摘 要： 进口食品安全治理具有较大的复杂性和社会性，仅依靠政府单方力量进行安全治理难以取得预期的效果。从协同治理理论发展而来的食品安全社会共治理论倡导建立包括政府、市场和社会主体在内的协同治理机制，共同保障食品安全。基于该理论分析可知，我国进口食品安全治理还存在诸多局限和障碍。在此方面，美国进口食品安全治理制度和实践所体现的公私网络型治理理念、重视发挥进口食品相关企业的主体责任、风险的全面防范与控制等为我国完善进口食品安全治理提供了有益借鉴。因此，我国应结合进口食品供应链的特点，将境外治理责任配置给国内进口商和出口国政府;建立进口食品安全治理协调机制，实现进口食品安全无缝隙保障;加强进口食品风险防控建设，不断提高我国进口食品安全治理能力。
关键词： 进口食品; 食品安全; 社会共治; 责任配置; 风险防控;
《2019中国进口食品消费白皮书》显示，2009—2018年十年间，进口食品消费规模以17.7%的复合增长率高速增长，成为家庭食品消费的重要组成部分。其中，部分关系国计民生的食品依赖于进口，成为影响我国消费者健康的一个重要风险来源。2019年9月，上海市第三中级人民法院发布的《涉外食品安全案件审判白皮书》指出:网购食品安全纠纷占该院受理的全部食品安全案件数量的64.4%，其中五成以上涉及进口食品安全问题。由于全球食品供应链的复杂性以及新时期我国食品消费的变化等因素，我国进口食品安全供给与国民日益增长的食品安全需要之间的矛盾日益突出，如何加强进口食品安全治理，防范进口食品安全风险是贯彻落实食品安全战略和健康中国战略的一个重要议题。
一、进口食品安全治理的理论基础
在信息时代和经济全球化的背景下，公共治理面临的问题日趋复杂和多样化，已经难以通过传统官僚制和以边界为基础的科层制解决。因此，西方学者在反思传统官僚制行政模式1和碎片化新公共管理模式2的基础上提出协同治理理论3。该理论主张公共治理应从国家权力主导向政府引导、社会协同、公民参与、法制保障的多元治理模式转变[1]，强调以协作为基础，加强政府与公民以及其他社会主体之间的协作关系和伙伴关系[2]。基于对协同治理理论的吸收和借鉴，我国学者提出食品安全社会共治理论。所谓食品安全社会共治是指充分发挥政府、市场和社会三大主体的主动性和积极性，将政府、市场和社会主体有机结合起来，共同治理食品安全问题。从要素上看，食品安全社会共治是参与食品安全治理的主体、责任、行为以及制度等要素的有机结合[3]。从方法论上看，食品安全社会共治强调在法治的基础上引入政府之外的市场和社会主体参与治理，科学、合理配置各主体的治理责任，通过建立政府、市场和社会主体间的协同机制达成共识，并采取集体行动来降低食品安全风险[4]。
食品安全社会共治是我国进口食品安全治理的重要理论基础。面对日益严峻的进口食品安全治理形势，以管制主义为基础的进口食品安全治理体系已凸显弊端，无法在各个环节和食品类型上都做到有效监管。按照食品安全社会共治理论的内涵，进口食品安全治理必须充分利用市场和社会的资源优势，调动市场、社会主体的积极性和主动性，通过治理主体之间的相互配合和协调来保障进口食品的安全性。这种协调和配合不是被动意义上的“参与”和“配合”，而是各方主体为实现保障进口食品安全的共同目标而更加积极主动地落实主体责任。
二、我国进口食品安全治理的现实困境
随着全面深化改革的深入推进，我国政府也在探索建立涵盖政府、境内外食品企业、第三方检验检疫机构、国外政府等多个主体参与的进口食品安全社会共治体系。但是从目前的治理实践和社会环境来看，我国进口食品安全治理还存在诸多困境。
(一)进口食品安全治理责任界定困难
根据《食品安全法》及其实施条例，《进出口食品安全管理办法》《进出口商品检验法》及其实施条例，《进口食品境外生产企业注册管理规定》等食品安全法律法规，目前我国对进口食品供应链主体的责任界定主要包括:
