近年来,我国越来越多的突发性公共事件对人民的生命和财产安全构成了严重威胁,造成了重大损失。每当突发性公共事件发生以后,众多媒体和网民都会第一时间把注意力聚焦于这些事件上。突发性公共事件的严重危害性和网民的极高关注度,客观上对政府部门的应急处理和协调沟通能力提出了更高要求。因而,如何准确把握和积极引导突发性公共事件后的网络舆论成为考验政府执政能力的一项新指标。它不仅关系到广大人民群众的切身利益,而且关乎我国改革发展稳定大局与党和政府的公信力,是构建和谐社会,提升政府公共管理水平的新课题。
网络舆论,就是在互联网上传播的公众对某一焦点问题所表现出的具有广泛影响力的、带倾向性的意见或言论的总和。随着互联网在全球范围内的高速发展,网络媒体已被公认为是继报纸、广播、电视之后的 “第四媒体”,成为反映社会舆论的主要通道之一。
一般情况下,突发性公共事件后网络舆论的参与者主要有三类:一是网民。网民是参与网络讨论的最大群体,也是影响突发性公共事件网络舆论的最重要因素之一。二是媒体,包括传统媒体和网络媒体。本文讨论的是影响突发性公共事件网络舆论的最主要媒体,即网络媒体,它是连接政府和网民的桥梁,是政府和网民沟通的承载者。三是政府。
政府是负责对突发性公共事件进行通报和提供应对方案的最主要主体。政府的决策直接影响事件的舆论热度。
一、突发性公共事件后网络舆论的形成过程及发展趋势
突发性公共事件后网络舆论从产生到消亡的过程可以归纳为:突发性公共事件引起网络舆论产生、网络舆论的散播和讨论、网络舆论意见的集聚和统一、网络舆论的升华 (即强大社会舆论形成)、管理者的反映和网络舆论消亡六个环节。任何网络舆论都要经历从产生到消退的过程。由于受到诸多因素合力的影响,网络舆论的发展与演变具有动态不确定性的鲜明特征,其形成过程及发展趋势如图1所示。在该图中,网络推手是指那些借助互联网进行策划、实施并推动特定对象使之产生影响力和知名度的人。当网络舆论进行充分的散播和讨论的时候,突发性公共事件网络舆论方面的专家将会现身网络,成为网络 “舵手”,他们对突发性公共事件的论断将在一定程度上左右网络舆论的整体走向。【图1】
加之传统媒体跟进报道,将会使网络舆论得到进一步升华,即会形成强大的社会舆论。正如美国学者萨托利所言:“不起作用的公众舆论是没有的,但无所不能的公众舆论也是没有的”。例如,在2011年11月16日,甘肃省庆阳市正宁县榆林子镇 “小博士”幼儿园校车事故突发性公共事件中,各个方面的权威专家纷纷出来建言献策,最终促使有关部门将事件的真相及应对措施公布于众。
网络舆论经常以网络舆论热度来衡量,表示突发性公共事件的被关注程度。网络舆论的热度越高,表明关注该事件的人越多。网络舆论的产生和消亡随着突发性公共事件的发展而发生变化。大量突发性公共事件的发展事实表明,突发性公共事件在发生之初,网络舆论处于一个酝酿期,随后将顺应事件逐步发展,网络舆论热度会在某一时间点达到最高值,而随着时间的推进逐渐归于平静。如图2所示。【图2】
二、突发性公共事件后网络舆论对政府公共决策过程的影响
网络舆论的主体匿名性特征,使得网民敢于表达自己的真实想法,从而破解了传统媒介中舆论主体 “沉默寡言”的局面,网络舆论主体的虚拟性、客体的公共性和内容的包容性,使得网络舆论在突发性公共事件后可以为公共决策者提供范围更广、内容更详的原生态舆论基础,使公共决策者更加充分地捕捉事态的详情,从而做出合理科学的判断。
同时,互联网为公共决策者和广大网民提供了直接互动的交流平台,通过互联网进行有效的网络舆论监督,能够增强突发性公共事件后公共决策的公信力。
众所周知,在当今社会,网络舆论已为公共决策的制定乃至社会发展所必须。形象地说,网络舆论是网民觉悟的催化剂,是当代社会人民当家作主的重要标志。其中对公共权力的监督是网络舆论的重中之重,权力是网络舆论监督的主要客体,网民是网络舆论的主体,平等原则是网络舆论的核心。
