对流动人口"属地化管理、市民化服务"的真正实现,有待于管理机制创新.在单位制、社会(组织)制与社区制这三种主要的流动人口管理机制中,流动人口社区管理具有较强的优越性,同时也存在不少问题.
深入分析流动人口社区管理的体制机制障碍,并提出政策建议,具有重大的现实意义.
一、流动人口社区管理的优越性与主要问题
流动人口社区管理,具体是指在政府的统一领导和宏观调控以及有关职能部门的积极配合和指导下,以社区为基础的多元主体以社区资源(包括人力、物力和财力)为基础,运用社区管理的机制与手段〔1〕,对流动人口进行信息采集、公共服务与社会管理的过程.
(一)流动人口社区管理的优越性
我国城市流动人口管理主要采取了单位制、社会(组织)制与社区制三种管理机制,其中,社区管理具有明显的优越性.
1.单位制管理及评析.单位制管理是指,在城市企业打工的流动工人和进入城市建筑队、装修队的流动工人,没有进入城市社区或居住地,而是居住在单位提供的集体宿舍或简易工棚,不是由社区管理机构,而是由企业或他们的雇主对他们实施集中食宿、集中管理、集中服务、集中学习.
单位制管理虽然有利于企业的生产和管理,但这种管理方法实际上等于企业全盘管理流动人口,客观上增加了企业管理的成本,而且不适用于职业或工作单位分散的流动人口.
2.社会(组织)制管理及评析.社会(组织)制管理是指,部分流动人口以某一种关系(地缘、产业、经济利益等)为吸引,在以产业和地缘为基础形成的"浙江村""河南村"等城中村,以及城乡结合部的农民工聚居地形成一个聚居区域.
他们往往借助社会组织的服务开展流动人口管理工作,包括通过业缘群体自组织或地缘群体自组织进行自我管理与服务,依托村(居)流动人口相关协会为流动人口进行管理和提供服务.这种协会可以是各种民间组织,也可以是工会、社区便民服务队等等.
社会(组织)制管理能够充分动员业缘群体自组织、地缘群体自组织、流动人口相关协会等社会化力量参与流动人口服务管理,体现了以人为本的流动人口服务理念,但它对社会组织发育程度的要求较高,而并非每个基层社区都有社会组织,况且社会组织也不能替代流动人口服务站.
3.社区制管理及评析.在流入地城市居住了一定年限、有稳定住所、有稳定收益的流动工人,集中居住在流动人口集居区,或者零散在城市社区租房或在城市雇主家中居住的人口,不管其住所是购买还是承租来的,既然居住在城市社区,就处于社区制管理机制之下.
与单位制管理和社会(组织)制管理相比,流动人口社区管理具有明显的优越性:(1)区域性.管理主体与管理客体处在同一区域,便于自我管理、自我服务.(2)集约性.以社区为基础整合社区资源,能够提高资源配置效率和服务管理效率,避免资源闲置和浪费.(3)多元性.社区管理可以调动社区自治组织、社会组织、本地居民、流动人口等多元主体的力量,更好地实现服务式管理、参与式管理,同时可以减少企业管理的成本.(4)社会性.在流动人口社会组织比较成熟的社区,通过社会组织在流动人口社会组织尚未成熟的社区,以社区自治组织为主,都能够实现流动人口的自我服务和自我管理.(5)参与性.注重吸收流动人口的优秀分子参与社区管理,可以充分地反映流动人口的意愿,发挥他们的主观能动性和主人翁精神,增强他们的社区认同感与归属感,促进社区融入,迈出了流动人口本地化的重要一步.
(二)流动人口社区管理中存在的主要问题在流动人口社区管理中,社区居委会、流动人口自治组织与流动人口都是管理主体,加上本地户籍人口,构成流动人口管理的四个利益相关方.
