综观世界资源型地区（城市）的发展，大致经历了“资源开发带来的经济增长期---资源大量开发引起的经济高涨期---资源枯竭而导致的经济衰退期---经济转型期”的过程。素有“德国工业引擎”的鲁尔区也是如此。20世纪50-60年代以后，新技术革命浪潮冲击了鲁尔区的煤、钢产业，使其逐步陷入结构性危机中。为摆脱困境，适应新经济发展，从20世纪60年代起（1968年），鲁尔区开始实施综合整治的总体规划。经过区域治理后的鲁尔工业区社会经济结构协调，工业布局合理，经济由衰落转向繁荣。从公共管理层面说，鲁尔工业区整治其实也是一个区域治理的过程。在综合整治过程中各级政府起到了至关重要的作用，形成了联邦、州和鲁尔区政府治理鲁尔的特有模式和路径。
一、鲁尔工业区综合整治治理模式
（一）区域性政府政策主导
在“区域政策区域化”的目标下，德国机构改革被提到议事日程，各方呼吁替代中央集权的地方管理者应拥有更多的自治权。在鲁尔区的综合整治过程中，众多由地方政府机构、工会、政党和各种协会组成的地区会议纷纷设立。20世纪60年代，联邦政府与各级地方政府、地区会议联合制定并实施了包括“鲁尔发展规划”、“北莱茵-威斯特法伦规划”和“鲁尔行动计划”以及20世纪90年代末的《鲁尔地区结构改造计划》等政府政策，有意识地通过提供经济和技术方面的资助，逐步在当地发展新兴产业。正是在此时期，鲁尔区相继出现了电子工业、核电工业、信息和媒体产业等一批新兴工业，在用现代技术改造旧的工业部门提高其竞争能力的同时，着力开拓了新领域。
鲁尔的经验表明：实施老工业基地的改造，地方政府不仅是管理机构，而且应充分利用当地资源，根据市场来调整政府行动，使政策更多地来自于基层。
（二）政府主导下的社会市场
在转型过程中，鲁尔区政府不搞新行业的一刀切，而是在竞争机制的指导下力求促进社会和市场的发展。在政府的保障和主导下，着力发展了政府与市场机制的协作治理关系，区域（城市）和企业之间通过优势资源互动和相互融合形成了良性循环的系统环境，共同推进着可持续发展。鲁尔工业区复兴过程中，政府与非政府部门“合作治理”的转型路径清晰可见。如在鲁尔集团和鲁尔区的统筹发展中，政府、区域（城市）和企业三者在转型中的地位以及相互之间的关系进一步得到明确：政府是在宏观层面提供保障和引导、区域（城市）在中观层面提供支持和规划、企业在微观层面积极参与。
鲁尔工业区复兴策略的尝试性成功，与“自上而下”结合“自下而上”的规划运作所产生的巨大合作治理收益是分不开的。
从形式上看，虽然许多改造转型都是在各级政府和相关部门或机构的领导下以“自上而下”的模式推行，包括项目的发起、核心机构的组建以及主要资金来源等，欧盟、州政府、区域政府、地方政府、经济部门、非政府组织、公私合作组织以及其他众多机构都参与其中，但是，具体到各个项目的实施运作却是借助“自下而上”的方式得以推进。
鲁尔复兴的实践证明，实现区域的可持续需要各子系统单位协调行动。从鲁尔集团与鲁尔区积极寻求转型，共同成长为大型跨国企业集团和世界最重要的工业区的成功转型之路来看，两者的转型其实是同步的，整个转型过程实现了合作与统一。合作性主要体现在两个方面：一是鲁尔集团积极参与鲁尔区的结构调整；二是鲁尔区大力扶持鲁尔集团的转型。统一主要体现在三个方面：一是统一规划，即企业与区域的规划相统一；二是统一实施，即企业和区域对既定的政策和规划严格实施；三是统一发展，即企业和区域共同实现可持续发展。
