摘 要： 随着城镇化和现代化的不断深入, 大理白族自治州居民的生活水平也进一步提高, 但洱海水环境污染的现实情况对人们的生产和生活造成了威胁。在传统地方政府负债压力大、治理技术不足和管理效率低下的现实弊端面前, 引入新的治理模式势在必行。在查阅了大量的PPP模式及洱海治理相关书籍文献基础上, 文章分析了利用PPP模式治理洱海的理论优势和比较优势, 指出利用PPP模式的必要性和可行性, 并为为PPP模式在水污染防治项目中的应用和发展提供建议。
关键词： PPP模式; 洱海治理; 环湖截污; 水污染;
洱海是大理人民的“母亲湖”, 由于一味的追求地方经济的发展, 忽略了对洱海水环境的保护, 使得洱海水质越来越差。系统治理洱海水环境投资金额大, 在政府财政资金紧张的情况下, PPP模式给洱海治理带来了希望。
一、PPP项目的理论分析和优势比较
(一) 洱海污染防治项目PPP模式理论分析
洱海污染防治项目的准公共物品属性。根据公共产品理论, 洱海污染防治项目介于纯公共物品和纯私人物品之间, 既有私人物品, 也有公共物品的属性。下面从准公共物品的三个特征来分析洱海污染防治项目。
1. 洱海污染防治项目具有消费的非竞争性。
洱海污染防治项目在特定的范围内, 所产生的社会效益是该区域内居民所共享的, 并且水具有流动性的特征, 防治效益会延伸到区域外的其他领域, 而且洱海污染防治项目属于集体消费品, 即不会因为人数的增加而影响消费水平, 所以在消费上具有非竞争性。
2. 洱海污染防治项目具有一定的排他性。
首先, 如果建立洱海污染防治项目, 那么可以对受益范围内的居民收取一定的污染防治费用, 这样就可以从根本上杜绝“免费搭车”的现象。其次, 水污染防治项目, 采取付费原则, 付费者即享用者, 可以将没有付费的居民排除在外, 所以水污染防治项目具有一定的排他性。
3. 洱海污染防治项目具有完全的外部性。
对于水污染防治而言, 它具有溢出效应, 水污染防治项目产生的社会效益远大于自身的经济收益, 所以它具有完全的正外部性。
(二) 洱海污染防治项目PPP模式优势分析
1. 比较优势分析
洱海污染防治项目引入PPP模式, 可以使公共部门和私人部门充分利用自身的资源, 发挥自身具备的优势, 而且可以解决项目投资不足、运营效率低下等问题。在PPP模式下, 水污染防治项目参与各方有利于实现将风险降到最低, 利益做到最大, 合作双方可以达到优势互补, 实现协同管理, 从而降低项目的风险水平。
2. 应用优势分析
污染防治项目具有公益性, 而且建设周期长、投资数额大、回收期长, 这些特征导致了洱海污染防治项目不能实现真正意义上的产业化, 因此不能采用完全的市场经济模式。但是如果采取完全的公共财政模式, 在经济下行压力大, 地方债务高居不下, 地方财政捉襟见肘的现实条件下, 项目的专项资金很难有效到位。所以此时引入PPP模式凸显出以下优势:
(1) 实现资金的最佳价值。首先通过将私人资本引入到公共物品供给领域, 可以实现财政资金最佳的资本回报率, 减轻财政负担, 并且能够利用竞争机制给项目带去创新动力;其次私人资本具有强大的创新力和专业的资源整合能力, 可以在提高公共产品和服务质量的同时, 给项目带来更多增值收入的机会;而且通过PPP模式可以充分发挥社会资本的作用, 实现资源的合理有效配置。
(2) 弥补财政资金的不足。按照大理州政府初步预算, 预计洱海污染防治工程需要投资约34.68亿元。根据统计数据显示, 大理市一般公共预算收入2013～2016年分别为25.6亿元、27.5亿元、29.1亿元、30.1亿元, 虽然公共预算收入在逐年增长, 但是相对首期投资就有34.68亿元的环湖截污工程, 地方政府财政无力承担。
(3) 系统治理洱海环境难度大。治理洱海, 环湖截污只是第一步, 后期将在生态修复、水环境循环系统综合建设、污水收集处理等领域投入更多的资金, 整个防治工程投资巨大, 需要耗费大量的财力和物力, 因此单靠地方政府财政支出实为难上加难。
二、洱海水污染防治项目引入PPP模式可行性
(一) 发展经济, 积累社会财富
由图1可知, 大理州居民人均GDP逐年上升, 人民生活水平也不断提升, 经济社会发展的同时, 社会资本也不断积累。大量的社会资本和经济实力为PPP项目的引入提供了物质条件。
一方面, 洱海水污染防治项目投资成本过高, 政府财政无力承担;另一方面, 居民储蓄的增加积累了巨大的投资潜力, 私人资本的逐利性特征驱使其争取项目的投资机会, 为污染防治项目融资, 也同样驱使着私人资本在投资、建设、运营管理的过程中, 努力降低成本, 提升效率。所以对于地方政府而言, 通过PPP模式引入私人资本来提高治污的水平, 提升水环境治理的效率, 对于公私双方是双赢的。
(二) 节约治理成本, 提升管理效率
传统的地方政府本身工作任务繁重, 而且政府部门没有专业的环境治理技术, 单独治理既费时又费力, 治理效率低下。在地方财政能力有限的情况下, PPP模式的引入不仅能解决项目融资问题, 更能使得物尽其用, 让专业的人做专业的事, 达到资源的有效配置, 提升政府的管理效率。同时, 企业会不断寻求最优化的方案, 保证工程效益最大化。而且, 政府和社会资本合作共赢, 共同分担风险, 在帮助政府节省资本的同时减少风险, 实现政府和社会私人资本的双赢, 为大理环湖截污工程注入新的动力。
三、推进环保领域PPP模式发展的政策建议
(一) 建立并完善PPP法律法规体系
在立法的过程中, 不同部门之间应加强协调、配合, 以保证基础法规政策的完整性和统一性。同时, 地方政府则应结合地区的实际情况及需求, 研究制定相关地方性法规和政策, 使PPP项目能够在一个可预期的环境下实现规范有序运作。
图1 2012～2016年大理州人均GDP
(二) 进一步推动PPP创新模式发展
推动PPP创新模式—PPP环保产业基金的发展, 将有助于解决中低利润环保项目的融资困境。PPP环保产业基金将项目融资、建设、运营结合到一起, 通过项目包的形式, 将中低利润项目与高利润项目捆绑, 不同层次利润的叠加, 降低了项目包的整体风险, 也为低利润项目融得了资金。
(三) 建立有效的风险分担和信用约束机制
在防范信用风险方面, 应加快建立信用约束机制。就政府信用风险而言, 政府需强化契约意识。在项目合同设计阶段, 应对项目进行充分的论证, 避免不合理的承诺。社会资本层面, 在项目建设经营中则应主动规范自身行为, 合理表达自身诉求。同时发挥社会公众的监督作用, 完善第三方的信用评级制度, 进而约束政府和社会资本的失信行为, 推进PPP项目的良性发展。
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