各管理主体及其关系在实际工作中存在不少问题
1. 社区居委会与职能部门的关系尚未理顺.对于城市流动人口,我国有些地区虽然实行了社区管理,但在实际工作中,存在社区居委会与公安、计生等部门多头管理的问题.其中,社区居委会与职能部门的地位不对等,前者是自治组织,公安、计生等部门属于政府机关,社区居委会的行政合法性不足,由群众的"头"异化成了政府的"腿".多头管理还造成了流动人口信息重复与遗漏并存的问题.信息重复采集一方面是对有限的人力资源的极大浪费,另一方面使居民非常反感,"门难进、脸难看、信息采集难".况且,部门各自为政采集的信息有的不一致,降低了流动人口信息的准确性.
2.流动人口自治组织缺乏.流动人口自治组织在社区管理中,发挥着重要作用,有利于形成全社区共同参与、综合管理的管理运行机制.一方面,流动人口自治组织能够充当社区与流动人口之间的"缓冲带""调解人",防范和化解社会矛盾和风险.另一方面,流动人口自治组织源于流动人口,更了解流动人口的诉求,更能通过与社区居委会的直接联系,充分利用社区资源,为流动人口服务.但目前的流动人口自治组织具有组织涣散、流动性强的特点,首先是因为自治组织的成员大多是流动人口,他们在就业、居住等方面本身就具有流动性强的特点;其次,流动人口多数居住在城乡接合部、城中村等地区,而这些地区经常面临拆迁问题,流动人口被迫离开某社区,通常也伴随着该社区流动人口自治组织的骨干流失.
3.流动人口政治参与不足,造成社区有关决策的合法性不足.社区内的利益相关者包括社区居委会、本地户籍人口、流动人口,社区有关决策要代表社区内大多数居民的利益,就要在决策时吸纳社区内各行各业、各种身份的居民代表参加.尤其是在流动人口与户籍人口倒挂的社区,更应该由流动人口参加民主选举和民主决策.因为很难想象,仅有社区居委会和户籍人口参与制定的决策,会代表广大流动人口的利益.况且,即使本地户籍人口与流动人口都参与决策,本地户籍人口的诉求也可以对决策产生更大的影响,而本地居民与流动人口的诉求有些是相冲突的.
在实践中,社区居委会、户籍人口与流动人口对流动人口政治参与的现状都不太满意.首先,社区居委会对流动人口的思想觉悟和政治素质持怀疑态度.按照他们的说法,即使是文化水平较高的流动人口,在被选为居民代表后,一般也只反映个人利益诉求,很难从流动人口整体角度考虑,提出代表流动人口整体利益的建议.其次,户籍人口对流动人口参与民主选举和民主决策持反对态度.为了维护自身的利益乃至特权,来自户籍人口的居民代表,一般反对流动人口参与.最后,流动人口自身对政治参与持消极态度.流动人口很少参与社区事务,一是受文化程度较低的限制;二是受工作时间较长的限制;三是对民主选举与民主决策表示失望,因为他们认为自己的主张难以通过自己的参与在社区层面实现.
4.流动人口与社区、户籍人口之间缺乏沟通,难以完全融入城市社会.无论是在流动人口与户籍人口混居的社区,还是在流动人口聚居的社区,流动人口大都缺乏归属感,只是将社区作为临时居住的场所.他们的社会交往局限于亲戚、同事、同乡等圈子,很少主动与本地户籍人口交往.出于对管理的天然排斥,他们不愿意主动联系社区并登记信息;出于对社区服务的不信任,他们也不会主动向社区求助;出于对社区活动的不积极,除了一些热心公益的流动人口外,大多数流动人口没有参与社区文体活动的积极性,有的甚至一无所知.可见,流动人口与社区及社区居民之间在政治、经济、社会、文化和心理上的融合仍然任重道远.
二、流动人口社区管理的体制机制障碍
流动人口社区管理中的问题,是由深层次的体制机制障碍造成的,具体来自:流动人口管理体制,社会组织体制,以户籍管理制度为基础的服务、管理、维权制度,财政投入体制.其中,条块分割的流动人口管理体制使得社区的管理主体功能与整合功能弱化,政社不分的社会组织体制影响了社会组织作为管理主体发挥作用,城乡有别的户籍管理制度排斥了流动人口参与社区管理,而以户籍人口为基础的财政投入体制又导致社区管理的多元化主体缺乏经费保障.
