摘 要： 黑龙江省资源型城市人口老龄化加剧, 呈现人口低出生率、低死亡率、低自然增长率的负增长态势, 人口流失将阻碍区域经济发展与振兴。通过对黑龙江省大兴安岭、鹤岗、牡丹江等9个资源型城市的实地调研, 总结人口流失在政策制度、经济社会和文化科技等方面存在的问题, 并给出可行性、针对性和个性化对策建议。
关键词： 资源型城市; 人口流失; 问题分析; 对策建议;
Abstract： Population aging was increasing in resource-based cities of Heilongjiang Province, which presented a negative growth of low birth rate, low mortality and low natural growth rate, and population loss will impede the development and revitalization of regional economy. In 9 resource-based cities of Daxinganling, Hegang and Mudanjiang in Heilongjiang Province, some problems of population loss were summarized in policy system, economic society and cultural science and technology, and some feasible, targeted and individualized countermeasures of population loss were given.
Keyword： resource-based city; population loss; problem analysis; countermeasures and suggestions;
依据全国人口抽样调查数据, 2017年黑龙江省人口流失8.98万人, 其中80%以上为劳动年龄人口。劳动力减少同时带走了多年所付出的教育投入和技能培训, 人口流失导致收入不对等、就业不充分, 社会不稳定隐患增加, 进一步阻碍黑龙江省乃至整个东北地区的区域经济发展与振兴。在国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划 (2013—2020年) 》中, 黑龙江省13个地市中有伊春、大兴安岭、大庆、鸡西、双鸭山、七台河、鹤岗、牡丹江、黑河等9个资源型城市, 人口流失、人力资本外流、经济发展动力不足等问题尤为突出。当前黑龙江省资源型城市呈现出人口结构不均衡、生育率较低、人口自然增长率低于全国平均水平、老龄化程度较为严重、就业人员教育程度落后于其他发达城市。因此, 深入研究并解决黑龙江省资源型城市人口流失问题显得异常紧迫。
1、 文献综述
国外学者从宏观角度分析了人口流动因素, “推-拉”理论提出技术发展及经济增长扩大了人口流动规模[1], 中间障碍理论则分析了影响人口流动的迁出地、迁入地、迁移成本和个人因素[2], 另从物理分离的视角, 客观的揭示了人口流动的积极因素和消极因素[3], 当前城市与农村间的收入期望差距是影响人口是否迁移的重要组成因子[4], 技术和产品偏好是区域人口迁移的驱动力[5], 情感因素是影响人口迁移与流动的主观意愿[6]。国内学者从不同层面分析了人口流动原因:在制度层面, 户籍制度的不完善形成了劳动力合理流动的壁垒[7];在经济层面, 财政转移支付是影响人口流动的重要因素[8];在社会层面, 城市公共服务水平和商品房价格对人口流动产生正向拉力和反向推力[9], 不同物理区域和人口迁移模式是影响城乡劳动力流动的共性因素[10,11];在个人层面, 年龄、受教育程度、性别和婚姻状态是影响人口流动的一般因素[12,13], 集成收入变化、职业变化和自述变化的垂直流动指数是新生代农业转移人口的影响因素[14]。