从治理层次说，一方面，鲁尔区的成功改造依赖的不仅仅是地区“内生”力量，更多地是通过吸引“外来”产业和投资实现了地区复兴。在政府的层面，内部动力主要来自政府财政和政策支持：一是价格补贴、矿工补贴、投资补贴、税收优惠、政府收购、社会保障等政策保护了地方产业的继续发展和社会稳定；二是政府资助煤炭钢铁产业集中改造，通过企业调整、关停合并老厂、扩建新厂、技术改造升级、产业转型等方式进行传统工业治理；另一方面，通过改善投资环境，吸引新兴工业迁入本区，促进经济结构多样化发展。在吸引外来投资的过程中，州政府采取了简化审批手续、提供政府资助和灵活用工等一系列措施，如对落户当地的信息技术等新兴产业的投资者给予一定比例的经济补贴等。
二、鲁尔工业区整治的政府治理路径
（一）政府治理的行为方式
1.提供全方位服务，支持中小企业发展。建立各种相关机构，为中小企业发展提供多种服务。从20世纪50年代末期起，政府已预见到鲁尔地区产业和产品结构的调整压力。当鲁尔区结构性经济危机到来之时，各级政府适时制定了一系列措施扶持中小企业发展：为解决中小企业资金紧缺的难题，德国政府设立了“欧洲复兴计划”、“新企业投资项目”,在向中小企业提供优惠贷款时提供信用担保；颁布了《关于中小企业研究与技术政策总方案》等文件，扩大对中小企业技术创新的资助，帮助企业开展技术创新、改造和引进，增强产品竞争能力；多次修订《反对限制竞争法》，以保护和扶持中小企业。由于政府对中小企业的大力扶持和保护，鲁尔地区的中小型企业数量大增，新建和迁入的工业企业像雨后春笋般地不断涌现。目前这类企业已遍及全区，大多是技术先进的中小企业，产品种类繁多，涉及微电子、橡胶、化工、工艺品制造以及服装、食品等多个领域。
2.政府财政补贴。为了缩小地区差距、促进地区平衡发展，德国联邦和州政府加强了对老工业地区的改造，将资助老工业基地改造作为联邦政府经济部下设的联邦地区发展规划委员会和执行委员会的工作内容之一。
资助政策导向的变化。在整治初期，联邦政府一直对煤炭、钢铁、造船等部门进行补助，意在通过补助使传统工业焕发竞争力，但高投入、高资助以后的结果，却是鲁尔区仍在进一步衰落。
于是，为增强资助的针对性和有效性，联邦政府调整了对老工业基地的资助办法，减少了对煤炭、钢铁、造船等部门的资助，只资助其环保、废厂房利用等项目，把节约下来的资金用于帮助该地区投资生产新产品，扶持当地的新兴产业、服务业和中小企业的发展，以创造新的就业岗位。德国联邦政府给予鲁尔区矿业的补贴从1998年的47亿欧元将逐年降低到2005年的27亿欧元。
3.重视教育、技术培训和科技成果转化。鲁尔区产业转型和复兴的历程表明：发展教育事业、加强“产、学、研”结合、建设地区创新体系是产业竞争力得以维持的核心要素，也是区域经济发展的关键。鲁尔区采取的措施主要有：首先改革创新，加强科研界与经济界的合作，从多特蒙德、经过波鸿、埃森、哈根直到杜伊斯堡建立一条横贯全区的“技术之路”,把区内的经济中心和研究中心联系起来，以加快科研成果的应用；其次，改革传统教育，创立新兴学科，并把高等院校的教育与本地区经济发展相结合，州政府还试图将鲁尔区建成“欧洲高等院校区”.
