中共十八大报告指出:"必须以改善需求结构、 优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点,着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题. "2013 年中央经济工作会议提出"城镇化是我国现代化建设的历史任务 ",应 "积极稳妥推进城镇化,着力提高城镇化质量".可见,研究我国城镇化发展问题,不仅具有时代性,而且具有重要性和紧迫性. 城镇化作为一个社会经济的转化过程,包括人口城镇化、土地城镇化、产业城镇化和社会城镇化四方面的内容.早期的城镇化理论将城镇化的内涵界定在农村人口向城镇的转移上.至今国内外也大都使用从人口角度计算的"城镇化率"来衡量一个国家或地区的城镇化水平.人口城镇化在城镇化中的重要地位是不言而喻的.人口城镇化包括人口地域结构的城镇化(即农村人口向城镇聚集,城镇人口比重上升的过程)和人口就业结构的城镇化(即非农产业就业人口比重增加的过程). 2014 年 7 月 30 日国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,在我国实行多年的"农业"和"非农业"二元户籍管理模式将退出历史舞台, 城乡统一的户口登记制度得以确立,这标志着我国的人口城镇化将加速推进.本文拟结合我国人口城镇化发展的概况和存在的问题,探讨我国人口城镇化的制度障碍及创新路径.
一、我国人口城镇化的发展概况及问题
1.人口地域结构城镇化的演变及存在的问题
改革开放以来,我国城镇经济发展速度加快,对劳动力的需求也随之增加,由乡村向城镇的人口流动逐渐增多.《中国统计年鉴》 的相关数据显示,2000-2011 年我国总人口及城镇人口均大幅上升,2000 年我国总人口和城镇人口分别为 126743 万人和45906 万人,至 2011 年分别升至 134735 万人和 69079 万人,分别增加 7992 万人、23173 万人. 2000 年之后,城镇人口增长速度明显快于总人口增长速度.从城镇化率的变化情况来看这种趋势更为明显. 1980-2000 年全国城镇化率年均增长 0.82%,2001-2011年年均增长达到 1.37%. 由于我国人口迁移以非正式迁移为主,城镇化的不稳定性问题较为突出.非正式迁移是指户籍没有随着人口的流动而进行的迁移.我国每年都有数以亿计的农民工进城就业,不改变户口类型的迁移已成为人口迁移的主流.
2.人口就业结构城镇化的演变及存在的问题
20 世纪 80 年代中期,城镇国有企业和乡镇企业对农村剩余劳动力的吸纳能力较强,我国人口就业结构城镇化的变化也随之加快. 2000 年我国非农就业人数为 36042.5 万人,占全国就业人员总数的 50%,比 1980 年的 13239 万人、31.3%分别增加 22803.5万人、18.7%. 2011 年我国非农就业人数为 49826 万人,占全国就业人员总数的 65.2%, 与 2000 年相比又分别增加 13783.5 万人、15.2%. 劳动力从农业、制造业向服务业的转移,是现代科学技术和社会经济发展的必然趋势, 第三产业是吸收劳动力的主渠道.
改革开放以来, 我国第三产业就业结构从 1980 年的 13.1%升至2011 年的 35.7%. 由于我国城乡发展存在很大的差距,到城镇寻找就业机会,尤其是稳定的就业机会无疑是农民工由农村流向城镇的根本原因.然而,城镇提供稳定的就业机会并不够,大多数农民工无法在城镇实现稳定就业和定居,只能年复一年地做"候鸟式"流动,极不稳定. 目前在统计上,虽然把进城农民工看作城镇居民,但其并不是实际意义上的市民,这种城镇化的质量不高,显然不具有可持续发展的能力.
二、我国人口城镇化发展问题的制度性根源
1.从人口区域结构的制度来看
①户籍制度改革缺乏法制保障. 我国现行的户籍制度缘自1958 年颁布的《中华人民共和国户口登记条例 》,历经 50 余年的变迁,旧条例显然己不适应现在的国情.在户籍制度改革 30 余年的实践中,各地推出的多项改革措施仅在一定程度上解决了户籍制度中的部分突出问题,多为权宜之计.户籍制度缺乏系统、彻底的改革.尽管中央、地方相继出台了多项政策法规,但尚无一部户籍法,来统一各地户籍管理行为. 1993 年国务院就提出了实行居住地登记户口原则,取消农业、非农业二元户口性质,实行统一城乡户口登记制度,以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件, 调整户口迁移政策的改革目标.1998 年,国务院下发文件着力规范并解决婴儿落 户 、夫妻分居户口投靠落户等一些问题. 2014 年 7 月 30 日国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》公布,明确规定建制镇和小城市落户政策全放开,特大城市施行积分制落户,居住证一般不再设置条件,居住半年以上即可申请. 还规定取消农业非农业户口的区分,全国统一以居民户口登记.[3]但上述事关改革的诸多文件都是以"通知"、"意见 "等形式公布 ,在适用性 、执行性等方面存在 "先天不足".