可见,网络舆论打破了传统新闻媒体受公共权力支配和监督失效的状态,自觉扛起了新时期舆论监督的大旗。网络舆论主体具有匿名性的特征,使得网络舆论主体可以相对平等的身份去监督被监督对象,进而使网络舆论能够真正发挥应有的作用。
由于受到各种因素的左右和影响,公共决策者所做的决策不一定完全正确,即使在当时是合理的,时过境迁后也将有可能存在不合理之处。为情势变迁所迫,决策者可能要对不合理的决策部分进行必要的调整与修正,这种调整和修正既可能通过公共决策者自身的经验和反省,也可能通过传统媒介,但更可能是要通过网络舆论,因为网络舆论能及时、大容量和长时效地跟踪某一突发性公共事件,并对此发表评论。如南京彭宇案是2006年末发生在江苏省南京市的一起引起极大争议的民事诉讼案。该案件报道后,在网上引起了广泛的讨论,最终导致原卫生部发布了 《老年人跌倒干预技术指南》,该 “指南”是原卫生部疾病预防控制局组织编写的伤害干预系列技术指南之一。同时发布的还有 《儿童跌倒干预技术指南》等。由此可见,网络舆论可以及时跟踪、匡正公共决策。
(一)突发性公共事件后网络舆论对政府公共决策的积极作用
首先,扩大公众参与渠道,提升公众民主意识。民主政治的重要表现形式是公众具有民主意识,而网络则给了公众民主训练的平台,使民众能够充分认识到言论自由的重要性,而言论自由又是民主社会的基石,没有言论自由则难有思想自由。公众通过网络进行自由表达,有利于公众明确自己的公民身份,进而提升公众的民主意识。在突发性公共事件后,公众对政府公共决策的积极参与既是民主的重要实践形式,也是提升公众的民主参与意识和政治责任感的有效途径。正如托马斯所说:“如果大多数公众对公共政策过程及结果十分冷漠、麻木不仁,甚至是消极对抗,那么,政府的决策制定就会被证明是毫无意义的。”
其次,促进政府信息公开,优化政府决策环境。德国学者哈贝马斯认为,现代民主政治需要建立一个公众可以自由交流和辩论的场所,一个由理性占主导地位的公共领域, “在这个领域中,像公共意见这样的事物能够形成。”美国心理学家G·W·奥尔波特和波斯特曼曾提出一个流言传播公式:越重要的信息,如果越模糊不清,流言传播得就越快。由于互联网的飞速发展,网络逐渐成为现代社会公共领域的一个重要言论表达渠道。网络舆论是广大网民的心声表达,公众通过网络平台表达利益诉求,促使政府将信息予以公开,有利于提升公众对突发性公共事件后公共决策及执行的监督能力,从而使政府更好地履行职能,促进政治生活和谐发展。而政府决策信息的公开能够使公众对公共决策过程更加了解,防止公共决策者通过暗箱操作来谋取自身利益。公众参与公共决策也将提高其对公共政策的认同感和支持度,这也意味着为公共决策的顺利执行营造了良好的社会环境。
再次,强化民众监督力度,推动政府进行善治。我国学者李甘林提出: “网络民意体现出的超大能量与形成的对官员的巨大压力,客观上使得网络既是政府官员展示政绩、接受民众检阅的良好平台,同时更是民众监督公权的重要载体。”这说明,网络舆论既能够对公共权力进行迅速、全面、直接、及时的监督,也能够促进决策者和公众之间的良性互动,从而推动政府改进工作方式方法,提升政府公共服务水平。现实中,在条件允许的情况下,公众可以随时随地在网络上发表自己对公共决策的意见和看法,与之相适应,政府亦可以通过网络迅速地解民心、体民情、查民意,了解原生态的公众情绪与意见,并及时采取解决问题的有效措施,如此一来,既满足了公众的利益诉求,也推动了政府进行善治。