(一)条块分割的流动人口管理体制
掌握完整准确的流动人口信息,是为流动人口提供完善的社区服务的基础.而我国目前条块分割的流动人口管理体制,不适应流动人口的现状与流动人口信息采集的要求.
一方面,我国流动人口数量庞大,流动性强,就业和居住状况经常变动,信息采集和更新困难.加之不少地区缺乏对流动人口居住登记和迁出注销的健全制度,在管理方式上重管理、轻服务,使得流动人口缺乏主动登记的积极性.另一方面,公安、计生、社保等部门的条状分割,不同地区之间的块状分割,又造成了流动人口信息采集重复与遗漏并存的现象,产生了各职能部门之间的"信息壁垒""信息孤岛"问题.
此外,条块分割的状况也不利于整合各部门的人力、物力与财力,不利于社区管理的真正实现.
(二)政社不分的社会组织体制
现代社区管理的主体是多元化的,完善的基层自治组织、社会组织是多元化管理主体的重要组成部分.而在我国目前的社会组织体制下,政社不分的问题普遍存在,社会组织的独立性不足,对社区管理主体的健全造成不良影响.
首先,政府主导与政社不分并存.改革开放以来,由于市场经济体制的逐步确立,国家与社会在观念上和实体上必然发生相对分离,向"国家-社会-公民"三重主体的社会关系格局转变.在这一过程中,社会组织逐步成为与政府、市场并立的第三部门.然而,当前我国社会组织体制的典型特征是"强政府,弱社会",政社不分,社会组织独立性不足.这就导致在实际工作中,基层政府及其职能部门往往随意调用本来就不充足的社区工作人员与流动人口协管员,政府只是将基层自治组织与社会组织作为自己的"腿脚",很少认真应对他们的诉求.
其次,经济依赖加剧了政社不分。目前,我国的基层自治组织与流动人口自治组织存在资金不足、发育滞后的问题,特别是流动人口自治组织,具有组织涣散、流动性强等特点.在社会投入机制尚不健全的情况下,基层自治组织与流动人口自治组织只有依赖政府投入,才能正常运转并发育完善.现实情况是,基层自治组织的财权与事权并不平衡,基层政府大多向社区分派大量事务,却让社区自筹经费.社区为了少量的拨款承担了大量的事务,进一步陷入政社不分的循环.
(三)城乡有别的户籍管理制度
流动人口在居住地城市的合法权益得不到保障,无法享受到与居住地城市居民同等的公共服务,而且无法通过政治参与表达自己正当的利益诉求.产生这些问题的根源,还是在于我国长期以来形成的城乡二元的经济结构、社会结构以及与之相适应的户籍管理制度.
流动人口大量流入城市,使城乡二元的社会结构内化为城市内部的二元结构,户籍管理制度作为其核心,将流动人口与城市户籍人口截然分开.城市政府只以是否拥有城市户籍为依据,对流动人口与户籍人口实行差别化的子女就学、职业介绍与培训、权益维护、社会保障、基本住房保障等各项权利与服务.按照大多数流入地城市的相关规定,流动人口一般不能在流入地城市参加民主选举,或者其选举权与被选举权很难得到切实保障.
严格的户籍管理制度如果不加以改革,附着在城市户籍上的各项"特权"就会继续存在,歧视性的服务、去服务化的管理与内外有别的政治参与就会继续存在,流动人口与城市户籍人口就难以实现真正的平等.在这种情况下,流动人口到有关部门进行登记的主动性不会提高,参与社区管理的积极性不会提高,而且可能增加对管理的抵触情绪,从而影响社区管理的效果,而流动人口与社区居委会、本地户籍人口之间的沟通与融合更无从谈起.
(四)户籍人口为基础的财政投入体制
流动人口自户籍所在地流出后,通常是跨乡(镇)、跨县(县级市)甚至跨省(自治区、直辖市)流动.流入地政府既要利用流动人口发展本地经济,又要回应本地人口的诉求,防范流动人口在治安、就业、教育、计生等方面的负面影响,还要为流动人口提供就业、医疗、子女教育、计划生育等公共服务,由此产生了大量的财政支出需求.
