摘要：三胎政策是在原有“全面二孩”政策后生育政策的进一步放宽，也是我国人口发展战略决策的重要调整与改善。基于多源流理论模型，通过对问题源流、政策源流、政治源流以及三个源流的耦合和政策之窗开启的分析，三种源流的耦合不是一蹴而就的，而是渐进式，立足于我国的国情与执政党的执政理念逐渐形成的。早先的“全面二孩”政策、在边境地区开放的“三孩”政策对公众的心理形成了有力的预热，逐渐放宽的生育政策为“三胎”政策的实施提供了强有力的解释。
关键词：三胎;多源流理论;政策议程;
作者简介：乔小桐(1999-)，女，黑龙江哈尔滨人，硕士研究生，研究方向：行政管理。;
一、引言
2021年，中共中央政治局5月31号召开会议，听取十四五时期积极应对人口老龄化的重大政策举措汇报，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套措施。三胎政策是为了优化我国人口结构、缓解人口老龄化、保持我国人力资源禀赋的重要措施，是我国生育政策的进一步完善与优化，延续了从单独二孩到全面二孩政策的逐渐放宽生育的趋势。作为一项对我国人口结构、经济环境都有重大影响的一项政策，三胎政策何以出台？推动三胎政策议程建立的三个源流都包含哪些内容？三个源流如何耦合？笔者将通过多源流模型对三胎政策进行分析。
二、理论模型
本文主要是引用美国学者约翰·金顿的多源流理论模型，从三种不同的源流构建的理论框架中分析政策之窗的开启以及政策议程设立的原因。多源流信息模型是约翰·金登在借鉴垃圾桶模型基础上建立的，由问题源流、政策源流和政治源流构成，问题源流指的是问题如何被外界所界定，通过焦点事件、项目指标等被政府所关注。政策源流是专家提出政策主张以及政策方案的过程。政治源流主要包括国民情绪、民意、利益集团的压力、政府变动等[7]。三种源流相互独立，各自的产生与发展不依赖于其他源流。三种源流在特定的时间共同作用汇合，这个点即为“政策之窗”，“政策之窗”的开启推动了公共问题上升为政策议程。
目前，我国政府在制定政策方面逐渐向着民主、科学方向迈进，在应对公众问题、突发事件方面逐渐更加开明。比如新媒体的产生与发展提升了公众参与政策制定的活跃程度，政策制定的主体更加的开放与多元，民主程度有了较大的提升。由此可见金登的多源流理论不仅适用于西方的政治体制，同样可以用于解释中国的政策制定。
三、“三胎”政策过程的多源流模型分析
(一)“三胎”政策过程的问题源流
我们的身边总是存在着各种各样的问题，但是只有部分问题被政府重视，这取决于政策本身的特点。金登认为问题溪流需要通过一系列重要的数据指标、公共焦点事件、突发事件表现出来，通过一些重大事项的信息反馈引起政府的重视以及兴趣，再通过数据指标体现问题的紧迫性和重要性，进而被提上政策议程。“三胎”这一政策出台的问题溪流主要来源于人口生育的危机、过往生育政策的影响以及焦点事件三方面的因素。
1. 人口结构比例失衡
人口比例失衡主要体现在三个方面，老龄化问题严重，生育率较低，以及性别比例失衡。
第一，老龄化问题比较严重。我国人口老龄化的问题一方面是由于人口出生率持续快速的下降，另一方面是由于经济社会的迅速发展，生活质量提高以及医疗水平的改善致使老年人的寿命延长[1]。2021年5月11日，国家统计局发布了第七次全国人口普查公报，公报显示，全国人口中，60岁及以上人口为26402万人，占总人口的18.70%，其中65岁以上人口为19063万人，占总人口的13.50%，与2010年第六次人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升5.44个百分点，65岁以上人口的比重上升4.63个百分点[2]。根据国际通用老龄化指标来看，我国早已步入老龄化社会，并且老龄化的程度日趋加深，较长时间内是我国的基本国情。人口老龄化问题的凸显为我国社会整体的发展带来诸多影响与挑战，如老年人消费能力较低，社会上对于老年人的个性化娱乐设施以及配套产品较少，老龄人口比重的上升会导致整个社会消费能力的下降。另外，逐年增加的老年人对社区服务、养老、医疗等方面的需求越来越大，社会负担也在逐年加重。
