1 概 述
相对而言，EBM 是一种新型管理方法。自 20世纪 90 年代中期以来，EBM 已成为水资源管理领域越来越受欢迎的管理策略。该方法力求扩展传统水资源管理的范畴，因此，在有些研究中指出，EBM考虑的是资源开发中更大范围的生态、环境和人为因素，力图促进利益相关者参与，促进更适合、更灵活的管理方案的实施。
与传统的水资源管理相比，EBM 偏重于将生态系统看成一个整体，而不仅仅是某项活动或某个物种。有学者认为，EBM 是建立在对生态系统、社会系统的充分理解和可靠认知的基础上。因此，不少学者将资料可用性作为 EBM 实施效果的关键因素。
实际上，通过欧洲国家的许多研究案例可以看出，尽管具有良好的数据资料和管理条件，但其结果却往往不能令人满意。在这些案例中，只有少数研究成果能适用于生态修复。另一方面，在一些数据资料较差、管理条件较弱的案例中，得益于 EBM 的实施，却收到了可观的环境效益。
印度尼西亚的拉贾安帕群岛( Ｒaja Ampat) 是在富有挑战性的条件下实施 EBM 的成功案例之一。拉贾安帕群岛案例研究不仅缺乏科学的数据资料，甚至连本地知识也是从利益相关者那里获取。该项研究提出了增加生物多样性和限制使用自然资源的管理策略，且已经证实，尽管数据资料和管理条件较差，但进一步推进 EBM 的实施是可行之举。
在 EBM 研究早期，美国为了恢复湿地，曾以五大湖区和切萨皮克湾( Chesapeake Bay) 为例开展了研究。然而，尽管数据资料充足、管理条件良好，但其环境效益却微乎其微。根据大多数分析人士的观点，在缺乏重要利益相关者意见的情况下，对非常规方法的严重依赖是导致这一结果的原因所在。
不管面临的条件多么富有挑战性，然而只有那些能与利益相关者进行富有成效合作的案例，才可能取得环境效益。经综合考虑，本文以数据资料较差、管理条件较弱的土耳其克鲁河流域为例，旨在探讨可能实施EBM 的本质。为此，本文力求解答这样一个问题，即在这种条件下，EBM 的实施能得到什么样的结果?
研究中将克鲁河流域看成一个社会生态系统，试图概念性地给出假如实施 EBM 的情况，之后，再来探讨利益相关者的参与程度，以及能够产生的明确影响。
为此，研究采用了系统论方法，并使用了由软系统方法论( SSM) 提供的研究框架。SSM 框架不仅为处理水资源管理中的复杂动态问题提供了一种非常实用的工具，而且还有助于信息分类和可能模拟实施EBM 方法。
2 EMB 介绍
目前，基于综合性、参与式、适用性和生态系统来研究水资源管理方法的文献越来越多。在现有水资源管理方法基础上，EBM 法是一种相对较新的方法，且已被广泛使用，但它并不是要取代现有方法。
水资源综合管理是一种促进水、土及相关资源协调发展与管理，以便产生最大的经济和社会效益，且不损害重要生态系统可持续性的过程。水资源综合管理的实施具有一定的局限性，已有证据显示，水资源综合管理在处理复杂问题时会产生边际影响，它在水资源政策、方案及水利工程方面的应用效果并不理想。
自 20 世纪 90 年代早期，社会科学领域的争论开始推动合作管理方式的不断发展，而基于政府的国际自然及自然资源保护联盟的管理方式越来越遭受质疑。有学者表示，合作方法更看重于规划项目所在区域生态系统相关各方广泛参与的意义，而不是先行预设社会需求，然后尽力使自然满足人类的约束。
根据相关研究，在资源管理中，共同管理与合作管理首先包含了地方共同体的意见，并以沟通协调的形式实现多级管理。然而，也有人对不少实例中交流和合作过程中的障碍进行了分析。分析认为，如果地方管理系统规则是建立在对当地和外界利益相关各方长期权力斗争协调的基础上，那么就会经常发生矛盾。