4.建设和完善基础设施。基础设施建设是社会再生产正常运转的基本前提，它能够为资源枯竭地区的工业转型创造良好的投资环境。为此，鲁尔工业区在转型之初，就大力加强了经济性基础设施和社会性基础设施的建设。
在经济基础设施建设方面，由德国政府投资加强交通设施建设，积极完善交通运输网，推动区域综合开发。发达的、功能完善的运输网体系成了保障工业区正常运行的先决条件。鲁尔区最大限度地发挥了本区水运优势，搞水陆联运、加速南北向交通线路的建设，组成统一的运输系统，把全区彼此分隔的工业区和城市紧密地衔接起来，这些措施对全区的综合开发起了极其重要的推动作用。
在社会基础设施建设方面，法律法规制度建设在鲁尔老工业基地转型过程中发挥了重要的作用---即通过立法为市场经济运行创造良好的外部环境。德国政府在鲁尔工业区改造振兴中先后制定《联邦区域整治法》《煤矿改造法》《投资补贴法》《环保基本法》等法律，有效地保证各项整治政策的实施。
（二）政府治理的组织设计
老工业基地的调整与改造，是一个长期的战略性问题，因而需要对非独立行政区域的鲁尔区实施统一部署和管理。为此，德国成立了专门的机构，制定与实施了老工业基地调整与改造的长期战略规划。在1920年以前，鲁尔区无论是在发展工业生产，还是在城市建设、交通以及环境保护方面，都没有统一的规划，这种盲目性导致了一系列社会经济问题，直接影响到工业区的生存发展。1920年，德国政府颁布法律，成立鲁尔煤管区开发协会（简称SVR）作为鲁尔区最高规划机构。但在初期，其主要的工作也只是制定一般开发规划（General Settlement Plan），即为工业和民用地的交通线路、绿化环境等提出轮廓性布局方案。随着区域发展及其职能逐步扩大，分别在1936、1950、1962、1972年通过相关法律逐步扩大其权力，这一规划机构现已发展成为区域规划的联合机构和州联邦的权力部门，即1975年成立的鲁尔区城镇联盟（简称KVR）。1979年，德国联邦政府与各级地方政府及工业协会、工会等有关方面联合制定了《鲁尔行动计划》，进一步规划改善基础设施和矿冶工业现代化，同时，利用各项优惠政策有意识地逐步发展以生物技术等为代表的新兴产业，掌握了结构调整的主导权。
此外，鲁尔煤管区开发协会具有广泛的代表性，协会由88个成员组成，其中60%是市县政府代表，40%是企业代表，在行政上受州政府当局管辖，财政上由地方当局拨款和协会自身筹款（蒂森钢铁财团）。1960年，煤管区开发协会提出了把鲁尔区划分为三个地带的设想，即“南方饱和区”、“重新规划区”和“发展地区”.根据三地带的不同情况，协会提出“发展第三地带、稳定第一地带、控制第二地带”的战略设想，这一设想为以后鲁尔区的全盘规划打下了基础。
（三）政府治理的体制机制
1.市场机制的法制化。市场机制和竞争政策在广泛的领域起着基础性作用，市场经济必须有相应的法律、法规、条例配套，形成体系，市场机制和竞争是这一制度的基础和核心。这些法律、法规成为了老工业基地推进结构调整、各类企业运作的基础性保障条件。学术界普遍认为，确立和选择社会市场经济制度，是包括鲁尔区在内的整个德国经济能在战争废墟上迅速恢复，并在上世纪60年代创造“德国奇迹”的根本原因。德国1949年颁布的《基本法》，对社会市场经济做了制度和法律上的安排，并强调在经济增长和地区发展中考虑宏观经济均衡的要求，即国家有义务对经济过程中出现的不利于社会均衡发展的行为进行干预。此后，在确立经济体制框架的基础上，国家还相继颁布了一系列法规法令，如比较着名的《促进经济稳定与增长法》，对促进竞争、提高效率，对政府适度干预经济乃至扶植老工业基地和落后地区都有法律上的明确规定，保证了市场机制发挥基础作用。
政府和立法机构只是在市场机制发挥作用的基础上，通过制定一系列法律、政策和有关条例，对经济进行适度调节和扶植。鲁尔区老工业基地的改造也是在特定的社会市场经济的制度条件下的产业转型过程。如先确定鲁尔产业振兴的总体框架，再通过法律、政策和各种条例的不断充实加以完善。可以说，这一制度安排和相应法律体系的建立，加上政策相对稳定，为鲁尔老工业基地的改造奠定了制度和法律性保障。
