目前，我国正在深化经济、政治、文化、社会、生态等方面的各项制度改革， 推进国家治理体系和治理能力现代化。 国家治理体系和治理能力现代化要求提高各项治理的制度化、 规范化、 程序化， 不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力[1]. 在关系人民群众切身利益的各项社会事务中，实现政府治理和社会自我调节，以问题为导向， 对落后的社会治理体制进行创新和发展，确保社会事业既充满活力又和谐有序[2].
食品安全是关系全社会每个人健康发展的重大社会事项， 关系到人民群众的身体健康和国家经济发展与社会稳定， 也是全面建设小康社会的重要组成部分。 在国家治理体系和治理能力现代化过程中，需要进一步解决好政府、市场和社会的关系，通过机制创新，逐步消除食品安全问题，满足人民群众对食品安全日益提高的期待， 是加快转变政府职能， 推进社会事业改革创新以及创新社会治理体制的重要内容。 本文结合国家治理体系和治理能力现代化总体要求， 通过分析以往发生的食品安全问题及管理方面的原因， 对创新食品安全管理机制提出探讨性建议。
1 我国食品安全监管体制的发展过程
建国以来，围绕不同社会发展阶段，我国食品安全监管机制也经历了从简单到复杂的发展变化过程，主要分为 4 个发展阶段[3].
1） 上世纪 50-60 年代， 食品安全工作起步阶段 我国食品安全的管理机制最早是通过学习苏联的公共卫生体制建立起来的。 食品安全作为五大卫生之一，即环境卫生、劳动（职业）卫生、食品卫生、学校（儿童）卫生、放射卫生，是各级卫生防疫站的重要工作内容。 在当时的计划经济体制下，食品企业公私合营、政企合一，企业经营行政依附度高，行业主管部门对企业直接管理，在食品卫生工作中具有重要作用。 企业没有相对独立的商业利益诉求，因追求商业利益而偷工减料、违规造假的现象也不严重。 这一时期， 卫生部会同轻工、商业、内贸、化工等行业主管部门共同开展食品卫生管理工作。 1953 年政务院第 167 次会议批准建立各级卫生防疫站， 各级卫生行政部门在防疫站内设立食品卫生监督机构， 负责食品卫生监督管理工作。 卫生部会同有关行业主管部门先后发布了粮、油、肉、蛋、酒、乳等大宗消费食品的卫生标准和管理办法。 针对不同类型的食物中毒，发布了一些单项规章和标准， 比如 1953 年颁布的《清凉饮食物管理暂行办法》是建国后我国第 1 个食品卫生法规， 扭转了因冷饮不卫生而引起的食物中毒和肠道疾病暴发的状况。 1964 年国务院转发了卫生部、商业部等 5 部委制定的《食品卫生管理试行条例》，强调加强食品卫生管理是保证食品质量，增进人民身体健康，防止食物中毒和肠道传染病的一项重要措施。 该试行条例规定卫生部门负责食品卫生的监督工作和技术指导， 各有关食品生产经营主管部门采取思想教育、质量竞赛、群众运动、 行政处分等内部管控方式对企业行为进行约束。 这一时期，食品卫生监管从无到有，管理由单品种管理向综合管理过渡， 肠道传染病得到了有效控制。
2） 上世纪 70-80 年代，食品卫生监督制度初步建立阶段 工业发展对食品的污染受到越来越多的重视。 1978 年国务院批准由卫生部牵头，会同其他有关部委组成 "全国食品卫生领导小组",组织对农业种养殖、 食品生产经营和进出口等环节的食品污染开展治理，包括农药、工业三废、霉变、疫病牲畜肉等。 在标准方面，卫生部委托当时的中国医学科学院卫生研究所 （中国疾病预防控制中心营养食品安全所前身） 制定了标准研发五年规划，发布了 80 多项食品卫生标准，包括调味品、食品添加剂、包装材料、容器卫生标准，食品中汞、黄曲霉毒素 B1、六六六和滴滴涕、放射性物质限量标准，理化、微生物检验方法标准等。 在法规方面，1979 年国务院正式颁发 《中华人民共和国食品卫生管理条例》，将食品卫生管理重点从防止肠道传染病发展到防止一切食源性疾患的新阶段，并对食品卫生标准、食品卫生要求、食品（包括进出口食品） 卫生管理等方面做出了较详细的规定。 卫生部门和各食品生产经营主管部门延续了试行条例的职责分工， 相关内容更加细化。 1982年， 在总结 30 多年来食品卫生工作经验基础上，五届全国人大常委会第 25 次会议于当年 11 月19 日审议 通过了 《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，这是新中国在食品卫生方面颁布的第 1部法律，也是一部内容比较完整、系统的法律。 该法对食品、食品添加剂、食品容器、包装材料和食品用工具、设备等方面卫生要求、食品卫生标准和管理办法的制定、食品卫生许可、管理和监督、从业人员健康检查、 法律责任等都进行了详实的规定，与现行《食品安全法》相关内容基本一致[4].
