从广义上讲,社会治理是指各类公共组织对社会公共事务所实施的公共管理活动.狭义的社会治理则是指社会公共事务中政治统治事务和经济管理事务以外的管理,其作用的领域具有非经济性、社会性,与社会成员有着具体利益的直接相关性.从本质意义上讲,社会治理是对人的管理与服务.作为社会系统工程,社会治理创新既涉及社会治理的制度,也涉及社会治理的体制和机制问题.社会治理的有序、社会文明的实现、社会环境的有效治理、社会治安的稳定、社会的可持续发展,不可避免地涉及社会治理制度、体制和机制的相互协调、有机统一问题.面对新的社会治理问题和要求,已有的社会治理模式暴露出许多弊端.实践中,人们对社会治理体制创新的思考,往往囿于体制本身,而忽略体制与制度或机制的内在关联性,缺乏系统性.实际上,推进社会治理的整体创新,涉及如何把握社会治理制度、社会治理体制、社会治理机制三者之间的内在联系和互动关系.为此,深入思考三者的协调统一问题,以克服单一思维的局限性,从三维视阈思考社会治理创新问题是十分必要的.
一、社会治理制度、体制和机制的互动关系
社会治理制度、治理体制和治理机制是三个既相区别又相联系的范畴.社会治理制度是实现社会治理秩序的各种政策和法律法规等规范或原则要求,其目的是引导并规制社会成员和社会群体的行动,以实现社会生活的有序化.当今时代,制度网络已成为人类公共生活的基本方式和行为准则.不同历史阶段的不同社会总是以不同的治理制度引导社会的发展方向,确定社会发展的基本原则,由此建立了本社会的运行方式.如国家的计划生育政策,约束了国民的生育数量,实现了人口与社会发展的基本平衡.可以说,任何一个社会都需要一定的治理制度.任何政府都是通过政策的制定与实施,实现其社会治理的.
体制是组织机构及其工作流程的设置,是制度外在的具体表现或实施形式.常见的有政治体制、经济体制、文化体制、军事体制、教育体制、科技体制等.从关系角度讲,制度决定体制并通过体制表现出来.某种制度可以设置不同的体制.社会主义经济制度既可以设置计划经济体制,也可以设置市场经济体制.社会治理体制是国家机关与企事业组织的相互关系、治理权限划分以及工作规程的社会设置,是各类社会组织从事公共事务管理的工作关系与流程.社会治理体制是依据社会治理的基本制度而设置的.
机制是借助社会系统的各种结构要素按照一定的方式相互作用并实现其特定功能的过程.机制运行的规则是人为设置的.如竞争机制、市场机制、激励机制等.从某种意义上讲,社会治理机制是一定的社会治理制度和体制有机组合形成的功能状态.社会治理机制功能的产生要通过一定的社会组织,采用某种流程或方式运用某项政策、法规或纪律等规范,产生特定的社会治理效能.不同的社会发展阶段,因治理目标与任务的不同,需要建立不同的社会治理机制.不同的社会治理机制将导致不同的社会治理结果.
社会治理制度、社会治理体制和社会治理机制相互关联,有机地构成社会治理体系.在社会治理体系之中,社会治理制度是体系的灵魂.一切社会改革与社会变迁本质上是制度性的改革和创新.在社会结构日益复杂的现代社会,社会治理制度的网络构成了人类公共生活的基本规则与方式.社会治理就是通过社会治理制度、体制和机制系统,综合处理社会事务,调节社会矛盾,维护社会秩序和社会稳定.
可以说,社会结构是关于社会公正问题的第一主题.社会治理的良性运行需要制度、体制和机制的优化组合,需要在特定的结构状态中发挥各自的作用,从而实现社会治理的有序性.在社会治理制度、体制和机制这三维结构中,制度是根本或依据,是一个社会结构的灵魂;而体制则是核心或关键,决定着制度的实现和机制的实际效能.就中国而言,由社会主义的治理制度所决定,我们必须建立中国特色的治理体制和有效的运行机制,以保障中国社会的稳定.需要注意的是,社会治理体制不能等同于政治体制、经济体制、文化体制.它是与社会建设相对应的体制建构.一种落后或僵死的社会治理体制,不可能产生出有活力、积极的社会治理机制的功效.
