大学治理过程中新公共管理的应用分析

　　摘要：20世纪80年代， 强调绩效、问责、竞争的新公共管理逐渐兴起， 并借由国家政策迅速介入高等教育领域。虽然不同国家对新公共管理进行了方向和程度不一的回应， 但总体来看， 在新公共管理的影响下， 各国政府的治理手段由全面干预转为“远端操控”, 一方面引入目标管理， 减少过程控制， 大学实现一定程度的权力下放， 自主性有所增加；另一方面， 政府强化表现性评估， 同时将经费补助与绩效表现挂钩， 加强对大学的结果问责。
　　
　　关键词：大学治理； 新公共管理； 权力下放； 绩效； 问责；
　　
　　大学治理通常可分为外部治理 （externa governance） 和内部治理 （internal governance） , 前者侧重大学与政府、市场等外部利益相关者的互动[1];后者通常指涉大学内部的决策 （decision-making） 结构和过程[2], 其中， 在决策过程中往往涉及权力的安排、资源的分配、利益的平衡等诸多议题。外部治理与内部治理并非完全独立， 大学与政府、市场的互动在一定程度上形塑内部治理的结构、过程及文化。本研究以德国、英国、美国为例， 侧重讨论新公共管理对大学外部治理的影响， 同时涉及中国高等教育政策对于新公共管理的回应。
　　
　　一、新公共管理：缘起及特征
　　
　　公共部门的管理， 起初称为公共行政 （public administration） , 强调依托韦伯式的科层 （hierarchy） 或官僚制 （bureaucracy） 进行自上而下的控制。公共行政自19世纪晚期建制以来， 至20世纪中期几乎没有显着变化， 而且私立部门亦倾向于效仿公共部门， 采取垂直分工的官僚体制。20世纪50年代开始， 官僚制效率低下、过于僵化、限制创新等问题逐渐在私立部门凸显， “竞争”“成本效益”“结果导向”“顾客至上”等概念由此被引入私立部门， “管理”的意识逐步崛起。
　　
　　20世纪70年代， 世界范围的经济衰退引发公共债务、财政赤字以及高失业率等诸多问题， 公共部门的效率、参与性及合法性开始为世人诟病， 政府被认为不仅不能缓解诸多社会问题， 反而成为改革的障碍， 僵化的治理结构无法适应快速变迁、资讯爆炸、知识密集的外部环境。在“政府失灵”的假设下， 公共部门转而引入私立部门的管理理念进行“政府再造”, 公共管理因而替代公共行政， 成为新的管理范式， 其中， 行政意味着遵从指令， 而管理指涉结果的达成， 并强调为此承担个人责任[3].
　　
　　20世纪80年代， 强调“取法企业”的新公共管理逐渐兴起， 旨在借鉴竞争、成本效益等私立部门的管理技术与理念， 改革公共部门的管理体制、运作方式及文化， 认为教育、医疗等以往由国家提供的公共服务， 似乎可以借由市场来做更有效率的生产与分配， 以减少政府开支并提升公共部门的效率和有效性。新公共管理被预期同时融合市场原则和公共部门规范。但在实践中， 新公共管理更为关注效率、绩效和物有所值 （value for money） , 而非民主性与合法性， 主要特征为： （1） 强调政府的远端操控， 对结果的重视甚于对运作过程或程序的关注； （2） 确立明确的绩效标准及措施； （3） 强调市场而非计划， 在公共部门引入竞争机制， 以降低管理成本， 提高服务质量； （4） 关注和吸收私立部门的管理模式及技术； （5） 强调资源运用的纪律性及简约性[4-6].