②户籍制度的功能被泛化.我国的户籍制度改革多年依然带有强烈的"治理"色彩、"服务"色彩和功能明显不足. 户籍制度与社会待遇、福利和特权等利益挂钩紧密,人口向城镇转移障碍重重.目前,地方政府将户籍改革的重点放在取消户籍分类上,纷纷出台政策,取消农业户口与非农业户口的户类划分,统一为居民户口,以实现城乡户口登记管理一体化,但却忽视了对户籍管理诸多附加职能的剥离. 事实上,这种改革仅仅解决了农民和市民的居民户口"名份"问题,由于户籍制度与人事、教育、医疗、保险等利益紧密挂钩,这些制度的配套政策滞后,户籍等级特权化权益依然存在. 城乡人口等级分明的二元经济社会结构,严重阻碍了我国人口向城镇的地域转移进程.
③城镇入户的门槛过高.从各地近年实施的农民入户的改革措施来看,农民进入城镇落户的条件之一就是要求有固定职业和固定的住所.这对就业不稳定,且收入很低的农民工而言,其艰难程度是可想而知的.另外,大中城市户籍制度改革从目的上来讲,并不是为了通过放宽入户条件, 对人口流动和迁移提供相关服务,而是为了在地区竞争日益激烈的情况下,吸引更多的投资和吸纳更多的人才.如杭州市的针对人才引进人员的落户条件就明确规定为:"具有全日制普通高等学校本科(含本科)以上学历;具有中级以上专业技术职务任职资格;具有全日制普通高校紧缺专业大专学历(35 周岁以下)等",上述人员在杭州市区落实工作单位的,可办理本人户口进杭.
2.从人口就业结构的制度来看
①城乡统一平等的就业制度尚未形成. 近年来,由于党和中央对"三农"问题的高度重视,农民工就业的大环境得到了较大改善,市场择业已成为劳动力就业领域的主导方式.但是,适应人口城镇化要求的城乡统一的就业制度依然没有建立起来.由于农村劳动力素质的限制,以及乡土观念浓厚、信息不畅、对城镇生活陌生甚至惧怕等原因, 农民实际上并不具有自由择业的竞争力,事实上,城镇是排斥农民工的,农民工被限制在"苦、脏、险"的行业里. 对农民工的就业歧视依然存在,城乡分割的就业局面尚未完全打破,农民平等的就业权利在事实上得不到有效保障.
②非正规就业群体就业权难以充分实现.对于非正规部门就业者而言,就业权能否实现决定了他们能否摆脱失业和贫困的逆境. 在劳动就业模式市场化改革以后,劳动力的供求总量矛盾与结构性矛盾日益突出. 目前在非正规就业领域里,劳动关系双方的权力和利益对比悬殊,用人单位的用工行为随意性很强. 非正规部门就业群体能够享受到的公共就业服务极为有限,难以得到有效的市场信息服务、职业中介服务、创业就业培训服务等.特别是一些自雇型非正规就业者就更加困难,他们只能自发聚集在城镇某些路段形成 "马路劳务市场", 在等待服务或商品交易的同时,还要随时准备应对城镇管理者的驱赶. 非正规部门就业的优势在于其灵活性,政府"以罚代管"的不当干预反而降低了就业困难群体的就业机会.
③针对农民工的法律援助制度不完善.供过于求的劳动力市场使农民工沦为进城的弱者, 导致很多农民工不签劳动合同,或签订的合同条款不公平,对雇主有利,而农民工的劳动权益得不到保护.农民工工作权得不到有效保护的一个重要原因是他们的法律意识不强、法律知识匾乏. 在招工就业订立合同时往往无法有效维护自己的利益或没有将自己的利益或权利主张通过合同等法律文件固定下来.目前的法律援助制度主要着重于纠纷的事后救济,缺乏对弱势群体事前的法律援助. 当农民工的工作权受到侵害而得到法律援助时,法律服务的质量得不到有效的保障.
三、制度创新:促进我国人口城镇化健康发展的关键
1.促进人口地域结构优化的制度创新
①加紧制定《户籍法》及实施条例.我国公民在全国自由迁徙已是客观事实,应将迁徙自由写入宪法,推动相关制度的改革.针对各地出台的"要人才不要人口"的改革现实,很有必要通过国家立法程序,制定《户籍法》,以提高公民的人口登记意识,规范政府行政,保障公民权利. 国外户籍制度对居民迁徙的管理都较为宽松,并且国外政府对公民的迁徙迁移和移居采取的是市场加法治的管理手段,而非直接的行政命令手段,这充分体现了政府对公民权利的尊重,是我国户籍制度改革值得借鉴的.当然,我们在看到国外户籍制度对公民迁徙自由权利认同的同时,也应该认识到国外的迁徙自由也不是绝对的,而是相对的,即公民的迁徙和流动仍然会受到相关法律的约束.在倡导高度人权的美国和其他多数发达国家,迁入或定居某城市,都必须符合该城市卫生及相关法律规定,比如拥有固定的住所或一定的住房面积,以及稳定的经济来源等等.