长期以来,在传统的社会行政化的治理体制下,无论在社会设置,还是在社会发展的规划设计中,作为特定领域的社会建设被严重忽略,管理者缺乏自觉的社会建设意识,理论上对社会建设及其治理体制和运行机制始终缺乏深入的研究.与此相伴随,由于我国社会治理体制的设置是政府承担了几乎全部社会治理职能,社会治理结构是政府组织以各部门、各行业的单位制为基础对社会实行总体控制,形成了一种行政吸纳社会或社会运行行政化的治理体制.恰恰是在这样一种社会治理体制中,社会非政府组织和广大民众成为社会治理结构中的被管理者,处于社会建设与社会治理的被动地位,因而未能形成全社会积极参与社会建设与社会治理的合理机制.在研究社会治理创新的过程中,实现社会治理体制创新是解决问题的关键所在.
二、社会治理制度、体制、机制创新的着力点
长期以来,我国在行政化的社会治理体制中,政府习惯以"管制"的模式治理社会,"依制度而管"成为社会治理的固化模式,忽视了社会建设的目标.现实生活中,以政治建设的片面化替代了社会建设,以经济建设的不断强化替代了社会建设,以文化建设的行政化代替了社会建设,其结果是社会建设严重地滞后于经济建设,导致社会治理功能的弱化以及社会整体发展的失衡.
反省历史,以政府为主体,以经济建设为目标而忽略社会建设的结果,是在社会改革给社会发展带来活力的同时,也带来了诸多的社会矛盾和问题,形成社会经济的快速发展与社会建设严重滞后的矛盾,社会发展陷入风险和危机,由于"社会利益严重分化,使党的意识形态在民众中的认同度面临着考验"[1],社会群体的利益和社会矛盾不能及时解决或者处理不当,影响了社会的和谐与稳定;一部分利益受损群体、社会底层群体在利益层面上表现为靠自己改善其生存状态的难度愈来愈大,由此进一步加剧了社会问题的严重性.近年来,各地不断发生各种类型的群体性事件,对社会良性运行产生了严重的负面影响.这表明,传统的行政管制模式已不适应社会建设的目标,因而,非但不能解决既有社会问题,还会引起新的社会矛盾.
实际上,社会问题的出现是一定制度、体制和机制在特定结构状态中互动的结果,是社会治理与社会发展要求不同步导致的结果.从现实看,由于社会治理体制改革的滞后,社会治理实践仍在沿用行政化手段.此间,计划经济时代以单位组织为基础的社会治理网络已经弱化或解体,而新的社会治理网络尚未完全建立,国家在相当程度上失去了依托单位组织承担社会职能的基层组织基础,以至于在相当一部分地区和某些环节上出现了社会治理缺失的现象,致使教育、医疗、住房、劳动就业、社会保障、收入分配、征地拆迁、安全生产、社会治安、生态环境等热点领域不断积聚负能量,群体性事件和恶性极端事件不断增多,社会治理事务自上而下的贯彻落实和社会问题自下而上的解决都受到一定阻碍.
这样,虽然国家积极主张把组织或管理社会生活的职能转移给社会,但由于新型社会治理体制不完善,传统社会治理体制顽强的延续,使许多矛盾都未得到解决.因此,要解决好社会治理中诸多的矛盾,就必须在制度、体制和机制的三维视阈中思考社会治理创新问题.
(一)社会治理格局的变革
当代中国,社会治理应该从传统的单向度的管制控制向现代协商治理转变,而现代协商治理强调治理主体的多元化、主体间权力的互动、自主自治的网络体系的建立、政府作用范围及方式的重新界定等,这是一种使公共利益最大化的社会管理过程,本质上是社会治理的民主化.在此过程中,需要整合社会治理资源,解决制度、体制和机制的社会协同问题,建立新型社会治理格局.
以往的社会治理格局主要是以行政强制为基础,以法律为保障,对社会关系进行调整.在此过程中,政府起着主导作用.改变社会事业工作的格局,总体方向是由指挥型政府向协调型政府转变,由总揽责任政府向有限责任政府转变,由权力政府向责任政府转变.应该说,政府的社会治理不同于政治治理,其基本模式表现为两个特征:一是政府社会治理,即政府对社会建设的总体布局做出战略规划,对相关社会事务进行规范和制约,对各类组织参与社会治理的行动进行干预和协调;二是社会自我治理,即,政府的责任在于引导与规范,同时以非政府组织为中介,动员广大公众广泛参与社会治理.从发展目标角度讲,在新型社会治理格局中,社会治理将从强制型管理为主转向强制型管理与自治型管理并举的状态.
政府社会治理的重点是对家庭、社会团体及社会自治所不能解决的社会事务实施治理,这涉及保障公民权利,协调社会利益,实施社会政策,管理社会组织,维护社会秩序以及解决社会危机等.这类社会事务涉及社会的公共利益和公共秩序,需要借助政府权威加以解决.从非政府组织和民众角度讲,社会自我治理应该体现小政府大社会的基本原则,让更多的非政府组织和广大民众拥有社会治理的权力,真正实现公共管理.