　　
　　在新公共管理的影响下， 各国相继致力于政府再造 （reinvention） 或转型 （transformation） , 打造更为精简、高效、结果导向的公共部门。政府的作用由直接干预转为远端操控， 由强调政策制定转为关注管理技巧， 由强调过程转为关注结果， 治理手段由“规则-治理”转为“目标-治理”, 即从事前制定规则、控制资源投入， 转为事后的监督和调控， 侧重对产出和结果的评估[7].同时， 政府通过建立市场机制推动竞争意识， 以增加公共部门的弹性、效率， 提升绩效与竞争力。
　　
　　二、新公共管理对大学治理的影响
　　
　　新公共管理引入市场机制， 政府的治理手段从直接控制转为“远端操控”, 一方面， 政府减少对大学的过程控制， 转而强调结果问责， 大学实现一定程度的权力下放， 自主性有所增加；另一方面， 大学的自主愈加具有“条件性”, 政府借由绩效指标、审计系统， 以及将竞争机制引入财政经费分配方案等方式， 垂直控制高等教育系统[8].当然， 新公共管理在不同国家的政治、经济、文化、教育脉络中呈现出不同的本土回应， 本文以德国、英国、美国为例， 阐述新公共管理在现实中的不同境遇。
　　
　　（一） 新公共管理对德国大学治理的影响
　　
　　传统的欧洲大陆国家强调政府对大学的全面控制， 除招生标准、课程、考试、内部治理结构及过程等受到国家监管外， 部分国家的教师聘任甚至需要向政府部门申请。在新公共管理的影响下， 欧洲大陆各国相继放松对大学的管制， 藉由立法、激励与目标管理等手段“遥控”大学， 大学因而获得一定程度的自主空间。不过， 相关研究发现， 各国在财政和人事方面的自主权确有提升， 但政府对大学的发展规划以及内部决策结构等的干预反而进一步强化， 大学自治在欧洲尚普遍缺失， 尤其是在德国[9].
　　
　　作为联邦制国家， 德国各州政府在宪法授权下， 享有本州高等教育自主管辖权， 联邦政府主要制定高等教育发展的基本原则， 并共同承担特定项目经费， 通常并不干涉州政府制定规划、实行改革的自主空间。20世纪90年代以前， 联邦及各州政府出台大量规章、条例、指导文件， 对德国大学实行全面控制， 州政府教育主管机构甚至取代了大学的校级行政管理机构。1998年， 《联邦高等教育基准法》进行第四次修订， 一方面大幅删减“学习条例”“课程设置”“其他成绩证明”“科研的协调”“大学的内部组织与管理”等繁琐僵化的条款；另一方面， 对“学习改革”“考试条例”等进行重新修订， 废除“由谁及如何考试”等较为详细的规定。另外， 此次修订确定了大学财政拨款的绩效导向、研究与教学水平的评估、大学专业设置的授权以及大学招生的自主权[10].2007年， 《联邦及各州有关高等教育协定2020的行政协定》出台， 延续了强调绩效、问责与放松管制的政策倾向， 各州政府相继采取措施， 落实协定的政策目标。
　　
　　首先， 政府放松管制， 大学获得操作层面的自主权。一方面， 各州政府积极引入“目标协议” （Zielvereinbarugn） 和“大学校务咨询委员会”, 前者即州政府与大学共同针对招生、教学与科研、校企合作等事项制定目标协议， 政府依协议提供经费补助， 大学依协议制定发展规划， 努力达成既定目标。此举在操作层面给予了大学自主治理的空间， 不过， 由于部分协议设立的目标较为模糊， 且缺乏相应的监督机制， 政府部门遂提出在设立目标协议的同时， 明确大学达成目标的具体措施， 再次压缩了大学的程序性自主空间；“大学校务咨询委员会”类似于英、美等国的董事会， 是大学内部的权力机构， 其中， 大学内部成员占40%, 外部社会人士占60%, 后者包括政府部门人员、政党领袖、企业主管、民间社团领袖等多个群体。“大学校务咨询委员会”定位为州政府与大学间的缓冲机构， 旨在帮助大学摆脱政府的持续与直接干预， 但在实际运作中却多被视为政府部门的傀儡， 外部人士占比过大也使得该委员会被诟病为“门外汉委员会”, 不仅不利于大学的学术自由， 甚至在一定程度上干扰了大学的正常运作。
　　
