导致的政府反应能力与行动能力迟缓，也包括决策缺乏对民众诉求考虑而与广大民众脱节。单向、单部门、单层面的电子政务构建，一方面使得各部门公布在网站上的信息可能存在缺乏联系甚至相互冲突的情况，民众将质疑信息的真实性与有效性，有损政府公信力；另一方面，也使得民众仅能从政府网站获取信息，但无法将基于信息的反馈传递给政府，政府亦难以从民众的回馈中找到政府运营机制不畅的根本原因。
第三，能力评价无方法。对于地方政府治理能力的评价是政府治理能力现代化一个非常重要的部分。目前，中国开展的政府绩效考核工作主要考查政府部门目标计划是否完成，完成的效果如何，社会服务承诺是否兑现等方面。然而，这种考核还存在很多问题，即关于评价内容、考评标准和评价指标是否过度向经济指标倾斜等的设定缺乏较高程度的民众参与。政府治理能力评价的目的在于通过提升治理能力，最大程度地满足社会发展需求和民众的需求。如果这种考评缺乏民众参与，政府将无从获知民众对政府治理能力关注、重视及不满的方面，又怎么可能进行真正有效的考评？当前，单向、单部门、单层面的电子政务构建亦难以解决这一问题，唯有实现电子政府的多向构建，使政府、市场、社会、民众间实现相互沟通，政府才有可能形成一套内容齐全、标准清晰、思路明确、多方参与的政府治理能力评价体系。
第四，组织学习无动力。在当今中国处于改革攻坚、社会转型、体制转轨和经济增长方式转变的宏观社会背景下，政府治理面临许多重大且快速的变革，在组织建设上建立学习型政府就变得极为迫切。建立学习型政府就是要在政府机构中引入学习型组织的管理模式和理念，进行以共同愿景为基础的学习管理。建立学习型政府可以改善政府人员的士气，提高政府组织的效率和适应性。在组织学习过程中，由于政府组织的独占性和强制性，使得政府处于一种垄断地位，政府组织缺乏竞争的压力。单向、单部门、单层面电子政务构建并未增强部门间的学习与交流，信息透明化程度不高使得部门间并不了解对方政府再造程度、行政组织过程运行效果及产生的效益情况，相互间缺乏比较，也就缺乏竞争压力和组织学习的动力。
⒉电子政务是推进政府治理能力现代化的必由之路
如前所述，当前中国单向、单部门、单层面的电子政务构建不仅难以推进政府治理能力现代化的提升，也无助于多元主体参与治理。因而，电子政务建设向多向、多部门的复杂结构发展，不仅将是治理模式的巨大转变，更是推进政府治理能力现代化的必由之路。而这一跨越路径具体实现的关键就在于对大数据技术的应用。
大数据技术是继云计算、物联网、移动互联网之后信息技术的又一次重要变革，它将推动电子政务向精确化、智能化和个性化方向发展。基于大数据的电子政务跟以往的运行模式相比有了如下重大改进：
第一，政府和公众的决策行为将基于大数据挖掘和分析而做出优化，而非像以前基于政府官员的经验和直觉，决策行为将更加客观有效。
第二，在政策执行过程中，通过大数据技术评估政策的效果，可以发现存在的问题，进一步完善政策，形成政策与实践的智能化良性互动。
第三，大数据技术为政府内部跨部门、跨地区间的协同和一体化的政策执行提供了技术保障，消除了政府内部纵向、横向部门协同运行的技术障碍，数据获取、处理及分析响应时间大幅减少，工作效率明显提高，同时降低了政府开支。尤其是涉及多部门联合监管和执法的情况，大数据技术可以直观地看到联合监管和执法过程中各部门所起的作用和效果，杜绝常见的政府部门间互相推诿、扯皮、推卸责任的消极现象。
第四，可以根据用户浏览政府门户网站的过程和使用在线服务的偏好，通过智能化的数据分析，主动推送相关服务给用户，实现政府服务个性化，提高用户满意度。
第五，通过大数据技术分析政府和公众通过电子政务平台互动产生的大量数据，深入挖掘潜在价值，进一步优化政府的服务项目，从而提升公众的满意度和政府的公信力。
第六，政府所拥有的海量政务数据对公众来说具有不可估量的巨大商业价值，是一个国家的基础数据，对公众开放政务数据就成为一个基本的和基础性的政府服务内容。可以看到，基于大数据技术的电子政务构建要求政府构建起政府、市场、社会与民众间对政务信息、公共信息的共享机制，从而使多元主体基于客观真实的数据作出判断，多方意见碰撞并协商，最终由多元主体共同作出决策。
在大数据技术运用方面，美国一直走在全球的前列。
美国于 1997 年建立了首个全面公开联邦政府统计数据的网站——fedstats.gov。在 2009 年奥巴马政府签署《透明和开放的政府》文件之后，推出了美国最重要的数据开放平台——Data.gov 网站，这个平台开放出的数据涵盖了金融、农业、教育、医疗、交通、能源、气象、就业等约 50 余个门类的基础数据。美国政府认为，数据是一项有价值的国家资本，应对公众开放，而不是将其禁锢在政府体制内。自 20 世纪 90 年代以来，美国国会、政府先后出台了一系列法规，对数据的收集、发布、使用和管理等诸环节都做了详细具体的规定。欧盟委员会于 2010 年提出“欧盟开放数据战略”及相关法律提案，计划建立一个汇集不同成员国以及欧洲机构数据的“泛欧门户”，可以让企业与公众获取欧盟公共管理部门的所有信息。亚洲的韩国、新加坡、中国的香港和澳门地区也都建立了本地的 data.gov 网站。目前，全世界已有30 余个国家和地区正式建立了数据开放门户网站，政务信息与公共信息的社会分享已成为电子政务发展的趋势。
因而，从大数据技术理念及国际经验来看，中国要真正实现电子政务由单向、单部门、单层面向多向、多部门复杂结构的转化，提升政府治理能力，就应当遵循以下路径：首先，进行政务信息与公共信息社会分享机制相关的法治构建，确保单向、单部门、单层面电子政务中数据的真实性与开放性，吸引民众参与到治理中，并基于真实而开放的数据对各部门展开评价；其次，各部门基于民众反馈信息进行制度再造，并由中央政府引导，各部门具体应用大数据技术，实现部门间政务信息与公共信息共享，进而构建起一个庞大、统一而又联动的国家数据体系，真正实现多向、多部门复杂结构电子政务。而多向、多部门复杂结构电子政务的实现也将有效促成传统权威治理模式转型，帮助政府找到一条加快政府治理能力现代化的捷径，进而建设起一个高效、透明、廉洁的服务型政府。
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