学术界针对人口流动的研究视角, 大多从区域经济社会发展的宏观层面, 对于人口流失的微观研究相对较少;针对人口流动的研究区域, 大多集中于经济发达和中西部省份, 对于东北地区, 特别是黑龙江省的研究不多;针对人口流动的研究对象, 关于资源型城市的专门研究更是缺少, 已有研究的政策建议呈现碎片化特征。因此, 针对黑龙江资源型城市人口流失问题的状态、问题和对策分析凸显其必要性。
2、 资源型城市人口流动状态与特征
2.1、 资源型城市人口流动状态及趋势
依据黑龙江省各年度、各地区统计年鉴和统计公报, 各地市发改委、卫计委调研数据, 对黑龙江省资源型城市人口期末总量、期初总量、净迁移量及流动比率进行测算分析, 黑龙江省9个资源型城市中, 鹤岗、七台河、双鸭山、伊春、大兴安岭、大庆、鸡西、黑河等8个地区均为人口净流出, 其中七台河、大兴安岭、双鸭山3个城市人口流出程度逐年加剧, 预计到2020年人口净迁移量仍为负值, 人口流动比率分别达到-150.2‰、-123‰、-82.8‰, 导致区域人口总量绝对减少。牡丹江市是唯一一个人口流动比率为正值的资源型城市, 自2016年开始牡丹江市为人口净流入, 达到39 584人, 按目前增长率预测2020年流入人口将增加至74 631人。从全省范围来看, 资源型城市总体呈人口净流出状态, 且流动比率逐年上升。
2.2、 资源型城市人口流动特征分析
2.2.1、 资源型城市人口流出比率增速加剧
依据第五次、第六次全国人口普查数据, 黑龙江省人口状态呈现为人口净流出, 且其净迁移量表现为先下降后上升的趋势, 迁移人口中绝大部分来自于资源型城市。2010—2016年, 黑龙江省资源型城市中七台河、大兴安岭、双鸭山、黑河、伊春、鹤岗等人口流动比率绝对值较大, 均超过20‰, 预计到2020年, 七台河、大兴安岭、双鸭山等地区的流动比率接近或超过100‰, 这一变化将导致黑龙江省资源型城市人口增长数量和增长比例均低于同期全国平均水平, 将呈现低出生率、低死亡率、低自然增长率的负增长态势。
2.2.2、 资源枯竭型城市人口总量呈下降趋势
黑龙江省9个资源型城市的人口总量占比约40%, 人口增长率却低于全省平均水平。在9个资源型城市中, 鸡西市、牡丹江市、黑河市和大庆市的人口总量呈下降趋势, 但与其他资源型城市相比下降幅度较小, 牡丹江还有回升趋势。鹤岗、七台河等5个资源型城市人口总量逐年递减, 大多呈负增长态势, 依据测算, 2010—2020年, 全省人口期末总量从3 833.4万下降至3 708.8万。
2.2.3、 资源型城市人口老龄化严重
黑龙江省人口年龄比例出现了较为不利的发展, 0~14岁人口比重从2010年的11.96%下降到2016年的10.95%, 65岁以上人口比例从2010年的8.32%上升到2016年的11.6%, 上升了3.28%, 说明人口老龄化进程加快, 人口老龄化程度较为严重。通过实地调研, 在资源型城市上述情况更为明显, 优质劳动力成为人口流出的主力, 剩余人口的老龄化程度已超过全省平均水平。
2.2.4、 资源型城市人口素质有较大提升
同第五次全国人口普查相比, 在第六次全国人口普查中, 黑龙江省每10万人中接受高等教育的人数由4 797人上升为9 067人, 接受初等教育的人数由31 253人下降为24 078人, 说明黑龙江省的人口素质有较大的提高, 义务教育落实情况较好。通过实地调研, 鹤岗市、七台河市、伊春市等资源型城市的义务教育健康发展, 职业教育水平也逐年提高, 人口素质较以往明显提升, 为资源型城市转型发展提供了良好的智力支持和人才支撑。
3、 资源型城市人口流失的问题分析
3.1、 政策制度层面