　　另一方面， 改革财政拨款方式。以往州政府制定大学预算时， 倾向于预先规定每笔经费的用途和额度， 并主要以“年度原则”和“实际支出原则”管理预算支出， 前者规定各大学每年的预算须在当年内用完， 否则剩余部分将追缴回国库， 后者针对特定项目编列预算， 此项费用不可挪为他用。大学在应对财政支出细则时左支右拙， 甚至出现挥霍等现象， 影响了财政经费的使用效率。在新公共管理影响下， 各州相继推出“总额预算制” （lump-sum budget） , 即政府提供总额预算， 并尊重大学根据实际需要， 自行使用和分配经费的权力， 年内剩余的经费也可滚至下一年度使用， 或由大学自行决定用途， 不过， 政府仍制定相关准则， 监督大学是否对财政经费进行了有效运用。除“总额预算制”外， 德国部分州政府亦推出“简化预算科目”“交叉挪用预算”等政策， 前者使得政府不再事无巨细地规划每笔经费的用途， 后者保证大学根据实际需要， 调整经费用途， 二者均在较大程度上给予大学财政经费的使用空间。
　　
　　其次， 强化教学和科研绩效的问责， 提升大学竞争力。1998年， 修订后的《联邦高等教育基准法》明确规定， 应定期评估大学在研究、教学、学术人才培养以及减少性别歧视等方面的绩效。自此， 德国多数州政府将教学与科研评估写入《高等教育法》， 并制定实施细则， 虽然各州的评估标准和程序有所不同， 但多数州政府选择建立同行评议机制， 而且， 评估报告可显着影响大学的研究项目和优先事项， 并作为国家对于高等教育系统总体规划的重要参考[11].
　　
　　最后， 引入竞争机制， 基于绩效分配教育资源。在新公共管理的影响下， 德国联邦及各州政府纷纷强调大学的绩效而非需求应成为分配教育资源的依据。“绩效”除大学在教学与科研评估中的表现外， 还可参考大学所获得的来自政府、私人及第三方的研究经费， 或大学申请或主持的研究项目数量、科学界与社会各界名人的数量、大学出现在媒体中的次数等[10].相关研究表明， 至2008年， 德国的16个州中已有13个州开始实施基于绩效的资源分配方式， 但各州改革力度差异较大， 布兰登堡州约95%的预算根据大学的绩效分配， 巴伐利亚等6个州的比例不足3%[12].
　　
　　（二） 新公共管理对英国大学治理的影响
　　
　　传统上， 英国高等教育并非政治干预的首选， 学术自由受到政府及社会的尊重。然而， 自1919年国家定期拨款资助大学以来， 政府和大学之间的关系开始发生变化， 有学者确认了二者关系的三个阶段[13]:第一个阶段， 政府与大学保持距离， 大学享有学术自由和大学自主；第二个阶段， 政府不断加强干预， 最初主要集中于新建立的大学和理工学院， 继而逐渐扩展至传统的大学；第三个阶段与第二个阶段重叠存在， 借由20世纪80年代撒切尔政府的改革果断迈向市场主导的治理改革。英国被视为践行新公共管理的先驱与模范， 大学治理体系被严格按照新公共管理理念打造， 主要表现为政府借由问责措施， 以一定的绩效压力遥控大学。
　　
　　首先， 定期评估大学教学和科研绩效， 大学自我评价教学质量、同行评议科研水平的权力日渐式微。关于教学评估， 1992年， 英国政府在原有科技专科学校质量保证机制的基础上， 实行教学质量评估。发展至今， 高等教育质量保障局 （QAA） 成为负责英国大学教学质量管理的主要机构， 除评估教学质量外， 该机构亦开发并定期更新“高等教育质量标准” （UK quality code for higher education） .质量标准分为“设定与维持学术标准”“保证和强化学术质量”“关于高等教育提供的信息”三部分。具体来说， 第一部分的资历框架 （qualification framework） 、特征陈述 （characteristics statements） 、学分框架 （credit frameworks） 对各级资历 （学位、文凭、证书等） 的授予标准及资历持有者应具有的知识、技能、能力标准进行了总体规定， 学科基准声明 （subject benchmark statement） 则规定了各学科的学术及质量标准；第二部分对大学学术项目的设计、开发与批准， 以及监督与评估等各方面进行了限定；第三部分主要提供了关于高等教育机构、学生以及监管机构的信息。