然而,我国目前的财政投入体制不能适应这种财政支出需求.我国从 1994 年开始实行了分税制,中央和地方分灶吃饭,财政投入以户籍人口为基准.在当前人口快速流动情况下,有的地区劳动力大量流出,只剩下留守老人、妇女、儿童,有的地区流动人口和本地人口"倒挂"的形势下,这种财税体制必然会造成财政投入苦乐不均,流入地政府财政负担过重,既无财力又无动力为流动人口提供与本地人口无差别的公共服务.具体到城市社区",上面千条线,下面一根针",社区居委会既要为各职能部门"跑腿",又要为流动人口提供直接服务,需要大量的人力、物力和财力,而基层政府对社区居委会的拨款1口管理和服务水平的一大障碍.
三、完善流动人口社区管理的政策建议
要解决流动人口社区管理中的问题,就要转变管理理念与方式,不仅要寓管理于服务,以服务促管理,而且要扩大居民参与,促进自我服务.在这一导向下,首先要寻求核心突破,要求基层政府从地方的层面,完善流动人口管理的具体实施机制,完善流动人口社区管理主体并加强合作.其次要加强外围改革,要求中央政府从全国的层面,破除流动人口管理体制、社会组织体制、户籍管理制度、财政投入体制等方面的障碍,完善流动人口社区管理的法律制度.
(一)流动人口社区管理的核心突破解决流动人口社区管理中的问题,需要基层政府从地方的层面,完善具体的实施机制,包括合作机制、资源保障与日常管理机制.
1. 完善流动人口社区管理主体的合作机制.完善流动人口社区管理,最根本的是要完善流动人口社区管理主体.同时,按照"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障"的社会管理体制的要求,借鉴发达国家社区管理的经验,健全社区管理的不同主体之间的合作机制.
第一,明确社区自治组织的独立地位.按照我国"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障"的社会管理体制要求,我国要坚持党委在社会管理体制中的领导地位,明确政府的责任主体地位,这是就宏观社会管理而言的.具体到基层社会管理中,我们要加强社区党建工作,落实政府责任,但不能直接干涉社区的具体事务,而是指导、帮助社区自治组织开展自我管理、自我服务,适应社区需要在资源配置中发挥协调作用,甚至为配合社区目标而开展种种活动.社区与政府处于同等地位,充当居民和政府之间的桥梁,发挥上传下达、下情上传的作用.
第二,坚持社区负责.流动人口社区管理的责任主体应当是社区基层自治组织,要充分赋予他们自治权,使他们根据自己的独立意志自主管理社区事务,自行决定涉及社区居民切身利益的重大事项,并承担相应的后果与责任.
第三,坚持社会协同.在培育和完善社区社会组织和流动人口自治组织的基础上,充分发挥他们在社区管理中的协同作用.整合辖区资源,吸引驻区单位参与社区建设,通过共建、置换、租赁等方式,建设居民参与自治和沟通交流的场所.
第四,扩大公众参与.改善流动人口社区管理的有效途径是改善社区服务,改善社区服务的有效途径是提倡参与式管理,引导和鼓励流动人口自我管理、自我服务.为此,要壮大社区自治组织的群众基础,吸引社区居民和流动人口自愿加入并直接参与民主管理,使政府能够听到居民的呼声,使政府的计划更符合社区实际,这也是增强流动人口的社区归属感和融入感的有效途径.
2.强化流动人口社区管理的资源保障.流动人口社区管理要求充分发挥社区在整合社区资源中的作用,这就要求强化和完善社区人力、财力和信息保障.
第一,壮大流动人口社区管理队伍.针对部分地区社区流动人口协管员严重不足的问题,加快社区工作者与流动人口协管员队伍建设,同时以参与式管理对流动人口利益的保障效果,吸引流动人口直接参与社区管理.