自从实施“单独二孩”“全面二孩”政策以来, 黑龙江省资源型城市的出生人口数量逐年递减, 低出生率、低死亡率、低自然增长率共存。其原因主要有两个方面:一是部分家庭的主要劳动力外出务工, 留守多为老人、妇女和儿童, 日常生活压力较大, 尚不具备二孩生育的主观条件;二是资源型城市的居民生活水平不高, 二孩生育的客观条件不充裕, 使得多数家庭的生育意愿不强烈。因此, “全面二孩”政策在资源型城市远未达到促进人口总量增加的预期效果。
人才引进政策既需要有力的经济支撑, 也需要良好的社会环境, 才能发挥其激励导向作用, 为人才发展提供可持续的动力源泉。资源型城市出台相应的人才引进政策, 但由于此类型城市发展大多依赖于资源开发, 现阶段经济发展总体水平下降, 难以用优厚的福利待遇支撑人才集聚。同时社会文化软环境和生态、公共基础设施硬环境建设不均衡, 人才引进政策的社会支撑力度不高, 难以满足引进人才对美好生活的需要, 致使人才引进政策的导向不清晰, 效果不明显。
3.2、 经济社会层面
黑龙江省资源型城市的产业结构较为单一, 当前经济发展的内生动力不足, 多以优势资源为主来发展第一、二产业, 当资源价格走低或者资源面临衰竭时, 会迅速导致经济总体下滑, 从而产生“资源诅咒”现象。在资源开采过程中片面追求数量, 忽视相关资源产品的深加工, 导致投入成本过大, 收益回报率较低。这些使得资源型城市对人口的吸引力度不大, 居民生活的幸福感和满意度降低, 人口流动外推力增强, 内聚力减弱, 致使人口流出规模稳中有升。
黑龙江省资源型城市人口规模不大, 城区大多呈点状分布, 依托石油、林业和煤炭等资源开发建设城市, 人口密集区的社会服务功能不强, 社会资源的集聚效果一般, 公共服务平台建设尚不完善, 经济发展低速导致居民消费乏力, 目前下岗失业人员数量较多, 就业困难人员和零就业家庭援助难度较大, 使得城区现代服务业不能提供充足的、有吸引力的就业岗位, 导致本土劳动力大量外迁就业, 给地方经济社会发展带来较大的负面效应。
3.3、 文化科技层面
随着黑龙江省资源型城市人口流出数量上升, 家庭规模不断缩小, 而流出人口多为青壮年劳动力、高素质人才或随子女外迁的老年人口, 因此呈现出小家庭、多结构、散居住、弱关系的特点, 独居、离异、留守老人等家庭占比显着提升, 传统大家庭模式占比显着降低。传统家庭功能一定程度的弱化, 致使婚姻、生育、教育、养老等方面产生了诸多新问题。
黑龙江省资源型城市大多依赖于资源开采, 继而建矿建厂 (场) 发展起来, 缺乏长期的历史沉淀以及未来的远景规划, 城市发展的核心定位还不清晰, 核心价值观的引领尚存在缺位, 文化软环境建设相对滞后。对传统家庭观念的弘扬没有达到众志成城, 对诚信孝道、尊老爱幼、固本爱乡、家兴有责的宣传未能实现人心所向, 核心价值观的引领作用没有充分发挥, 在意识形态领域还缺少强烈的影响力、感召力和凝聚力把人口留在本乡、本土, 引导外出流动人口主动回流。
4、 黑龙江省资源型城市人口流失问题的对策建议
4.1、 内求所有, 外求所用, 科学设计人口政策
针对地理位置特殊的偏远边境地区, 如鹤岗市的绥滨县、萝北县等, 在积极实行“全面二孩”政策的基础上, 试点实施“三孩政策”, 推进差别化高水平的生育办法, 提升人口自然增长率, 保障人口与经济社会协调发展。坚持以人为本, 全面推进出生缺陷预防工作, 实施优生促进工程, 开展优生咨询、高危人群干预和指导, 改善人口生育质量。
加大对幼儿早教、义务教育、职业技术培训的投入力度, 筹划建设专门扶贫学校, 对低保家庭子女进行全封闭寄宿制免费义务教育, 减轻贫困家庭的教育负担。并尽可能扩大免费社会服务范围, 增加养老保险、医疗保险、失业险等覆盖面, 在医疗保健、幼儿入托、儿童入学及待岗再就业等方面提供相应辅导培训, 为本地人口提供专业化、系统化、人性化的服务, 解除二孩生育的后顾之忧, 为人口生育政策落实创造有利的经济条件和适合的社会环境。