　　
　　关于科研评估， 英国于1986年首次实施“科研水平评估” （research assessment exercise） , 其后， 在“高等教育基金委员会”的主持下， 先后于1989年、1992年、1996年、2001年、2008年进行了5次科研水平评估。2014年， “科研卓越框架” （research excellence framework） 取代“科研水平评估”, 侧重评估大学的科研成果、科研影响力和科研环境， 三者权重依次为65%、20%、15%.具体来说， 科研成果包括期刊文章、专着等出版物， 以及展览、表演等其他形式的成果， 最新的评估体系主要基于同行评议， 对科研成果的原创性 （originality） 、重要性和严谨性 （rigour） 进行评估；科研影响力聚焦科研影响的广泛性 （reach） 和重要性 （significance） , 以案例研究和影响力模板 （impact template） 两种方式进行评估， 前者要求大学描述本校科研活动在评估期间产生的经济、文化和社会影响， 后者要求大学阐释上述影响的产生方法和途径；科研环境则要求对支持科研活动的战略、资源和基础设施的活力 （vitality） 、可持续性 （sustainability） 进行评估。
　　
　　其次， 强化对大学财政拨款的问责与审计。传统上， “大学拨款委员会” （university grants committee） 作为政府与大学的缓冲器， 负责评估大学的经费需要， 并以5年期的“整体补助” （block grant） 的方式分配政府财政拨款， 大学可自行决定经费的用途和使用方式。1988年， “大学基金委员会” （universities funding council） 取代“大学拨款委员会”, 一方面增加了非学术界的外部代表， 另一方面强调更为高效、透明的经费分配方式。1991年， “高等教育基金委员会” （higher education funding council） 取代“大学基金委员会”, 更为强调政府对大学经费使用情况的问责， 其中， 大学需要定期向“高等教育基金委员会”提交财政状况自评报告， 并接受基金委员会的外部审计， 而且， 大学同时需要与政府及其他资助机构签署财政备忘录， 以绩效来决定下一年的资助额度[14].
　　
　　最后， 引入竞争机制， 强调科研经费补助与绩效表现的挂钩。在英国， 教学经费通常基于使用的资源或进行的活动， 如招生数、教室面积等投入性指标 （input indicators） 进行分配， 而科研经费的分配则主要基于大学的绩效[15].其中， 英国的科研经费实行双重支持制度 （dual support system） .一方面， 高等教育基金委员会负责依据大学在“科研水平评估”和“科研卓越框架”中的表现分配基础性科研经费， 如学术人员薪资、计算机或图书馆等资源投入；另一方面， 研究委员会 （research councils） 以公开招标的方式提供项目性科研经费。英国的双重拨款模式通常被视为大学与国家之间的绩效合同， 值得注意的是， 欧盟及企业提供的第三方资金也多基于大学绩效， 以竞争的方式进行分配。
　　
　　（三） 新公共管理对美国大学治理的影响
　　
　　历史、文化、社会人口状况、经济发展模式及政治体制的差异造就了美国高度多样化的高等教育系统， 几乎不存在两个州共享同一个治理体系的情况[16].然而， 仍然能够确定出一些共同的特征。20世纪80年代， 在新公共管理的影响下， 美国大学治理的市场导向更为明显， 关注绩效而非过程， 强调选择而非标准化， 着重效率而非平等， 聚焦结果而非输入。这一时期的改革狂热且多样， 有学者梳理了1985-2002年间美国各州超过100项的大学治理改革措施， 发现改革主要指向两个方面：权力下放和问责[17][18].