有学者指出，适应性管理方法应当是建立在持续监测、生态系统内外变化的响应及其社会环境的基础上。事实上，适应性管理的长期愿景包含于自然资源管理中，它可能与公众对自然的期许相矛盾。
如果将以共同管理为特征的参与机制与以边学边做为特征的适应性管理相结合，那么就可以实现适应性的共同管理。但也有观察家认为，在适应性管理的设置中，人类主体在处理彼此之间的问题时并未考虑生态系统，自然资源管理可能仍将是技术、科学基础的保障，超出了地方合理性。
根据联合国环境规划署的相关文件，EBM 弥补了现有方法的不足。相关文件指出，EBM 的不同之处在于它是以一种全面的、科学的方法来理解生态系统的作用。有不少学者也认为，EBM 涉及到了更广阔的视野，它考虑了维持生态系统机理及连接机理过程之间的联系。EBM 还涉及到应对多学科、多目标与更广泛利益相关者参与及更大范畴的问题。
综上所述，一些学者均表示，EBM 不是单纯地看待生态系统，而是将其作为人类、环境和社会生态系统的综合系统。它促进了多学科、多目标的应用，并将其范畴由管理领域扩展到治理领域。由于EBM 涉及生态系统中更多的物种和生境类型，也使从多个类别中选择代表性的难度增加。因此，在有些研究中指出，在 EBM 实施过程中，加入利益相关者的意见和认识很有必要，它能增加对生态系统压力的理解，并为整个管理框架提供合理性。
利益相关者的协作与数据的可用性一样，是保证 EBM 实施成功的关键因素之一。对资料可用性较差的案例，建议采用利益相关者协作方式，并告知EBM 实施过程中每一步的决策。研究表明，资源利用者、当地居民、非政府组织、管理者和专家学者等利益群体之间的沟通，有助于管理者制定目标，并找出威胁生态系统和生态系统指标的因素。
3 研究方法
本文力图研究如何在富有挑战性条件下实施EBM。为此，对数据资料不完善、管理条件较弱的克鲁河流域的水资源管理情况进行了调查。研究调查采用了软系统方法。
软系统方法是用来处理包括人类活动在内的复杂问题的方法。在该项研究中，软系统方法有助于描述克鲁河流域真实的管理状况，并能够反映研究的理论水平。它为刺激讨论和洞察可能的 EBM 实施程度提供了一种灵活的方法。
该软系统方法的框架步骤为: ①确定不明确的问题情境; ②确定所表达的问题情境; ③以根定义形式命名相关的人类活动系统; ④由根定义构建概念模型; ⑤对比④和②; ⑥提出合理、可行的改变; ⑦采取措施，改善问题情境。
本文建立在对案例研究的定性认知基础上，访谈流域水资源管理涉及的利益相关者是案例分析的主要资料来源。此外，通过分析土耳其能源和水电厂应用的相关战略文件与法律条文来获得补充资料。
这种“七步式”软系统方法框架作为一种定性方法，被应用于案例研究分析中。案例调查工作始于 2011 年 9 月，主要是分析与克鲁河流域问题有关的文件，包括土耳其共和国国家水利工程总局文件、土耳其能源与自然资源部文件、土耳其输电公司文件及土耳其议会文件等。
2011年11月，在阿尔特温市优素费利镇( Yusufeli) 奥特帕马克村，对当地的大约 60 人进行了访谈。这些访谈对象主要来自地方当局( 包括管理者、市和村级领导、当地旅游局和卫生局( SHW) ) 、地方共同体、非政府环保组织、地方政府及地方组织，此外，还包括投资者和科研人员。根据“七步式”软系统方法框架，针对被访谈者设置了 3组半开放式的问题，内容分别与实际状况、面临的问题和解决方案有关。设置这些问题的目的，在于了解调查对象对克鲁河流域问题情境的看法，了解他们如何确定更宽泛问题情境下的子主题，以及他们对如何解决这些问题能给出的建议。选出被提及最多的子主题并形成关键问题集，将其用以丰富图的子系统，并通过软系统方法框架对第一阶段的应用进行分析。