新型社会治理格局的本质特征在于,未来社会治理中权力配置格局将从政府集权治理转向非政府组织和民众的增权治理.新的社会治理体制,资源配置要向基层倾斜,将人力、财力、物力更多投到基层,整合基层资源,强化基础工作,强化城乡社区自治和服务功能,以社会服务促社会治理.在此过程中,我们面临如下一些问题:
一是政府放权的程度及其流程.政府是否肯放权,如何放权以及放权的实施过程,必须适应各类非政府组织和民众社会治理能力的状况;二是各类非政府组织和广大民众由于多年缺乏参与管理的主动意识和管理经验,尚需尽快提高社会治理的能力.否则,即使政府放权,非政府组织和民众,也会因缺乏实际管理能力而收不到社会治理的实效.
(二)新型社会治理制度的建设
在任何社会治理改革中,社会制度的优化都是社会治理体制改革的前提.社会治理制度主要体现为以政府为主体的社会政策的制定与实施.从政府管理社会公共事务的角度讲,社会政策是实现公共利益而制定的公共行为规范和活动方针,是政府社会治理的核心,也是政府干预社会的主要手段和基本措施.政策是否符合社会治理的客观要求,一定程度上决定了社会治理体制和机制的运行状态.
面对市场经济条件下新的社会治理格局,政府不应再完全依靠政策决定社会治理的一切事物,传统的、用了数十年的一些社会治理模式与管理方法已不适应新的治理格局.在新的治理格局中,社会治理政策的制定既要体现政府负责的基本原则,又要体现放权,让非政府组织和广大民众积极参与管理的原则,政府需要在社会治理制度方面把握责任的"度",否则,新的社会治理格局难以建立.例如,控制房价上涨,政府是靠行政手段限制购买,还是依靠税收制度或政策调控社会购买力,答案显然应该是后者.当然,政府必须要同时考虑如何解决社会贫困群体住房的社会救助问题,这就需要制定相应的社会支持政策.
面对现实,要改革和创新社会治理体制,首先应弄清社会治理事务中哪些是政府该管的,哪些是不该管的?该管的用什么方式管,该交给谁管?传统的社会治理体制所依据的政策法规哪些应继续坚持?哪些应该修正或废弃?新的社会治理格局的建立应确立哪些政策法规?从社会治理制度建设角度讲,社会治理主体身份的认同、公共权力与责任的分配、政府权力的下放、社会协同治理方式的实施都应该建立相应的政策法规依据,"善治"不能脱离"法治","依法治国"和"以德治国"仍然应当并举.要通过制度建设确保公众参与社会管理的权利,切实转变各级政府的治理模式,通过立法、执法和法治监督保障社会治理的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制的有效运行.以网络社会治理为例,当代生活中频发的"网络公共事件提出了政府回应制度化、规范化和程序化的要求"[2].为此,政府应大力推进回应方面的制度建设,包括信息公开制度和舆情监测制度等.
(三)新型社会治理体制的建设
社会治理创新的核心是要建立新的社会治理体制,或者说通过新的组织结构体系及其内在的互动方式形成新的社会治理机制.概括地讲,这种新的治理体制要体现执政党领导下,政府与第三部门相互协调,广大民众积极参与的基本精神,其特点是参与型或自治型治理结构.
新型社会治理体制的建立面临如下一些问题:一是执政党在社会管理新格局中的执政能力问题,如何通过各级党组织实现执政能力的提升和执政方式的革新,进一步夯实党的执政基础,这其中需要解决"以党代政"的问题;二是政府在新的治理格局中政府职责与权力定位问题,明晰政府在新型社会治理结构中的工作方式与方法问题,切实由"管制"转换为"服务",克服行政统管或包揽一切的传统模式;三是人民团体、事业单位、社区组织、社团、行业组织和中介组织广泛参与社会治理的问题,在非政府组织缺乏主动意识和管理经验的状态下,有待于政府通过政策与法规的制度化手段,组织、动员、协同、监督非政府组织承担管理责任,参与社会治理的过程.其中,人民团体应建立"去行政化"的工作方式;事业单位应有效发挥其基层社会管理职能;社区组织应完善自治管理体制;社团、行业组织和中介组织在社会治理中的职责和权力应合理定位;四是加强社会公众参与社会治理意识的养成和能力的培育,作为社会治理体制民主化的重要环节,公民参与社会治理需要制定明确的条例,明确其权利与义务,并通过非政府组织的中介作用,组织动员广大民众参与社会管理.
目前,如何以社会工作者为中介,建立民众与政府间的对话与协同关系,是我们面临的一项社会建设的使命,为此,必须将各类非政府组织的权利与责任制度化.