试行法从法律上确定了当时的食品卫生监管体制，明确规定国家实行食品卫生监督制度。 在分工上，各级卫生行政部门领导食品卫生监督工作，县级以上卫生防疫站或者卫生监督检验所作为卫生监督机构负责管辖范围内的食品卫生监督工作；铁道、交通、厂矿卫生防疫站在管辖范围内执行食品卫生监督机构职责， 接受地方食品卫生监督机构业务指导； 城乡集市贸易的食品卫生管理工作和一般食品卫生检查工作由工商行政管理部门负责， 食品卫生监督检验工作由食品卫生监督机构负责，畜、禽兽医卫生检验工作由农牧渔业部门负责； 进口食品由国家食品卫生监督检验机构（当时隶属卫生部门）进行卫生监督检验，出口食品由国家进出口商品检验部门进行卫生监督检验； 食品生产经营企业的主管部门负责本系统的食品卫生工作，并对执行本法情况进行检查。 食品行业主管部门和食品生产经营企业必须建立健全本系统、本单位的食品卫生管理、检验机构或者配备专职或兼职食品卫生管理人员。 鉴于当时仍处于计划经济体制， 试行法延续了卫生部门会同行业主管部门共同开展食品卫生管理工作的食品卫生管理体制。 卫生部门定位于监督执法，行业主管部门定位于管理规范。 试行的食品卫生法实施对改善我国食品卫生状况发挥了巨大作用， 全社会食品卫生法律意识大大提高， 食品卫生知识逐步得到普及，食品卫生监测合格率由 1982 年 61.5%上升到 1994 年的 82.3%.
3） 上世纪 90 年代至 2003 年，食品卫生和食品质量分别监管阶段 1992 年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，"实行政企分开，落实企业自主权". 1993 年国务院机构改革撤消了轻工业部，成立国家质量技术监督局，统一管理质量认证工作， 负责产品质量的监督和全国质量管理的宏观指导。 食品企业从国营企业向集体、私营、个体企业转变，食品工业得到前所未有的快速发展，规模以上企业的固定资产由 1980 年的 154亿元增加到 2000 年的 5103.7 亿元。 食品生产经营方式发生了较大变化， 企业数量和从业人数大幅增加，一批新型食品特别是保健食品大量涌现，食品卫生与贸易、 改革和经济社会发展关系越来越密切，食品行业大量涌现假冒伪劣行为，食品卫生状况与人民群众生活水平日益改善的要求不尽适应[5].