第二，生育指标不容乐观。总和生育率指的是某地区妇女育龄期平均生育子女的个数。联合国研究报告显示，生育率保持在2.1才能保证人口的世代更替[3]。由下表可以看出，我国适龄期妇女生育率逐年降低，到了2020年我国新出生人口1200万人，生育率1.3，人数比2019年下降18%，比2016年刚开放全面二胎时人数下降33%，几乎成为新中国成立以来新出生人口和生育率最低的一年。新出生人口和生育率也逐年呈下降趋势。由于生育率较低，我国适时调整生育政策，从2012年开始转变生育政策方向，由图1可以看出近些年我国生育政策调整之后经历了两次出生率上升的情况，第一次是2013年11月，党的十八次三中全会通过了中共中央《关于深化改革若干重大问题的决定》，提出实施“夫妻一方是单独子女的即可生育两个孩子的政策”。第二次是2015年12月，全国人大常委会审议了人口与计划生育法修正案草案，坚持计划生育基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可以生育两个孩子的政策，积极开展应对人口老龄化行动。但是成效并不显着，人口生育热潮仅仅维持了一年，大趋势上新生儿指数逐年降低。照此趋势下去，未来我国会出现人口负增长，长期来看会导致人口结构的严重失衡和人口规模急剧下降[4]，也会造成未来劳动力资源萎缩，不利于社会的可持续发展。
图1 2012-2020年中国新生人口数据分析
图2 2012-2019年中国总和生育率
第三，人口性别比例失衡。根据2021年第七次全国人口普查显示我国新出生人口性别比为111.3，虽较2021年第六次人口普查时下降6.8，但男女出生的正常比在103-107之间[5]，我国的数值仍然超出了这个范围。人口性别比例较为严重的失衡会对社会的人口结构、发展、治安以及道德伦理等多方面造成一定的挑战与威胁，如影响婚配比率，进而加剧较低的生育率，危及我国人口的可持续发展；同时，部分可婚人口在我国性别比例普遍、大范围失调的情况下，将会面临择偶难、婚育难、养老难的问题中。人口比例失衡的原因主要归结于两点：一方面是受中国传统的重男思想影响，这种思想主要来源于古代男性作为养老的主力以及男性是农业社会的主要劳动力[6],2019年1月，翟振武在采访中表示，部分地区采取“一孩半”政策，即第一胎是女儿的家庭可以在间隔几年之后要二胎，这些地区存在非医学需要的性别鉴定和非医学需要的选择性人工流产，导致部分地区男女婴儿性别比非常大，部分地区高达180:100，当地女孩失去出生的权利。另一方面是由于过往严格生育政策导致生育空间较为狭小。
2. 过往生育政策的局限
我国的生育政策一直随着实际情况做着适当的调整，由计划生育到本世纪初的双独二孩，2013年出台的单独二孩政策，以及2015年全面二孩政策，再到现如今的三胎政策。过往计划生育下都带来的负面影响就是日益严重的人口老龄化，在单独二孩政策颁布的当年符合政策的家庭数量在五百万到七百万左右，远低于预期，生育率大反弹的现象没有出现，这个政策对于提高我国的生育率，改善人口结构，降低社会风险和促进经济可持续发展方面作用并不显着。全面二孩政策一定程度上使得人口性别比例有所失衡。且现阶段育龄妇女的年龄是22岁到35岁的女性，对应的出生时间是1986-1990年，此时正是计划生育政策推行的时间，也就是说近些年的育龄期妇女较往年较少，也是近些年生育率较低的原因之一。
3. 焦点事件