　　
　　关于权力下放， 事实上， 美国公立大学有着辉煌的自治历史， 尤其是19世纪后半期， 公立大学自主治理的权力甚至编入宪法， 成为与立法权、司法权以及行政权平行的权力。然而， 随着时间的推移， 大学纷纷选择放弃自治权以换取政府的财政资助， 宪法自治权遭受侵蚀[19].20世纪早期， 政府对于公立大学的资助不断增加， 大学不得不接受政府在治理事务中的干涉， 主要表现为创建“全州治理委员会 （statewide governing boards） ”, 该委员会享有干涉大学日常决策的权力。20世纪50-60年代， 随着高等教育规模的大幅扩张， 几乎所有州都加强了对大学的控制， 这一时期的州政府几乎无处不在， 为解决战后大学的入学和经费重新设计治理制度。另外， “全州治理委员会”被“全州协调委员会” （statewide coordinating boards） 代替， 后者有权批准新的学术项目和预算方案。
　　
　　在新公共管理的影响下， 权力下放分别于20世纪80年代早期、90年代形成两个小高潮， 有学者确认了州政府下放权力的4种方式： （1） 颁布法律， 保证政府对大学的灵活性管理。但未触及现有治理结构， 仅在特定领域， 如学费、预算、人事、采购和收益等方面实现了决策权力的转移。 （2） 分解大学治理系统， 如伊利诺伊州废除跨校园的治理系统， 建立本地的董事会。 （3） 重组界定大学的法律定位， 使其成为可从州政府获得更大自主权的公立企业 （public corporation） . （4） 大幅修改“全州协调委员会”系统， 以较为微弱的委员会取代强有力的协调委员会[20].
　　
　　关于问责， 20世纪50-60年代， “问责”在美国仍然是一个改革口号， 80年代则成为各州改革的主要议题， 人们对于问责的运行方式也有了新的转变， 即认为市场， 而非政府是达成政策目标以及提高质量、效率和有效性的可靠机制。总体而言， 美国的问责制主要通过本科生质量评估政策、绩效拨款 （performance funding） 、绩效预算 （performance budgeting） 以及绩效报告 （performance reporting） 4种方式实现。其中， 本科生质量评估政策主要是回应对于本科生教育缺乏严谨性的批评；绩效拨款将政府资助与大学在各个指标上的表现直接、紧密地联结起来， 大学满足了规定的绩效指标， 便可获得规定数量或比例的拨款；绩效预算允许资源分配者将大学的绩效表现作为资源分配的参考因素之一；绩效报告并未与资源分配正式联结， 因而此机制主要依赖信息和宣传， 而非资金或预算， 鼓励大学改善绩效表现。
　　
　　其中， 绩效拨款的问责方式逐渐受到强化， 自田纳西州于1978年率先基于大学绩效分配经费后， 各州于20世纪90年代开始纷纷效仿， 至21世纪初， 美国多数州已经推出一种或多种基于绩效的问责机制。其中， 各州测量绩效的指标主要包括学生毕业率、学生保留率、少数民族或低收入学生成绩、授予学位的数量、成本效益的各项测量数据、科研生产率、校外科研资助的获得情况、师生多元化、学生毕业考试合格率、执照考试或全国学习评估考试等[21].