采取税收返还、增加专项补贴等办法, 给予资源型城市相应的地区特殊政策补贴, 在资源型城市工作的政府机关和企事业单位职工, 特别是基础教育、医疗卫生、科技研发、创新创业类人才, 要明显感觉到住房、工资和福利待遇等不低于发达地区, 涵养培育高素质、高技术型人才, 利用政策、待遇、感情、愿景吸引留住有识之士加入到人才兴市行列。
黑龙江省资源型城市遴选重点行业、企业和科研机构, 秉承“不求所有, 但求所用”的原则, 设立客座带头人, 在国内外招聘高素质、高技术型人才, 由政府颁发聘书, 提供工作室、住房、工资等福利待遇, 带头人每年到受聘城市工作累计不低于额定时间, 主要负责行业指导、梯队建设、科技攻关、研发设计、技术咨询、政策解读等工作, 在聘期结束后原带头人可以续聘或推荐其他带头人, 推进资源型城市经济建设又好又快发展。
4.2、 产业所引, 保障所留, 持续完善民生政策
继续加快第一、二产业的转型升级, 通过延长产业链条、扩大精深加工, 发展高技术、高质量、高尖端的接续替代产业, 用多元化思路打破单一经济格局, 推进配套产业协同发展, 用产业项目、投入资金和高新技术提升吸引人才的内驱力。例如, 鹤岗市积极发展石墨烯等相关接续替代产业, 鼓励社会资本投入绿色食品工业。
通过适当的政策倾斜, 建立区域交通枢纽和旅游信息中心, 提高公共交通和信息通讯的畅行能力, 将各地区的旅游资源联结成网, 吸引社会资本投资开发旅游市场, 促进旅游产业快速发展。借助毗邻俄罗斯的地域优势, 发展对外贸易与物流产业, 升级现有的商品集散地和区域物流中心, 发展现代服务业扩大就业岗位需求。例如, 大兴安岭等地区, 推进生态旅游业发展, 修建原始森林观光栈道、观光风景园区、特色水果采摘园等旅游项目。
健全城镇职工异地就业、农民工外出务工的养老保险转移接续制度, 建立迁移到省外的老年人异地医疗报销办法, 保障流动就业和异地养老群体的应有权益。完善以居家养老为基础, 社区服务为依托, 机构照料为补充, 医养结合为目标的智慧养老服务体系, 加大对城镇留守老人等特殊群体的补贴力度, 改善老年群体的生活条件, 提升老年群体的消费能力。
4.3、 文化所导, 教育所补, 创新实施科教政策
针对新型家庭功能的趋势和特点, 大力弘扬传统家庭观念, 强化政府对家庭的社会管理和公共服务职能, 构建家庭福利制度框架。逐步提高家庭收入在国民收入分配中的比例, 解决家庭在婚姻、生育、教育、养老等方面的后顾之忧, 增强家庭综合发展能力, 增进家庭福祉水平。加大对困难家庭的支持力度, 关注农村留守人口的生活状况, 精准帮扶弱势群体和贫困家庭脱贫致富。
改善资源型城市居民的生活环境, 建设资源节约型、环境友好型、人与自然和谐的新社区, 提升对家庭居住环境的幸福感和满意度。充分利用国家政策和项目支持, 在条件允许的情况下, 通过修建地质公园、人工湖、人工湿地、绿化植被等途径, 有计划地改造老城区建设新城区。例如, 七台河市利用山、水、坑等自然条件, 建设生态型、休闲娱乐和生活居住为一体的园林社区。
黑龙江省资源型城市的发改委、人社局和教育局等部门, 按照生均教育投入经费标准, 核算大学以上毕业生和高技术人才的人力资本价值, 按照地域分布和人才层次建立生源地人才债券。若省内其他地市引进非本地生源的人才, 必须到该人才所在生源地购买人才债券, 以年度为单位总量结算, 该人才债券资金专项用于生源地人才引进与教育补偿, 以期达到“不求所用, 但求所补”, 试点实施后可推广至其他地区。
5、 结语
本文从政策制度、经济社会和文化科技等方面, 归纳总结了人口流失所面临的现实问题, 从人口生育、人口涵养、人才引进、人才孵化和人才补偿等方面, 并给出人口政策、民生政策和科教政策等方面的对策建议, 为区域经济社会发展提供了人力支撑和智力支持。但针对区域人口流失的形成机理、动力机制、影响因素、空间分布、效果评价等方面, 还有待于在后期研究中不断丰富完善。
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