(四)新型社会治理机制的建立
社会的有序运行与健康的发展,需要逐步建立并完善社会治理的运行机制.有效机制的建立,前提性依据是社会治理制度,结构性载体是社会治理体制,社会治理机制的功能性实现是制度与体制的目的所在.也就是说,机制是某种制度或体制发挥作用的过程.
讨论社会治理机制的创新,不能就机制谈机制,更不能忽略制度、体制与机制的关系考虑问题.应围绕社会建设的方向、目标和社会治理所要解决的问题,自觉地建立或设置新的社会管理制度或体制,以形成社会治理的有效机制.
"利益分化是人类社会的必然现象,合理范围之内的利益分化是推动社会发展的重要因素,一旦超出其合理范围就构成阻碍社会发展的力量"[3].近年来,在生活不断改善的同时,民众对政府的意见却不断增多,群众与政府,民众与官员间的矛盾在尖锐化.这是因为,公众的维权意识在增强,社会诉求愿望在提高,过去被认为不是问题的问题今天成为了社会问题,许多传统的行政管理方式的合法性基础遭到质疑.由此,一些以行政化手段建立的社会管理机制失去了应有的效能."现代政府社会管理的主要目的,是培育合理的现代社会结构,促成公平公正的社会利益关系,化解社会矛盾冲突,维护社会秩序和稳定,从而构建经济、社会与自然协调发展的社会基础和环境."[4]
社会治理创新和社会矛盾化解是一个综合的、复杂的宏大系统工程,从现实需要角度讲,当代中国应着力解决政府调控机制与社会协调机制相结合、政府行政功能与社会自治功能相结合、政府调节力量同社会民间组织调节力量相结合的问题.
在此方面,我国的社会治理机制尚不完善,客观上造成公众利益得不到有效的保护,公众诉求缺乏应有的渠道,公众权利得不到有效的发挥的局面,这是目前社会治理机制的欠缺或无效所导致的结果.
实际上,"社会整体利益的最大化是多元社会主体协同的最高目的,政府发挥主导作用的主要任务是充当支持者、组织者、倡导者的角色"[5],构建社会协同的政府主导机制.
反省社会治理机制建构中的观念与实践,可以说社会公共事务管理中,存在如下一些误区:
其一,现行社会治理体制中,政府权力过于集中,统管一切,却又不能管理到位,导致社会协调机制的欠缺;其二,在现行管理制度中,对非政府组织和民众参与社会治理拥有的权力与义务缺乏明确的规定,使社会的自治管理及其监督机制未能真正建立起来;其三,在社会治理过程中,对政府决策、政府作为、政府责任、政府业绩、评价流程等尚缺乏法规意义上的制度化规定,缺乏合理的制度性的社会评价指标,因而未能建立有效的社会监控机制,以至于一些地方政府往往以"土地财政"作为政绩指标,而忽略民生指标等情况;其四,对虚拟社会缺乏必要的制度化规范和相应的组织管理体制,因而对虚拟社会的治理机制尚未建立健全;凡此种种,都说明,社会治理制度的不健全和体制的不合理都影响到社会治理机制的建立与功能的发挥.目前,"通过合理的制度安排为人的全面发展搭建正义的制度平台成为影响中国经济发展的关键性因素."为此,"需要把包容性发展所倡导的共享机制纳入法律和制度的范畴,给予宪法和法律的保护."[6]
综上所述,社会治理者应确立社会治理制度、体制和机制的三维眼界与境界,审视现行的社会治理制度,建立结构与功能统一、社会与经济、政治、文化相协调的大制度;优化组织结构,理顺社会治理体制中的条块分割,设置专门的社会治理机构;构建有效的社会流动人口服务、特殊人群帮教、社会治安综合治理、社会风险预警、社会利益诉求、社会监督调控、社会综合服务等有效的社会治理机制.
[参 考 文 献]
[1]李秋烟.构建和谐社会过程中的社会利益协调机制[J].社科纵横,2006(1):17.
[2]李放,韩志明.政府回应中的紧张性及其解析[J].东北师大学报:哲学社会科学版,2014(1):1-8.
[3]王彦斌.社会管理的共构[M].北京:社会科学文献出版社,2011:181.
[4]李培林.创新社会管理是我国改革的新任务[N].人民日报,2011-02-23(07).
[5]邵静野,来丽梅.社会治理体制创新中社会协同机制的构建[J].东北师大学报:哲学社会科学版,2014(1):204-206.
[6]宋海春,张桂英.社会转型期改革共识的法治意蕴[J].东北师大学报:哲学社会科学版,2014(2):32-36.