　　
　　值得注意的是， 美国大学对竞争、绩效、服务等关键词虽早已不陌生， 但直至20世纪80年代才由口号变为改革现实。而且， 美国各州治理系统较为多样， 虽然多数州政府在新公共管理的影响下， 相继采取措施下放权力， 并渐次展开教学与科研质量的评估、推动经费补助与绩效表现挂钩， 但个别州仍选择集权化的改革措施， 如强化全州协调委员会， 扩大监管、总体规划和政策领导的权力， 或者通过整合各个单独的委员会来实现集权的目的。
　　
　　三、总结
　　
　　不同的治理模式对新公共管理进行了方向和程度不一的回应。其中， 德国等以往政府强势主导大学运作的国家， 纷纷强调放松管制， 赋予大学更多的自主空间；英国等以往大学自主治理空间较大的国家， 政府反而借由教学、科研评估等手段， 加强了对大学产出的问责；美国引入市场力量较早， 20世纪80年代以后， 权力下放和问责逐渐由口号转为各州改革的主要议题， 强化了政府“远端操控”的角色。
　　
　　关于大学与政府的关系， 有学者以国家权力的介入方式与程度为依据， 区分出大学治理的“国家控制模式” （state control model） 与“国家监督模式” （state supervision model） [22].前者政府直接介入规范入学标准、课程、学位要求、考试制度、学术人员的聘任与薪酬等具体事务， 大学治理受制于政府的政策和规划， 自主空间较为有限；后者政府的作用被限定为制定界限条件， 大学在界限范围内享有较大程度的自主权。在新公共管理的影响下， 各国纷纷由“控制模式”转为“监督模式”, 但此举并不意味着政府作用的消减。大学自主权增加的同时， 需要接受政府的“远端操控”, 教学与科研质量的评估、制定国家教学和科研的重点项目、以绩效表现竞争财政经费等均为政府间接介入大学治理的手段。具体来说， 新公共管理对各国大学治理的影响主要体现为三个方面：
　　
　　1.权力下放的倾向。秉承新公共管理“远端操控”的理念， 除英国等以往强调大学自治的国家外， 其他国家纷纷在不同程度上放松对大学的管制， 不再全面规划、监管， 详细规定大学应如何作为， 而是引入目标管理 （management by objective） 或框架性监管 （framework regulation） , 透过“市场”平台， 藉由成果本位 （outcome-based） 的评估“遥控”大学。需注意， 高等教育中的市场并非真实的市场， 而是由政府所创、承载着政府的意志、表达着政府偏好的“准市场”[23].
　　
　　权力下放即由高到低一级的组织或组织之间， 决策权、责任与任务的转移， 主要有权力分散 （deconcentration） 、委派管理 （delegation） 、授权代理 （devolution） 三种形式。其中， 权力分散意味着任务而非权力的转移；委派管理即由上而下下放决策权， 但权力随时会被收回；授权代理则指涉权力下放给自主的机构， 中央无权回收[24].各国权力下放的范围、形式与程度因国家体制差异而有所不同。
　　
　　关于治理自主权， 有学者区分了“实质性自主” （substantive autonomy） 和“程序性自主” （procedural autonomy） .其中， “实质性自主”指的是大学有权以独立法人的形式制定自身的发展目标和教育计划， 即大学可自行确定“做什么”的问题；“程序性自主”关注大学以何种手段和方法达至发展目标和教育计划， 主要涉及“如何做”的问题， 具体包括大学的财政、管理、人事以及学生政策方面的权力[25].回顾各国改革实践， 大学更多的是获得了程序性自主， 一方面， 政府给予大学一定的操作空间和特定领域的决策权；另一方面藉由提升机构效率及竞争力的幌子， 基于成果本位的评估， 使得大学在程序自主的基础上， 达成政府设定的政策目标。
　　
　　2.表现性评估的强化。在新公共管理的影响下， 政府虽隐匿至后台， 但仍视大学为公共支出的一部分， 市场机制的引入更使得政府将“物有所值”的理念加诸大学， 以成本效益的方式考虑对高等教育的投入， 运用表现指标 （performance indicators） 监控大学的教学和科研产出， 国家从大学财政的供给者变为期待获取收益的投资者[26].具体表现为：各国渐次展开教学与科研质量评估， 而且， 各项评估过程愈加标准化、数字化， 以检验大学绩效指标的完成情况；另外， 顾客取向的价值观使得大学不得不对政府、学生及其他利益相关者负责， 接受定期评估， 对服务质量承担绩效责任。