第二,在社区资金的来源与运用上注重开源节流.一是在增加政府财政性投入的同时,实现社区资金来源多元化.政府方面,既要以实有人口为基础,增加以财政专项拨款为主要形式的直接投资,又要增加以政府无偿提供场地和设施或减免税收为主要形式的间接投资.社区方面,充分开发利用自有资源,逐步探索居民会费、有偿服务等形式的资金来源,同时,吸引社会资本和企业资本参与社区管理,努力向社会各界募捐(包括企业赞助、个人捐助).二是实现社区资金运用集约化、公开化.按照市场化手段,节约运用社区资金,降低管理成本,鼓励社区工作者义务活动,坚持财务公开透明.
第三,加强流动人口信息建设.在充实流动人口协管员队伍的基础上,积极招募流动人口与户籍人口中的志愿者,对流动人口进行信息采集,实现信息实时变动和动态管理.可以借鉴网格化管理的做法,利用信息化建设的成果,实现流动人口信息管理的信息化和网络化.
3.建立服务导向的流动人口日常管理机制.在户籍管理制度不可能在短期内取消的情况下,完善并推广现行的居住证制度,逐步赋予流动人口与户籍人口同等的公民权利,在就业、社会保障、住房保障、子女教育等方面为居住证持有者提供更好的基本公共服务.通过优质的公共服务与有效的激励机制,吸引流动人口主动办理居住证、主动登记和注销,借以采集流动人口信息并在同城的不同社区之间共享,实时掌握流动人口动态.
(二)流动人口社区管理的外围改革
流动人口社区管理中的问题,具有深刻的体制机制障碍,因此,在寻求核心突破的同时,还应当由中央政府从全国的层面加强外围改革,破除体制机制障碍.
1分割,导致社区资源分散使用与流动人口信息重复采集、资源整合与信息沟通不力等问题,今后应当进一步改革流动人口管理体制.应当在大人口机构统筹型管理体制下,成立由政府分管领导、各职能部门领导组成的流动人口服务管理综合协调机构,协调公安、教育、卫生、人口计生等与流动人口切身利益相关的部门,充分发挥其协调机构层次较高、各职能部门间共识容易达成、政策执行力较强的优势,为流动人口提供生活配套、权益保障、劳动用工、计划生育等服务,进而对流动人口管理和服务进行整体规划和统筹推进.
2. 推进社会组织体制改革,促进社会组织协同社区管理.流动人口社区管理要求整合社区、社会组织、流动人口自治组织等各方面的资源,形成合力,实现多元化管理.其实质是要以社区居民委员会为平台,以流动人口管理服务站为依托,充分发挥流动人口自治组织的作用,提倡流动人口直接参与社区管理,或者通过其自治组织间接地参与社区管理.可见,发展和完善包括流动人口自治组织与其他社区组织在内的社会组织,对于完善流动人口社区管理至关重要.如前所述,目前我国的社会组织对流动人口社区管理介入不强,其自身存在发育滞后的问题,原因在于传统的社会组织体制不适应我国经济转轨、社会转型的现实国情,因而,今后需要加快改革传统的社会组织体制.
推进社会组织体制改革,首先要明确社会组织与政府的关系,使社会组织具有相对平等的地位.尽管中共十八大提出,加快形成"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障"的社会管理体制,相对于过去的"大政府,小社会"是一大进步,但在该体制下,政府的"负责"与社会的"协同"表明了政府高于社会的地位,与"小政府,大社会"相去甚远.今后应当进一步加强理论研究和政策研究,提高社会组织在社会管理体制中的地位,明确社会组织与政府的关系.这样才能解决社会组织有意愿介入流动人口社区管理,而受政府有关规定限制难以介入的问题.其次,要建立社会组织的多元化投入机制,使社会组织具备独立的经济来源.目前,经费问题在很大程度上制约着我国社会组织尤其是流动人口自治组织的发展,为了维持正常运转,他们在很大程度上依赖政府投入,这就大大降低了他们的独立性.为此,政府一方面要考虑到我国社会组织发展的现状,为他们提供一定的经费支持;另一方面要鼓励民间资本投入社会组织建设,鼓励收入水平和文化素养较高的流动人口投入流动人口自治组织建设.只有建立在政治平等与经济独立的基础上的政社分开,才是真正的政社分开,这是"政社分开、权责明确、依法自治"的现代社会组织体制的根本前提.