4 研究案例背景
克鲁河流域是土耳其最不发达、最贫穷的特殊区域之一。根据 SHW( 2006) 的报告，克鲁河是世界上流速最快的十大河流之一，也是土耳其流速最快、最狂野的河流。据联合国欧洲经济委员会( UN-ECE，2010) 的报告，克鲁河发源于凯威里卡亚山区( Civilikaya Hill) ，位于埃尔祖鲁姆高原( ErzurumPlateau) 北部的美斯希特山 ( Mescit Mountains) ，流经土耳其安纳托利亚东部和黑海东部地区，最终在乔治亚州巴统( Batumi) 市附近注入黑海。克鲁河全长 427 km，其中有 400 km 位于土耳其境内。克鲁河高原位于高加索生态区，根据“保护国际”生物多样性热点地区名录，高加索地区是全球 35 个生物多样性热点地区之一。
2001 年 2 月，土耳其议会通过了土耳其电力市场法案。在此之前，克鲁河流域丰富的生境资源与水资源一直不受人类干扰。而此后，国家水利工程局开始授权私营企业审批、监控水电厂。根据土耳其水报告( Turkey Water Ｒeport) ，国家能源和自然资源部、国家水利工程局有力地推动了经济、环保的水力发电的应用。据土耳其输电公司 2007 年的统计资 料，规 划 的 克 鲁 河 流 域 水 电 开 发 容 量 为3 132． 7 MW，为全国能源需求量的 29． 4% 。根据土耳其政府 2011 年公报，除了能源规划，土耳其还发布了大量新的法规，以促进水电工程项目的许可审批程序，同时也有助于为公共用途征收当地居民区和开展环境影响评价工作。这些新法规有力地促进了克鲁河流域水电工程的快速发展，目前，克鲁河上共有 10 项拟建水电工程，其支流上还有 100 多座调节型大坝和无数项小型河流电站工程将要实施。
能源和自然资源部以最大限度地利用水力发电、促进水电工程开发为目标，却没有考虑其对环境的负面影响，包括对克鲁河及其周边水生态系统的影响。2009 年，土耳其能源和自然资源部制定了长期能源发展目标，并强调要在 2023 年以前最大限度地开发水力发电。然而，生活在克鲁河流域的当地居民却并不赞同这一规划。对于 2010 年和 2014 年能源战略规划提出的“水电是一种清洁的、可再生和可持续能源”的说法，大多数当地人并不认同。
5 软系统方法框架在实例区的应用
5． 1 确定克鲁河流域不明确问题情境
流域内正在建设和已经投产运行的水电厂，已经带来了累积的负面影响和社会生态学问题，而不是预期的效益。接连不断建设的水电厂正逐步靠近克鲁河的源头地区，且已导致自然保护区及其高度生物多样性的退化，还干扰了周围村镇居民的生产和生活。
诸如伐木、挖方、填筑、道路建设、爆破等建设活动，以及供水渠的建设和开挖，已给流域带来了重大损失，包括河岸带减少、湿地及滨岸区退化等。已有研究指出，在地面坡度较陡的山区建设长距离输水管线，造成了伐木、侵蚀以及土方、石方堆砌等问题;同时，输水隧道的建设还会产生隧道污水和挖方。
建设活动造成的生境破碎与变化破坏了鱼类的洄游通道，也阻断了野生动物的迁徙路线。此外，还增加了河流附近高产农田遭受洪水泛滥的风险。
根据 2011 年土耳其工程师与建筑师协会的报告( TMMOB Ｒeport) ，工程建设带来的环境流量不足以及水污染、扬尘、环境噪声等问题，严重损害了流域水生态系统。泄入流域的环境流量不足以维持自然生命的连续性，且难以满足各月的环境流量配置需求。环境流量计算借鉴了美国的田纳特法( Ten-nant method) ，该方法被直接用于克鲁河流域各项工程的环境流量计算，而并未对其调整以适应克鲁河流域的条件。