最后,释放 “决策气球”,矫治决策失误。所谓 “决策气球”是指在某个公共问题已经形成并有一定的政策诉求后,有关部门在考虑相关政策制定与否、该如何制定时,尽可能广泛地听取舆情民意的一种试探性方法,具体做法是通过新闻媒体传播有关信息,以激发利益取向不同的公众参与讨论,各抒己见,建言献策。美国学者盖伊·彼得斯提出:“如果排除公众对重要决策的参与,必将会造成决策上的失误。”“决策气球”既可以有效避免公共决策失误,也可以塑造和强化公众对公共决策的社会心理承受力,从而营造良好的决策执行环境。可以说,网络舆论为公共决策者释放“决策气球”、试探民意提供了廉价快速的公共平台。公共决策部门通过释放 “决策气球”,可以巧妙地收集网络舆论与民意,稳妥地将决策限制在符合民意的范围之内。
(二)突发性公共事件后网络舆论对政府公共决策的消极影响
首先,信息鱼目混杂,干扰公共决策。网络舆论的特点决定了网络上的信息自由而分散,往往良莠不齐、鱼目混杂。现实中,网站并不强求网民在发表舆论时注册真实的个人信息和身份,因此,无论是谁,不管从属于哪个党派集团,信仰何种宗教文化,有什么样的政治背景,都可以在互联网上发布信息和表达意见。于是,网络在网民看来变成了一个道德和责任的 “真空平台”,一切活动和行为都不被标识,只强调权利却淡化了责任,从而出现恶意进行破坏活动、侵犯他人隐私、盗窃他人成果、对他人进行人身攻击、散布不负责任的虚假信息等诸多挑战网络文明的不道德行为。如藏独组织、疆独组织、法轮功邪教组织等一些试图破坏祖国安定团结的非法组织和团体也通过网络舆论来扰乱社会秩序,搬弄是非。诸多谣言在未得到证实之前,经常会引发倾向性鲜明的网络舆论,如果不加以及时控制和纠偏,会越来越偏离事实真相。面对这些信息,大多数网民很少质疑其真实性,往往表现出一种盲从和冲动。因此,网络舆论信息五花八门但又鱼龙混杂、泥沙俱下,严重影响着突发性公共事件后公共政策的制定和执行。
其次,情绪化舆论居多,误导公共决策。弗洛伊德把人的意识划分成 “本我、自我、超我”三个层面,在网络虚拟世界中,人们展示的往往是最深层面的 “本我”。处于缺乏约束条件状态下的人们,容易做出宣泄原始本能冲动的行为,导致网络舆论的高度情绪化。“网络是历史上存在的最接近真正的无政府主义状态的东西。”一般情况下,情绪化舆论是显示公众意见倾向的窗口,但由于其缺少理性和清晰的社会情绪,容易产生非理性的社会心理。如果对非理性的情绪化舆论引导不力,可能导致群体情绪的不稳定。亨廷顿在 《变化社会中的政治秩序》中提出,政治参与∕政治制度化=政治动乱,即当政治制度化还不够成熟时,失去控制的政治参与必然导致 政治动乱的来临。近几年来,我国出现的许多网络热点问题,大多是与突发性公共事件、社会阴暗面的负面效应密切关联的,一些怀有特定意图的人散布不符合实际的偏激言论,情绪化思想就会演变成各种谣言,这是造成网络情绪化的源头。对此,有关部门及工作人员应及时对被误解的事实进行澄清,对情绪化舆论进行控制和引导,以免误导突发性公共事件后的公共决策。
再次,舆论信息过量,引发盲目决策。 “布里丹毛驴效应”是指决策过程中犹豫不定,迟疑不决的现象。随着网络技术的迅猛发展,网络舆论信息提供过量,经常会诱致突发性公共事件后公共决策的 “布里丹毛驴效应”日益凸显。科学决策需要适量、适时的信息支持。当前网络条件虽然改变了信息量供给过少的弊端,但也给舆论信息传输过量提供了空间,给科学决策带来了一定的困难,容易引起盲目决策。美国通用电气公司前总裁杰克·韦尔奇把决策能力看成是 “面对困难处境勇于作出果断决定的能力”,看成是 “始终如一执行的能力”。因此,决策具有复合性,是一种合力。突发性公共事件后公共决策者应当从自己的洞察能力、分析能力、行动能力和创新能力等方面综合考虑,以过量的网络舆论信息作为参考,用理性的思维进行决策,避免决策时方案选择带有较多的随意色彩,尽量避免 “布里丹毛驴效应”。