②加强和完善户口登记管理制度. 近年来,许多地区进行的户籍制度改革尝试,表面上都统一称之为居民户口,但只要涉及社会福利待遇分配,不同户口之问的差别就会显现出来.这说明,这些改革都没有恢复户籍制度的本来面目.因此我国户籍制度改革的趋势应是逐步取消户籍制度的其他功能,还原户籍管理的本来功能,即进行户口登记和提供身份证明. 户籍改革的方向应是由户口管理向人口管理过渡、人口管理向证件化过渡,以身份证制度作为建立社会信用体系的基本依据,实现开放、动态的户籍管理.消除了户口歧视的制度性原因,意味着人们身份的变化,有了更平等的人格价值取向, 这对城镇化建设具有长远的制度效应.
③户籍制度的改革需要相关制度改革的配合.我国现行的教育、医疗、社会保障等制度都是依据户籍制度建立起来的,户籍制度改革呈现"牵一发而动全身"的局面,因而步履维艰.因此,要明确进行相关制度的改革就必须进行户籍制度改革,只有还原户籍制度的本来面目,其他相关制度改革才有可能取得成功.其次,户籍制度的改革必须以其他相关制度的改革为补充,即不能等到户籍制度改革完成后再来进行相关制度的改革. 人们的社会生活中,从生儿育女、婚丧嫁娶,到求学求职、调动工作,以及档案管理、成员资格认定、政治参与权利的行使等等,无不依赖于户籍制度. 因此,户籍制度改革是一个综合性工程,必须遵循"户籍制度改革先行,其他制度同步协调配合"的策略,才能确保户籍制度改革的成功.
2.促进人口就业结构优化的制度创新
①健全人力资源市场管理制度. 加强《劳动法》和《就业促进法》等法律的贯彻落实,取消对农民工就业行业和工种的各种地方性、行业性限制规定,为城乡劳动者创造平等就业的制度环境.
为使城乡劳动者能平等地参与就业竞争和职业选择,制定《人力资源市场管理条例》就显得尤为必要.通过制定《人力资源市场管理条例》,明确人力资源市场管理的主体地位,规范人力资源市场管理秩序,确立人力资源市场管理规则,打破人力资源市场的城乡分割、地区分割,消除人力资源市场上的就业歧视,实现劳动者的公平就业,为劳动者就业提供公共服务,同时,也为用人单位提供基本的就业服务. 要加强以现有省市职业介绍所、乡镇职业服务站为基础的公共就业服务组织和网络服务体系建设,逐步形成以劳动保障部门所属劳动就业服务机构为主导, 集职业介绍、职业指导、职业培训、劳务派遣、创业指导、劳动保障事务代理、就业服务技术支持等为一体,运作规范、服务高效、布局合理、辐射力强的国家、省、市、县四级公共就业服务体系.
②建立和完善失业管理制度. 应尽快修订《失业保险条例》,建立失业保险与促进就业联动机制,强化失业保险的就业导向功能. 对自主创业、自谋职业者,可考虑以提前集中发放的方式,一次性发放全部失业保险金,以提高其资金原始积累比例,增加其创业成功率. 要遵循就业保障优先于社会保障的原则,将就业作为劳动者创造财富、改善生活、参与社会的重要手段,实现就业就有了饭碗,生活就有了保障.这种通过就业达到的保障是主动的,积极的,有效的,因此,失业保险应当关口前移. 失业保险首要功能应表现为促进失业者实现再就业.对于通过政府适当扶持可以实现再就业的失业人员,政府应把被动地保障失业人员基本生活转变为积极促进他们再就业. 即使失业已经发生,也要采取一系列措施尽量缩短他们的失业时间, 引导他们尽快重返就业岗位.对于不能在短时间内重新就业的困难者,失业保险的功能应表现为再就业援助与保障基本生活同时并举,并把改善失业人员的劳动技能放在优先位置.
③建立扶持自主创业的政策体系. 应尽快出台相关的税收、金融和产业支持等激励政策,降低城乡自主创业、自谋职业者的创业成本,增强创业型企业的活力.在税收政策上,进一步制定有利于创业型企业存活和发展的税收优惠政策,提高创业型企业税收起征点,减免创业型企业管理类、登记类、证照类等行政事业性收费和其他各种社会负担,制止对创业型企业的乱摊派、乱收费行为.在金融政策上,构建自主创业的信用支持机制,国家要建立担保基金,通过财政贴息的办法,鼓励那些有自主创业愿望和创业能力的劳动者,通过信贷支持实现自主创业,同时积极引导民间资本进行创业风险投资. 在产业政策上,进一步放宽创业型企业的资金、人员、场所等的市场准入条件,简化创业企业审批程序.推动以创业咨询、技术支持、管理咨询、信息服务、市场开拓和人才培训等为内容的创业服务体系建设,为自主创业者提供政策咨询、项目推介、项目论证、开业指导、跟踪扶持等"一站式"服务.
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