水生生物的生存和流域生态系统的安全严重依赖河流环境的水文特征，而大坝泄水量不足则必会对其带来威胁。遗憾的是，流域生态系统负面影响的评价工作并不到位。经查阅相关资料信息可知，不管环境影响评价质量如何，几乎所有的水电工程环境影响报告都通过了审批，而且缺乏对流域内所有工程的累积影响评价，这是需要首先解决的主要问题之一。
除了生态问题以外，克鲁河流域的大坝工程还带来了严重的社会问题。为了建造大坝，约有 30 个村庄被征用，这些村庄的人不得不转入全国各地的城市，在那里为生计而苦苦挣扎。相对于同样有不少水电工程的安纳托利亚中部地区，克鲁河流域的土地价值更高。但是，正因为土地高产，所以每家每户所拥有的土地数量很少，土地所有者获得的补偿款总数也就很少。就在一些土地所有者还在继续等待补偿款的同时，那些没有土地的居民只能在没有任何补偿和资助的情况下另谋生路，因为没有移民安置和收入恢复方案。随之而来的是一个重要的社会问题，即人们对其命运的危机感，而这种危机感正是由于缺乏当地民众对工程决策的有效参与所致。在某些情况下，甚至还会禁止非政府组织参加有关修建大坝和水电厂影响的公众听证会。尽管当前关于社会和环境问题的争论很盛行，但政府部门并未因此要求放慢水电建设的步伐。
5． 2 确定克鲁河流域全部问题情境
问题情境框架是基于大量的访谈反馈信息。对上述问题的分析，已经显示出克鲁河流域大量更广泛问题的子系统，也就是子主题。可以将这些子系统划分为规划体系、法律体系、影响评价体系、监控体系和流域管理体系。
5． 3 问题情境子系统的根定义
对此，以最有争议的主题为子主题，形成根定义。调查对象认为，在克鲁河流域问题情境框架中，“区域能源开发战略决策”是最重要的具有争议性的问题。
可将“克鲁河流域能源开发战略决策”根定义的问题归纳如下。
当前，能源规划由土耳其能源和自然资源部制定，在该规划中，水电被视为一种可再生的、永久性能源，因而认为它是满足黑海东部区域能源需求的最好选择。这就促使了在克鲁河流域开发大量的水电工程，且不顾大多数当地民众的反对，从而造成当地民众与地方当局之间的矛盾。工程的实施影响到克鲁河流域生态系统的许多方面，包括当地居民的生产、生活。然而，不管当地民众和专家如何反对，这种能源政策仍在按计划实施。
5． 4 问题情境的概念模型及比较分析
为了便于分析研究，编制了实际问题情境关系图( 见图 1) 。这种关系图与根定义“克鲁河流域能源开发战略决策”所强调的特定世界观( W) 相对应。正如关系图所示，水电工程开发的战略决策是引发决策者和当地利益相关者之间矛盾的主要原因。改变世界观，也就是决策形式，是解决这一矛盾所必须寻求的办法。
对比概化的子系统关系图( 见图 1) 和更广泛的问题情境，以验证概化能否充分表现真实情况。将访谈对象的反馈意见用于验证“克鲁河流域能源开发战略决策”概念框架。当地民众认为，他们缺乏谈判能力，而现有法规又不支持其诉求。非政府组织和专家就补救措施发表了评论并指出，当前已有足够的法律规范可以保护水资源，如文化和自然资源保护法( 1983 年) 、流域管理和保护法( 2012 年) 等。
5． 5 合理可行的改变
向受工程影响的民众征求了改变建议，归纳如下:
( 1) 采用当前与水资源利用和流域管理有关的国家和国际规范;( 2) 咨询流域综合管理规划的发展情况;( 3) 针对流域内各种活动，综合其累积效应评价;( 4) 开展克鲁河流域淡水及陆地生态系统评价工作;( 5) 保证当地民众、专家和非政府组织代表参与决策过程;( 6) 获得当地民众的认可;( 7) 保证环境流量，以满足流域自然水循环和生态系统长期可持续的要求;( 8) 在区域发展规划中，应平衡好环境、社会和经济的关系。