社会上的问题不能单单通过数据指标被提上政策议程，还需要社会焦点事件引起政府以及公众的注意。焦点事件的影响程度可以影响公众对社会问题的关注程度以及政策的界定范围。多年以来，限制性生育政策和超生惩罚一直被人们广泛讨论。如着名导演张艺谋生三胎超生被罚748万。此外，受新冠肺炎疫情影响，年轻群体就业收入情况不稳定性增加，婚育安排进一步拖延或取消，2020年我国出生人口较2019年同期比较下降幅度较大，可能与新冠肺炎有一定关系。
(二)“三胎”政策过程的政策源流
政策源流是指涉及政策建议的阐明与提炼[8]。公众问题、焦点事件虽能引起政府的重视，但不能确保一定可以排上决策者的政策议程，需要有完善可行的政策备案或者政策建议，并且这些政策建议要符合技术可行性标准和价值可行性标准[7]。技术可行性方面主要关注“三胎”政策是否符合我国人口现状和未来预期，特别是要根据科学的方法对未来几十年的人口数量和结构变化进行科学的预测。价值可行性标准需要关注“三胎”政策的推行是否有助于提升国家的长远利益，并且维护国家的长治久安，立足于以人为本的立场上是否关系家庭和个人的健康发展和幸福生活，同时是否兼顾社会公平，是否有利于和谐社会的可持续发展。需要指出的是，虽然个人的价值偏好无法完全避免，但在“三胎”政策的选择过程中，政策制定者，必须摈弃对部门利益和个人利益的代言，完全地做到价值中立。以下是我国生育政策逐渐放宽的变迁过程以及专家学者对于“三胎”政策出台的呼吁。
2002年，政府推出“双独二孩”政策，即提倡一孩，经批准允许部分二孩，严禁超计划二孩及多孩。2013年党的十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策。随后，关于调整完善生育政策的决议由十二届全国人大常委会第六次会议表决通过，“单独二孩”政策正式实施。2015年党的十八届五中全会决定：坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。至此，一胎化在我国大陆正式废除。2015年12月，第十二届全国人大常委会第十八次会议审议并通过了《中华人民共和国人口与计划生育法修正案(草案)》，删除一胎化福利，提倡二胎补助。2016年1月1日正式生效。面对持续低迷的人口出生率，虽然当时限制生育三胎的政策仍然存在，但是在部分地区已经逐渐放开三胎政策，生育三胎无需缴纳社会抚养费，一些补助和免费项目也同样适用于三胎家庭。如2018年4月，黑龙江省第二十五次会议表决通过了《黑龙江省人民代表大会常务委员会关于修改<黑龙江省人口与计划生育条例>的决定》，明确了除少数民族和特殊家庭外，边境城市人口也可以生育三胎。
2019年发行的乙亥猪年邮票图案是两只大猪带着三只小猪，有外媒猜测这将是我国开放三胎政策的预兆。
2020年11月3日晚间，新华社受权发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《建议》提出实施积极应对人口老龄化国家战略。制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质。
携程联合创始人兼董事局主席关于人口问题在2020年12月发表观点，称中国需要更多的孩子。面对生育不理想的情况，2020年10月26日，学者任泽平建议，应尽快放开三胎政策，给更多家庭生育自由权。
2016年11月，社科院发布报告称，全面二胎发布后国内的出生率远未达到预期，所以，继续实施宽松的生育政策势在必行，报告还强调了全面二胎不是计生政策终点。
2020年全国两会上，全国人大代表、广东省旅游控股集团有限公司总经理黄细花建议，取消生育三孩以上的处罚政策，减轻育儿成本。由于育龄妇女人数持续减少以及人们的生育意愿普遍低迷等原因，预计未来几年我国出生人口将会持续减少。为维持我国人口的可持续发展，防止出生人口“跌跌不休”，必须构建生育友好型社会，让更多育龄夫妇生得起孩子，养得起孩子。