　　
　　3.经费补助与绩效表现挂钩。鉴于高等教育大众化带来的教育成本的增加以及国家财政危机的加深， 各国政府在新公共管理的影响下， 相继以效率作为支出和分配有限公共资源的标准， 主要表现为将竞争引入大学财政预算分配机制， 绩效评估结果成为主要的分配依据。也就是说， 大学教学、科研质量与政府资助之间存在一条清晰的连接线， 背后的逻辑在于科研评估以及相应的差异化的经费补助是促进竞争的奖励机制， 能够交出漂亮“成绩单”的机构必然要获得较高的资助。
　　
　　值得注意的是， 在全球化的影响下， 政策趋同 （policy convergence） 趋势明显， 不同国家的高等教育呈现出类似的发展轨迹， 除欧美国家外， 包括中国在内的亚洲国家亦在新公共管理的影响下， 纷纷将“市场”或“仿市场”机制引入高等教育政策。以中国为例， 新中国成立初期， 政府多以计划调控和行政命令的方式直接干预大学运作， 《关于高等学校领导关系的决定》 （1950） 、《关于修订高等学校领导关系的决定》 （1953） 等相关文件明确了大学应执行中央高等教育部所颁布的有关全国高等教育的建设计划、财务制度、人事制度、教学计划、教学大纲等多方面涉及大学运作的政策或决定。改革开放后， 政府实行一系列还权、放权政策， 大学确立了独立法人地位， 并渐次获得人事、招生、课程等学术事务的自主权。2011年， 《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》更是推动了26所部属大学建立健全大学章程， 完善内部治理结构， 依法自主办学。
　　
　　关于学术事务的权力下放， 具体来说， 首先， 新中国成立初期， 大学主要接受由政府“分配”而来的教师， 改革开放后， 在聘任制、评聘分离等政策下， 大学渐次获得教师招聘、职称评定的自主权， 且“政府部门不对学校办学自主权范围内的事务进行干预， 使高等学校真正拥有办学、用人和分配等方面的内部管理权”[27];其次， 关于招生事务， 改革开放后， 本科招生在统一考试、统一录取的高考外， 积极试点大学自主招生改革， 研究生招生亦不断探索加大复试权重、推行差额复试、实行推荐入学、申请-考核制等扩大招生自主权的举措；关于课程事务， 新中国成立之初， 政府以行政命令统一规划大学的专业设置、课程及教学大纲， 甚至对各专业培养人才的规格、课程实施的学年学时分配、各门课程的教学内容、教学环节、教学形式、教学方法、教科书和参考书的使用等亦做出详细的安排。改革开放后， 政府逐渐下放课程事务的自主权， 相关文件强调各大学可以根据社会需要调整专业方向， 增设、撤销或合并本科专业， 并有权制定教学计划、教学大纲， 编写、选用教材， 进行教学内容和方法的改革等[28].
　　
　　中国政府同时将基于表现指标的绩效问责、仿市场导向的竞争引入高等教育改革， 以激发大学的办学活力， 保证高等教育质量， 强化大学的国际竞争力。具体来说， 一方面， 政府实施教学评估， 强化对大学产出的问责， 除建立高等教育教学质量评估中心， 实施普通高等学校教育质量评估、高等学校本科教学质量与教学改革工程外， 亦开展专业认证， 探索建立高等学校质量年度报告发布制度；另一方面， 政府在资源配置中引入竞争机制， 除“基本支出预算”外， 科研经费、重点学科建设经费、“985工程”及“211工程”项目的专项投入等“项目支出预算”大多基于竞争进行配置， 大学在绩效评估中的表现成为获取公共资源的重要依据。值得注意的是， “双一流”建设实行有进有出的动态调整机制， 进一步强化了资源配置的竞争因素。
　　
　　除简政放权、强调结果问责、引入竞争机制外， 中国亦在“大市场VS小而能政府”的新公共管理理念下， 陆续出台其他多项政策促进大学与市场的结合。例如， 后勤社会化改革、大学毕业生由分配制度改为用人单位与学生双向选择等， 并基于成本分担理念， 一方面， 着手大学学费制度改革， 认为高等教育具有“准公共产品”的性质， 属于非义务教育阶段， 从中获益的个人理应支付一定的受教育成本；另一方面， 确定多样化的经费来源， 除财政拨款外， 政府亦鼓励大学创收、收取学费并接受社会捐赠。政府应不再垄断高等教育的供给， 而是鼓励各种形式的社会力量办学， 逐步完善公共财政对民办高校的扶持办法， 并给予民办高校授予学士、硕士学位的资格， 落实民办高校与公立高校同等的法律地位。
　　
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