此外，还应考虑调查对象对这些改变的看法，而这些改变就决定着 EBM 目标的实现。将上述根定义作进一步细化，以表示能够改善问题情境的转换过程。
针对区域能源开发的战略决策，土耳其能源与自然资源部已经采取了替代方法，并指出对黑海东部地区来说，水电是最清洁的能源。这种方法在一定程度上限制了水电工程的开发，以免破坏克鲁河流域的水循环和水体恢复能力，并使当地民众与地方当局之间的矛盾得以缓解。
水电工程的实施影响到克鲁河流域生态系统的多个方面，不过，对这一刚刚显露的问题，决策者已开始加以考虑，并通过征求利益相关者意见来共同寻求解决方案。
5． 6 改善问题的措施
根据对实际关系与假设关系进行对比，以研究可能的改变，因为这些改变将有利于推进实施克鲁河流域基于生态系统的管理。
与假设情境下更广泛、高效的利益相关者协作机制不同，在克鲁河流域实际的水资源管理中，那些为流域工作的地方共同体成员和专家并不参与战略决策过程。当地的利益相关者和专家的访谈反馈结果也显示，如果决策者真诚地寻求沟通，那么这种高效的合作是很有可能的。
实际水资源管理情境不允许当地利益相关者就其环境要求进行索赔，然而，在假设情境中，当地民众有权要求公平正义。案例研究表明，克鲁河流域的民众和专家在反对水电工程建设问题方面日益团结，他们组织会议讨论实际问题，如电厂占地的征收、土地和水源损失等，并寻求集体请愿的途径。但是，他们的行动经常遭到法院的劝阻，这就说明在多数情况下是偏向建设者利益的。仅有极少数( 或许只有一两个) 诉讼案件的判决是对当地民众有利的。
总之，当地利益相关者对其环境的高度关注明显表明，如果实施 EBM，那么利益相关者就应参与决策过程。
6 案例启示与结论
本文重点探讨了 EBM 法在管理影响水资源和自然循环的人类活动方面的优势，并对在资料不足且管理弱化、富有挑战性条件下应如何使用 EBM 法展开了讨论。为此，本文采用软系统方法，研究了土耳其克鲁河流域的水资源管理问题。运用软系统方法来概化实际情境和假设情境，并对实施 EBM 所需要的改变进行模拟研究。
通过对案例所示的实际情境和假设情景进行比较，可以从中汲取不少经验，并为推动在富有挑战性条件下实施 EBM 提供了依据。基于这些经验可以断定，决策者只要坚持不定期地组织会议，与受影响的当地民众、专家和非政府组织进行沟通协商，就可以很容易地建立起良好的管理机制。如果战略决策者能够排除与利益相关者合作交流的障碍，那么双方之间便可形成信息流，并能基本解决彼此之间的矛盾。
地方共同体对传统知识和经验知识的积累能够为规划部门提供信息，以探明累积的生态、社会、文化和经济影响。为此，针对复杂的生态系统，需要改变将有记载的定量数据作为唯一信息来源的做法。
在缺乏记载资料的地区，让利益相关者参与决策过程，这样有助于在决策制定过程中获得更多的认知。
地方共同体成员的经验可能与记载资料一样，能为管理者提供真实可靠的信息，尤其是针对当地环境和自然系统的认识。因此，访谈“地方知识持有者”是满足信息需求的需要，也是 EBM 实施过程中形成知识化的要求。
还有一种做法也需要改变，即在政策制定和战略决策中应赋予生态系统及其服务更大的权重。只有通过生态敏感性和参与式的政策制定，才能够将生态系统作为第三方，并维持利益相关者之间的信息流通。就这一点而言，决策者的政治意愿似乎是在富有挑战性条件下实施 EBM 的关键因素。只要决策者有这样的政治意愿，知识障碍和管理障碍都是可以克服的。也许，战略决策者确实有谋求自然系统状况良好、并允许地方共同体和科学家以及专家就自然系统及其利用之间进行信息交流的政治意愿。也就是说，即使是在富有挑战性的条件下，在EBM 方面取得进展也是完全有可能的。