(三)“三胎”政策过程的政治源流
政治源流是影响公共政策议程设置的所有与政治有关的背景、因素的总和。包括公众情绪变化，压力集团的活动、行政或立法机构的换届以及执政党的意识形态等[8]。本文中“三胎”政策的政治源流主要由国民情绪和执政党的执政理念构成。
1. 国民情绪和公众舆论
国民情绪以及公众舆论是公众在受到生活环境的影响下思考的产物，表达了大众的利益诉求，我国政策制定逐渐向着开放民主的方向发展，国民情绪对政策议程的建设和政策的制定有着极其重要的影响，因此在此种压力下，政府也在持续关注公众舆论和民情走向，倾听民意并寻求解决问题的途径。
21世纪初期，诸多社会问题如人口老龄化、劳动力萎缩、失独家庭的发生以及民主意识的觉醒使得人们对计划生育是否符合我国可持续发展、是否适用于21世纪我国的经济发展、是否正当合理产生了诸多质疑。在2013年颁布的“单独二胎”政策中，被区别对待的独生子女省份以及非独生子女的身份也受到了民众对于此项政策公平性方面的质疑。2016年全面开放二胎后，配套措施并不健全，当时生育率的堆积效应使生育率有段时间提高，后续仍然出现下降趋势，“全面二胎”政策并未对我国的经济发展产生太大的促进作用。2018年开始，便有许多专家呼吁开放三胎，部分边境地区也成为了“三胎”政策的试点区域。各地对于“三胎”政策的讨论也是居高不下，站在我国经济社会可持续发展的宏观角度，开放三胎似乎已是大势所趋。但是我国女性的生育意愿似乎并不是很强烈，2020年，全国妇联通过媒体发布最新的调查报告，在受访者中，仅有20.5%的人有意愿生育二胎，而明确表示不会生育三胎的受访者达到50.6%。
2. 执政党的执政理念
执政党的理念对我国政策制定有着决定作用。无论是“三个代表”重要思想还是科学发展观，都体现了我国执政党始终坚持人民的立场、以人为本、为人民服务的执政理念。这些年人权意识逐渐觉醒，民众对于限制生育政策的质疑声较大，中央政府一直转变治理方式，打造服务型政府，倾听民意，同时更加注重社会公平，及时进行科学预测，顺应时势，与时俱进，调整政策方向，放宽生育政策。
四、“三胎”政策的“三源流”耦合和政策之窗的开启
问题源流、政策源流、政治源流在发展成熟后在特殊的时间点被政策决定者发现推动实现汇合，约翰·金登将这一时间点称为“政策之窗”。“政策之窗”的开启意味着社会的焦点问题被意识到、社会舆论以及民意趋势被听取与注意，对策建议被听取吸纳，社会状况转化为政策议程的程序被启动，政策议程即将被设置成功。
2021年，中共中央政治局5月31号召开会议，听取十四五时期积极应对人口老龄化的重大政策举措汇报，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套措施。会议的召开为问题源流、政策源流、政治源流的耦合提供了契机，但是三个源流不会自动实现汇合，还需要有专家和政策决策者的推动。“三胎”政策颁布时间正处十四五时期，我国的专家、学者、人大代表在应对人口老龄化等问题和人口与社会经济发展关系的思考中，抓住这个机会、表达各自的理性思考并提出相应的建议，受到政府及决策者的重视，促进了“三胎”政策的最终落地。
三种源流的耦合不是一蹴而就的，而是渐进式，立足于我国的国情与执政党的执政理念逐渐形成的。我国执政党长期处于执政地位，对发布政策的连续性要求较高，新发布的政策需要与原政策有一定的连续性与相容性，路径依赖和渐进式调整的特点十分明显[9]。早先的“全面二孩”政策、在边境地区与现开放的“三孩”政策的推行对公众的心理形成了有力的预热，逐渐放宽的生育政策为“三胎”政策的实施提供了强有力的解释。
参考文献
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