为了加强包括食品在内的产品质量监管，1993 年2 月 22 日第七届全国人民代表大会常 务委员会第三十次会议通过 《中华人民共和国产品质量法》，明确国家质量技术监督局主管全国食品质量监督管理工作。 全国食品质量检验机构承担食品质量检验并出证。 1995 年 10 月 30 日，八届人大常委会第 16 次会议于审议通过了《食品卫生法》，授权国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。 省级卫生行政部门，根据需要可以确定具备条件的单位作为食品卫生检验单位，进行食品卫生检验并出具检验报告。 同时，规定城乡集市贸易的食品卫生管理工作由工商部门负责，食品卫生监督检验工作由卫生行政部门负责，进口食品及相关产品由口岸进口食品卫生监督检验机构进行卫生监督检验， 出口食品由国家进出口商品检验部门进行卫生监督检验。 2002 年 4 至 6月，全国人大常委会组织了《食品卫生法》执法检查，在充分肯定法律实施取得成效的基础上，也指出我国食品卫生监管工作出现了多头管理、 执法交叉以及执法不到位的问题， 建议进一步理顺监管体制， 提出由地方政府对辖区内的食品安全卫生监管负总责， 明确卫生部门和相关部门的职责分工。
4） 2003 年后， 实施多部门参与与综合协调相结合阶段 从 2003 年起， 市场经济条件下，食品企业违法逐利行为越来越突出， 与食品卫生相关的标签伪造、食品造假、地下黑作坊、黑工厂不断被媒体曝光。 国家为了进一步加大监管力度，将卫生、工商、质检、药品等多部门纳入食品安全监管体系，实行分段监管与综合协调相结合的体制。
先后由国家食品药品监督管理局、卫生部、国务院食品安全办承担食品安全综合协调职责。 2004 年9 月，国务院印发《关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23 号），正式将"食品卫生"改为"食品安全",按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的监管体制， 其中国家食品药品监督管理局承担综合协调职责。[6]
2008 年国务院机构改革将食品安全综合协调和组织查处重大食品安全事故职责由国家食品药品监管局划入卫生部， 将餐饮业和食堂等消费环节监管和保健食品监督管理的职责由卫生部划入食品药品监管局， 并将该局调整为卫生部管理的国家局， 同时规定卫生部负责组织制定食品安全标准，组织开展食品安全风险监测、评估和预警， 制定食品安全检验机构资质认定条件和检验规范， 统一发布重大食品安全信息。 2009年 2 月《食品安全法》发布，从法律上明确了分段监管和综合协调相结合的体制。 2010 年国务院成立食品安全办公室， 承办国务院食品安全委员会交办的综合协调任务。 可以说，食品安全监管体制的发展变化与我国社会经济发展阶段和生产力水平密切相关， 不断适应人民群众对食品安全日益增长的要求，适应食品安全形势的发展变化。
2 对以往发生的食品安全重要问题及管理原因分析
2008 年以来，政府查处了三聚氰胺问题乳粉违法犯罪案件，还先后处置了"小龙虾疑致横纹肌溶解综合症"、"海南豇豆农残超标"、"上海染色馒头"、"河南生猪瘦肉精"等一批社会广泛关注的食品安全事件， 纪检监察部门依法依纪追究了一批国家工作人员的失职渎职责任。 消费者普遍关心的食品安全问题包括： 食品生产经营过程违法添加非食用物质， 食品生产经营质量安全未受到有效控制，农产品源头污染严重；对食品企业食品安全问题产生的原因主要有自身管理不严、 企业诚信缺失等。 反复发生的食品安全事件反映出当前食品安全问题仍然突出， 对食品安全的监管尚没有达到科学、有效的水平，消费者对食品安全监管仍然缺乏信心[6-7].
当前我国食品安全形势总体稳定并保持向好趋势，然而食品安全也面临一些新的情况和问题，主要体现在：一是食品源头污染严重。 农业生产的规范化程度不高，来自农业生产、工业污染以及采用新的工艺和技术带来的食品安全风险不容忽视。二是食品污染事故多发。多数食品生产经营者工艺设备落后，人员素质不高，行业诚信机制不健全， 食品污染以及不法企业和个人使用不合格原料成为影响食品安全的突出问题。 三是显性的食源性疾病不断发生， 未暴露出来的健康损害问题尚难以评价。 公众自发的将一些不明原因的疾病归因于食品不安全， 政府缺乏足够的信息予以解释和说明，严重影响消费者对食品安全的信心。 四是食品安全监管能力不足，监管资源分配不合理，监管工作难以适应食品安全形势和行业发展变化的需要。 从社会角度分析，影响食品安全监管主要有以下 3 个方面原因[8-9]:
1） 社会经济加快转型，要求政府职能不断转变和适应市场经济发展 从 1978 年到现在，我国正在进行着历史上最为深刻的社会转型， 包括体制的转型和社会结构的转型。 在从社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变过程中， 公有制为主体的经济结构发展为公有制与多种所有制并存，对食品安全管理带来多方面影响。一是原来计划体制下的 "单位人" 转变为 "社会人",包括食品安全管理责任在内的相关社会管理机制并没有跟上。 二是在社会转型期，政府与食品企业的关系也在不断发生变化， 行业发展需要政府不断转变职能，从大包大揽到严格依法行政，加大对违法行为的惩处力度， 然而由于一些地方的政府职能转变不到位， 影响了食品安全法律制度的实施。 三是食品安全监管的策略、方法与技术没有很好地适应发展变化的食品行业。 我国正在由一个传统的农业社会向一个现代的工业社会的转变。 由于食品产业基础较差，规模化、标准化、规范化水平不高，工业化、城镇化过程中劳动力向食品行业转移的门槛较低，加之市场发育还不成熟，一系列规则还不完善， 从根本上制约和影响到食品安全。
2） 管理机制和手段落后，影响对食品安全监管工作的效率和效果 我国食品安全监管体制还在探索， 一些影响食品安全监管效能的体制机制问题尚需完善，存在的主要问题有：一是部门监管体制与地方政府权责划分不明确， 监管力量没有根据全过程科学监管的需要合理配置， 顶层设计与基层探索脱节，职责不清、责任不明的问题时有发生，难以形成上下合力和全行业覆盖。 二是监管手段落后，跟不上经济社会的快速发展和变化。 一些地方和部门对食品安全形势研究和分析不够，缺乏制度和体系上的创新， 大量经费用于行政许可、执法抽检，现场检查与问题处理能力不足，监管责任难以落实。 三是食品安全信息公开不能满足食品行业和消费群体的需要， 任何一个不严重的食品安全问题也会引起社会的更多联想和批评。 四是食品安全治理的配套法规和工作制度建设滞后， 缺乏配套法规规范和监管制度不完善直接影响了基层监管部门实施有效监管。 由于缺乏工作细则和统一的工作规范，致使工作效率不高，监管责任不明确，出现问题相互推诿，具体工作难以落实，工作效果难以评价[10].
3） 社会参与度不高，没有创造出良好的食品安全社会治理环境 一是由于以往的宣传教育多是倡导性的，致使全社会法律意识不强，从业人员法律责任不清， 对食品安全法律法规的学习和贯彻重视不够； 二是社会组织和人民群众了解食品安全信息，举报违法行为，提出批评和建议的渠道还不够畅通， 新闻媒体开展舆论监督既需要进一步发挥好作用，也需要提高工作的质量和水平。 三是食品行业协会等自律组织在推进行业诚信建设， 促进和引导食品产业健康发展方面的作用还有待进一步发挥。
3 创新食品安全监管机制的建议
社会治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序， 它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，也即政府治理、市场治理和社会治理，是现代国家治理体系中 3 个最重要的内容， 其中既包含着建立一个科学制度体系， 又有运行良好和制度执行能力。 社会治理体系包含治理主体、治理机制和治理效果三大要素，并由其组成一个有机、协调、动态和整体的运行系统。 这一运行系统同样也适用于食品安全的治理。 为了解决好食品安全问题，需要解决好政府、市场、社会三者关系，并建立起符合治理目标的规范行政行为、 市场行为和社会行为的一系列监管制度。 反之，则难以取得理想的效果。
食品安全对于一个家庭或企业来说， 只是一个科学认识和管理问题，而对国家和地区来说，由于涉及到千千万万食品企业和从业者以及消费者的权益， 就构成了一个关系社会经济发展的重要社会治理问题。 不同发展阶段的社会经济存在不同的食品安全问题， 就需要相适应的食品安全监管机制。 鉴于此，食品安全监管的现代化同样需要治理体系和治理能力的现代化。
1） 将治理主体的单一化向多元化共治转变 政府大包大揽的社会管理方式已经不适应食品安全治理的需要。 现代食品行业发展需要系统的、多种主体的社会治理，这就需要实施以政府负责、社会协同、公众参与为主要内容的社会共治。 一是需要政府进一步转变职能， 促进监管者责任和企业主体责任共同落实，行业自律和社会他律共同生效，市场机制和利益导向共同激活的机制。 只有形成社会各方良性互动、理性制衡、有序参与、有力监督的社会共治格局， 才能不断破解食品安全的深层次制约因素， 才能不断巩固食品安全的微观主体基础和社会环境基础。 在社会共治中，消费者、行业协会、 新闻媒体等方面都应发挥起应有的监督作用[11].