2.与就业、创业相结合的培训机制。如在产业结构调整过程中，为保证经济目标的实现，鲁尔所在的北威州政府提出了有效期从1980-1984年的行动计划，这一规划的目标是降低失业率。其具体做法为：一是无论是对参与结构调整的产业的进入、退出资助，还是对中小企业的扶持，首先要看其能为社会提供多少就业岗位；二是结合当地优势，大力发展加工业和服务业等劳动密集型产业，并多方面拓宽就业渠道，比如设立劳动和经济促进机构，工人的转岗培训费用全部由政府资助；三是加强培训，提高失业人员的职业技能。四是从20世纪60年代起，鲁尔工业区在多特蒙德、波鸿等城市陆续建立多所大学，开展技术教育和职业培训。鲁尔集团还成立有专门的培训公司，范围几乎覆盖岗前、转行以及在制期限等职业教育的全部领域。
3.社会保障机制。鲁尔工业区另一个十分值得关注的经验是政府为每一个公民都筑起了“社会保障”的大堤，使居民都能享受到“最基本的生活保障”.在这里，完善的保险制度起到了关键的作用。德国保险业的基本险种分为养老保险、医疗保险、失业保险（补贴）以及公职人员退休金和职工病假工资等。
三、基于比较的启示
总体上看，虽然中德两国的资源性地区发展存在社会体制等多种差异，但这并不影响我们消化吸收鲁尔经验，充分认识和发现问题，在比较中学习，在研究中借鉴。
第一，对产业结构调整的认识。调整产业结构是一项艰巨、复杂、长期的任务，不会一蹴而就，要有长期作战准备。应该根据形势发展及时确定新的目标和政策，这些目标和政策不能只看短期利益，具体的操作中，必须在总体规划指导下分阶段实施。
鲁尔产业结构调整不是一步到位的，而是在政府部门与市场部门的合作下，经历了40余年的产业升级、结构优化和产业协调发展的三次转型（目前仍处于进一步转型的过程中）。从我国的实际情况来看，矿业城市大多是按照一厂一市的前苏联模式发展起来的，经营资源产业的国有大中型企业的振兴是矿业城市成功转型的关键所在。不过，资源开发企业的资产总量大、国有资本比重大以及各地方政府的“地方保护主义”现实，使得合作治理产业结构调整的难度较大。因此，可以国家层面成立专门机构协调矿业城市的结构调整工作，调动地方政府和中央企业两方面力量，使资源城市的各利益相关者由“零和博弈”转向“正和博弈”.在合作的框架下，制定统一发展规划，进行整体战略部署，通过政府和企业互动来促进城市的产业结构调整。
第二，对体制和机制的认识。市场机制和竞争是德国社会市场经济制度的基础和核心。鲁尔经验表明：在产业结构调整的同时，企业的组织结构、产权制度和管理体制需要不断地进行适应性调整。企业体制只有根据结构调整的需要不断地进行创新，才能保证转型的成功。企业的所有制形式不应是一成不变的，国家对企业的扶持不应分国有和私有，而应一视同仁，这样才能保证结构调整的成功。在转型过程中，德国政府特别对中小企业的发展给予了大力扶持，提供了良好的社会服务。随着我国政府职能转变步伐的加速，规制-服务型政府已经在不断建立和健全之中，政府的民主管理、科学决策和社会服务的理念和实践也得到增强，但与鲁尔政府与市场部门“合作转型路线”的要求还有较大的差距。
第三，对国家和政府补贴的认识。在鲁尔产业转型过程中，德国（鲁尔）政府经历了从大力补助煤炭钢铁、造船等传统产业，到减少对煤炭、钢铁、造船等部门的资助，只资助其环保、废厂房利用等项目，把节约下来的资金用于投资生产新产品，扶持新兴产业、服务业和中小企业的发展的转变过程。资助办法的调整，使原来单一产业结构的企业逐渐演变成了多产业的企业，促进了不同类型的企业进行兼并或合并。我国各级政府由于财力有限，政府补贴应向新技术产业倾斜，对其进行减、免、补。
现代社会经济活动涉及领域众多，跨越多边界。单纯依靠投资或者贸易杠杆来促成区域经济共生共赢已不是最优选择。区域政策不仅要关注于经济平衡和合作发展，更需要注重社会因素，因而区域政策已被赋予了“经济、社会与地域聚合”的涵义，它也是区域协调发展的应有之意。我国制定和实施区域政策和参与区域合作议程也应以治理为导向，形成政治、经济、社会、生态与地域协调共赢的联动格局，以全面推进内生性、整体性兼具的区域协调发展进程。
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