3.深化户籍管理制度改革,保障流动人口参与社区管理.现阶段我国流动人口难以享受到与城市户籍人口同等的公共服务,流动人口政治参与不足,根本原因在于与户籍管理制度相挂钩的公共服务、社会保障与政治参与制度,为此,要深化户籍管理制度改革,取消外地户籍与本地户籍的差别.
当前应当有针对性地、有步骤地采取措施,将已经在城市有稳定就业或自谋职业的流动人口稳定为当地户籍人口.按照分人群的思路,对于需要向城市迁移的流动人口,分类调整户籍迁移政策:以居住为基础,进一步放宽投靠落户条件;以就业为前提,进一步放宽高校毕业生落户条件;以需要为原则,进一步放宽人才落户条件;以就读为条件,放宽农民工子女随迁政策,为人口自由流动和经济社会发展奠定制度基础.对于技术移民,在户籍关系上优先考虑;对于暂时不具备大城市落户条件的流动人口,可以在目前部分城市推行居住证制度的基础上,继续实行居住证制度.
只有通过深化户籍制度改革,逐步缩小直至消除了外地户籍与本地户籍的差别,才能使流动人口与城市户籍人口同等的社会地位、政治权利、合法权益与公共服务获得制度化保障.在这一制度化保障下,社区自治组织才会真正重视流动人口的民主选举与民主参与权利,本地户籍人口才无从反对流动人口参与社区管理,流动人口才不会漠视社区管理活动,才会克服置身"社"外的心理,积极与户籍人口沟通,实现真正的社区融入.
4.深化财税体制改革,加大社区管理资金投入.由于我国社区发展的模式主要是政府推动型,目前在我国社区管理资金来源中,政府财政投入占了绝对比例.解决社区资金不足的问题,也主要依靠增加政府投资,特别是对流动人口较多的社区,更要加大政府投资力度.这就要求按照财力与事权相匹配的要求,建立健全以实有人口为基础的财税体制.
目前,我国很多地方逐渐摒弃了传统体制下"以收助管""以罚促管"的做法,将流动人口纳入转移支付范围,扩大转移支付项目,按流动人口数量支付补助,减轻地方财政对流动人口义务教育、医疗卫生、环境处置等方面的支出压力.同时,建立起以地方财政供给为主的经费保障体制〔2〕.但由于中央财政转移支付是按照地区经济发展水平而不是实有人口数量来拨付的,实际工作中存在财权与事权、权力与责任不相匹配的问题,这就要求以实有人口数量为依据,增加一般性特别是均衡性转移支付规模和比例,规范专项转移支付.一是中央财政在均衡性转移支付标准财政支出测算中,要充分考虑流动人口因素,增加对人口输出大省和输入大省的一般性财政补贴力度,以强化地方政治经济利益与其人口服务任务的一致性.二是整合公安、计生等部门流动人口服务专项经费,统一归并为流动人口服务专项转移支付项目,划拨给流动人口综合服务管理部门统一管理使用.设立流动人口专项资金,中央财政根据输入地吸纳流动人口数量给予资金转移支付支持.
5. 完善相关法律制度,规范流动人口社区管理.完善流动人口社区管理,要求加强社会组织与社区建设,并用相应的法律予以规范.然而,我国至今没有出台《社会组织法》.而对于在流动人口自我服务中发挥重要作用的流动人口自组织,2002年民政部《关于进一步做好"老乡会""校友会""战友会"等社团组织管理工作的通知》规定,对申请成立"老乡会"的,一律不予审批,从而使流动人口自组织自我服务的合法性不足.关于社区建设的文件,除了 2000 年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》与2009年《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》之外,中国至今尚无关于社区建设的法律性文件.为此,要在完善现有法律的同时,加快制定《社会组织法》和《社区建设法》,允许"老乡会"等流动人口自组织注册,提升社区建设的法律层次,将其纳入法制化、规范化的轨道.
参考文献
〔1〕黄晨熹.大城市外来流动人口特征与社区化管理〔J].中国软科学,1999,(5):53.
〔2〕朱轶波.社区流动人口管理研究:以高东镇管理模式为案例〔D〕.上海:复旦大学,2011.41.