2） 将治理方式的简单化向多 样化转变 传统的管理主要是采取静态的行政管理。 在我国工业化、市场化、城镇化的快速发展过程中，经济体制转型和社会结构发生深刻变动， 利益群体不断增多， 这就需要根据食品行业特点将食品安全的治理的方式向多样化转变。 既要坚持依法行政，运用法治思维和法治方式维护好企业的合法权益，又要积极利用现代检测技术、信息技术，掌控食品生产经营状况，早发现、早解决较高风险的食品安全问题。 要按照全程监管的要求整合食品安全监管体制，建立健全"职责明确、行为规范、执法有力、保障到位、覆盖全程"的食品安全监管服务体系，强化全过程监管和综合监管，充分发挥地方政府组织领导和综合协调的作用。 此外，还要充分发挥各职能部门在管理和规范市场经济秩序方面的作用，把贯彻《食品安全法》与反不正当竞争法等规范市场经济秩序的法律法规的贯彻实施有机结合，将诚信、质量和安全纳入食品企业综合管理，加大市场经济秩序综合整治力度[12].
3） 注重食品从业者的自我管理 食品 从种养殖到收获，从原料到成品直至流通和消费，历经一个个环节和过程， 要保证这些环节和过程是在清洁和良好状态下进行， 避免污染并同时消除自身所带的不安全因素。 只有靠亲身参与食品生产、经营过程的从业人员及其管理者才能够实现。 食品的质量和安全是生产出来的，不是检验出来的，也不是政府监管出来的。 只有通过千千万万食品生产经营者自觉履行法律规定的行动才能保证。这就要求食品生产经营者不断增强法律意识，提高遵纪守法的自觉性。 通过严格的制度和技术措施，将法律的各项要求真正付诸实施。
4） 激发社会组织和公众参与食品安全治理的活力 社会组织在社会治理中发挥着重要的协同作用， 政府应积极支持和培育能够规范食品行业的社会组织，鼓励社会组织参与食品安全治理。社区居委会、社区卫生服务中心、消费者协会、行业组织等参与食品安全工作， 一是有利于掌握本辖区食品生产经营者的基本情况， 防止黑窝点现场的发生；二是可以方便群众投诉举报，对食品生产经营者有警示作用； 三是指导食品生产经营者全面落实各项责任义务， 不断完善行业组织在推进行业自律和违规惩戒方面的作用， 提高失信和违规成本，有效保护和规范本行业健康有序发展；四是充分调动群众和志愿者的社会监督作用，及时举报非法生产经营行为， 消除违法生产经营食品的社会基础。 为支持社会组织参与，政府要落实好政务公开制度，公开执法信息和举报投诉渠道，为公民参与提供方便[13].
5） 通过宏观调控与立法创造行业发展的良性环境 国家要按照全过程科学监管的要求完善法规体系， 认真分析各种违法生产经营食品行为存在的社会、经济和市场因素，探索规范食品市场生产经营行为的有效办法， 以食品安全客观规律为指导， 建立健全符合我国食品生产经营特点的科学管理制度。 一是不断完善食品安全相关的基础标准、规范和规则，为有法可依、有法必依提供条件[13]. 二是进一步加强食品安全监管队伍的管理，建立监管人员资质考核和准入制度，不断提高监管队伍的素质，提高监管水平和履职能力。 要改革行政执法责任追究、行政复议和信访工作制度，纠正违法或不当行政行为， 有效保护合法食品企业发展和行业利益。 三是加快制定诚信评价标准和具体激励措施，加大失信惩戒力度，提高违法成本，强化食品生产经营者的责任意识，加大事故责任惩处力度[14]. 四是统筹食品安全监管和食品产业发展的关系，结合本地食品生产经营特点，既要坚决打击食品生产经营违法行为， 又要注意扶持特色产业发展， 要进一步发挥政府在行业规划布局中的主导作用，严格食品生产经营准入门槛，促进食品行业规范化、规模化、集约化发展，及时消除影响食品行业整体发展的不健康因素， 为食品行业发展创造良好的食品安全环境[15].
参考文献：
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