最后,垄断性舆论操纵,导致片面决策。网络舆论的现实价值在于话语权的解放,我们应当看到,虽然网络可以给每一位网民提供平等表达的机会,但是网络的技术性又为企图表达利益诉求的公众设立了一个门槛。我国各地区经济发展和网络普及不平衡以及人们对于网络参与认识的差异,导致了网民职业结构的较严重失衡 (如图3所示),从图中足以看出,党政机关事业单位领导干部、企业∕公司管理者、商业服务业职工、制造生产型企业工人、农村外出务工人员等群体的网络参与度不高。这种不均衡的网络参与使突发性公共事件后公共决策无法完全代表真实的公众意愿,造成公共决策的非代表性。网络舆论信息的不均衡会导致占有大量优势资源的人群操纵网络舆论,从而使网络舆论沦为他们获取自身利益的 “阵地”。突发性公共事件发生后,他们通过操纵网络舆论对公共决策者施加压力,导致决策偏离实际,进而促使片面公共决策产生。【图3】
三、网络舆论对政府公共决策的优化选择
网络舆论的诸多特征决定了突发性公共事件后网络将会同时带来积极和消极的影响,尤其是一些不良的网络舆论可能会引发社会危机,破坏社会稳定与和谐。在 《关于加强党的执政能力建设的决定》中,中国共产党从构建社会主义和谐社会的高度强调:“要高度重视互联网等新型传媒对社会舆论的影响,加快建立法律法规、行政监督、行业自律、技术保障相结合的管理体制,加强互联网宣传队伍 的 建 设, 形 成 网 上 正 面 舆 论 的 强 势。”
这就要求公共决策者不能再沿用惯性思维去化解突发性公共事件后网络舆论带来的影响,而应以理解及开放包容的态度去面对。不管是国内还是国外,不管是从社会科学还是自然科学的角度进行研究,相关学者都希望找到一种对突发性公共事件后网络舆论具有普遍适用性的模型和应对方法。
一般来说,突发性公共事件的性质和公众的关注程度是影响网络舆论的主要因素。公共决策者怎样在突发性公共事件的网络舆论中扮演主导角色,主动积极地引导网络舆论向真实、正面的方向发展,无疑是当下解决突发性公共事件后网络舆论问题的重中之重。
(一)大力发展电子政务,为公众参与决策创造条件
电子政务是政府推行公共行政更新理念与方式变革的重要途径,它不仅意味着具有生产力性质的政府管理工具的创新,也意味着政府行政理念和体制的转变与变革。电子政务涉及社会的方方面面,是一项巨大的系统工程。为此,应当统筹规划、多方协调,通过敏锐的洞察力、明确的政治意愿和踏踏实实的组织实施,解决一体化、标准化的问题。
很显然,只有政府才具有这样的能力。除此之外,以公众为中心的公共服务,是现代政府公共行政改革的一个基本方向,而电子政务带来的最大效应就是缩短了公共服务提供者与接受者之间的距离,有助于现代政府理念的确立与实现。同时,以公众为中心,强调政府是公众的政府,要求政府利用信息技术增强公众对政府政务的参与程度。而由信息技术和互联网提供的电子政务,为公众参与突发性公共事件后政府公共决策提供了良好的环境,电子政务的发展能使公众有效监督政府公共决策,促进政府勤政廉政,提高公众对政府的信任度。突发性公共事件后政府公共决策系统应是一个与社会交流互动的开放性系统,公共部门通过大力发展电子政务,可以增强其开放性。因而,公共部门需加强对自身部门门户网站的建设,通过互联网平台及时收集和发布信息,真正做到与公众互动,在突发性公共事件发生后,根据公众的反应来判断公共决策实施的可行性,以避免决策失误,提高决策质量。
(二)创建透明政府,推动公共决策信息公开
2007年1月17日,温家宝同志主持召开国务院常务会议,审议并通过 《中华人民共和国政府信息公开条例》,明确政府信息 “以公开为原则,不公开为例外”。
2009年2月,温家宝在与网民进行实时交流时说:“我一直认为群众有权力知道政府在想什么,做什么,并且对政府的政策提出批评意见,政府也需要问政于民,问计于民。”因此,建立和完善政府信息公开制度,实现信息公开,是政府接受人民监督的基础与前提。突发性公共事件后政府进行公共决策无论是出于公正性的要求,还是为了维护社会公众更多的知情权,都可以充分利用网络的开放性使其公开度得到进一步的加强与拓展,以方便公众更加及时地了解公共决策过程,特别是掌握着大量权威信息的各级政府,应以互联网为渠道推动政府信息公开,促进积极向上的主流舆论的形成,并借助公众的力量推动民主政治的进程。实践证明,突发性公共事件后公共决策程序的透明化,有利于保证公共决策的更加合理与科学。
(三)提升官员素质,引导网络舆论的正确方向
2012年,***在中央党校春季班开学典礼上要求各级领导干部在推进科学发展的过程中,要努力提高六个方面的能力,其中第六个能力就是要“提高与媒体打交道的能力”。
可以说,在当今时代背景下,网络舆论对政府官员提出了新的更高要求,网络素质应当是新时期政府官员媒体素养和能力的重要组成部分,为此,政府官员急需提升网络素质,做到知网、懂网,并且能够合理执网。具备良好的网络素质意味着政府部门在启动突发性公共事件应急预案和进行决策时,能够在第一时间召开新闻发布会,抓住时机,公布真实信息,防止网民臆测和歪曲事实、扩大事端,引起不必要的资源消耗。与此同时,党政部门应积极引导网络舆论的正确方向。为了使新的技术性的舆论监督手段健康成长,顺应时代潮流,党政部门应当主动加强与网民的沟通交流,了解网民的普遍心态,及时调整改进引导方法,强化正确的主流声音,以科学的理论和分析祛除无知和谣言,促使网民从感性认识到理性认识的升华。
(四)完善网络法制,优化政府公共决策环境
目前,我国不健全的网络法律法规严重制约了网络舆论的良性发展。网络虽身在社会之中,但并非是独立于社会之外缺乏管理与约束的绝对自由空间,网络也要遵循一定的 “游戏规则”,因而,健全网络法律法规极其重要。为此,立法机关需要同政府相关部门配合与合作,制定和完善具有可操作性的互联网相关法律法规。我国现行的相关法律法规有:《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《互联网信息服务管理办法》、《计算机信息系统安全保护条例》、 《信息网络传播权保护条例》、《互联网电子公告服务管理规定》等,这一系列互联网管理法律法规,为清理网络上不良现象提供了基础性的法律法规依据,但这些法律法规还远远不能满足网络发展的实际需要,对网络发展中出现的问题,如怎样甄别知情权与隐私权、言论自由与人身攻击、社会监督与造谣诽谤等诸多问题,尚需要更为明确的界定。根据我国网络发展的实际情况,相关部门应做好以下两方面工作:一是进一步完善相关法律法规,切实加强网络法制建设,使互联网在规范化、法制化的轨道上健康发展;二是根据网络发展的新情况和出现的新问题,及时制定和出台一些新的法律法规以适应网络不断发展的需要。
正如新公共行政学派的代表人物弗雷德里克森所说,“在民主政治环境下,公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任,我们的工作才显得崇高神圣。”由于突发性公共事件关系到公众的切身利益,公众一般都对此类事件给予高度关注。当事件发生后,人们在日常学习、工作和生活中积聚的负面情绪瞬间被触发,他们将本能地寻找一个门槛较低的平台———网络来宣泄自己内心的焦虑和不满。政府公共决策者有责任对网络舆论作出积极回应。但也应清楚地认识到,理解不等于放任,关注也不等于认同。在一个利益格局分化比较严重的社会现实中,网络舆论因为代表不同群体的利益而呈现出形形色色的民意。面对突发性公共事件后 “乱花渐欲迷人眼”的网络舆论,公共部门的责任在于准确判断、因势利导。只有在网络舆论压力下积极履行职责,政府的作为才能真正既符合法理要求又满足公众期待。
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