1．境外出口商、境外生产企业应当保证进口食品、食品添加剂、食品相关产品符合我国法律规定，并对标签、说明书的内容负责。其中肉类、水产品、乳品和燕窝类境外生产企业应当通过所在国家(地区)主管当局推荐或其他方式向市场监督管理总局申请注册。
2．境外出口商或者代理商、进口商应当向出入境检验检疫部门申请备案;进口商应当建立食品、食品添加剂进口、销售记录制度和境外出口商、境外生产企业审核制度，履行报检、召回、报告、公布等义务。
3．电子商务平台经营者应当对平台内经营者进行登记和审核，制定平台服务协议和交易规则，明确进入和退出机制等。
由此可见，我国对进口食品供应链主体的治理责任的规定过于原则性，形式主义严重，而且供应链主体间的治理责任尚未形成闭合循环，食品安全治理责任难以有效贯彻和传递。这主要是因为我国进口食品供应链复杂，涉及的责任主体众多，加之受主权管辖、监管成本以及有限信息等多方面因素的制约，供应链各方主体的治理责任往往难以界定。
(二)进口食品安全治理责任落实困难
进口食品安全治理主体间的互动关系陷入了“断裂-闭合”的循环，政府、进口食品相关企业、第三方机构、国外政府以及其他利益相关者之间的互动是间歇、被动、市场化和程序化的[5]。这种断裂式的互动关系导致治理主体在履行治理责任时呈现出诸多不适应之处。例如，出入境检验检疫程序仍没有脱离传统行政管理理论的范畴，探索发展的第三方检验检疫机构效果不理想;进口商对境外出口商、境外生产企业的监管和审核流于形式，未能切实建立起食品和食品添加剂的进口和销售记录制度。进口食品安全治理的实施困境皆与我国长期政府包揽治理的模式有关。在政府包揽治理的模式下，市场是被监管的客体，社会则是缺席的“第三方”，市场和社会主体的利益需求和资源优势被忽视，由此便导致我国进口食品企业主体规范设计不完善，除注册备案外，进口前环节缺乏对境外食品生产经营企业的有效管理方式，尚未建立起市场、社会主体主动参与进口食品安全治理的体系。
(三)进口食品安全治理配套措施落后
2009年，《食品安全法》首次提出建立食品安全风险监测和评估制度，并规定由我国卫生行政部门负责组织工作，食品安全监督管理部门承担食品安全风险分析、风险预警和风险交流的职责，出入境检验检疫机构采取风险预警或者控制措施。由不同部门负责风险防控的各环节，虽然实现了术业专攻的优势，但是也对部门间的协调配合和信息共享提出了更高要求。若是无法实现风险信息的有效传播和共享，风险防控犹如无源之水、无本之木。其次，围绕预防为主的原则，我国采取了输华国家食品安全管理体系审查、输华食品安全风险监测等一系列措施以预防和控制进口食品安全风险。然而，由于我国进口食品风险防控理念尚未完全转变，风险防控仍以应急管理为主，关注事后追责与处罚，有关部门对食品安全信息的利用更多地停留在收集、整合层面，缺乏对数据的深度运用和分析，从而极大地削弱了这些数据的利用价值，也限制了食品安全风险预警的功能[6]。
三、美国进口食品安全治理模式的启示
基于科学监管和应对食品安全风险的需要，美国建立了被认为是世界范围内最为灵活、高效的进口食品安全治理模式之一。美国进口食品安全治理模式的优势不仅在于其具有先进、科学的治理理念、手段和方式，还在于其采取了一系列措施来降低多部门监管带来的负外部性，最大程度的发挥了国内进口商、境外生产经营企业等主体的治理作用。
首先，美国进口食品安全治理突破了传统自上而下的单层治理结构，呈现出多层级的网络型治理特点。一方面，美国进口食品安全监管遵循“垂直管理”的原则，分为联邦、州和地区三级，在食品安全管理委员会的统一指导和协调下，主要由食品药品管理局(以下简称“FDA”)负责，食品安全检验局、国家海洋渔业局等部门根据食品品类按照各自的职责共同协调监管。为避免陷入职责推诿、孤立监管的困境，美国还设有独立统一的协调机构，对各机构的职责义务和监管环节进行详细的指导与说明，以加强部门间的协调配合[7]。另一方面，美国围绕进口前预防、口岸监管阻止、快速处置与应对的目标，根据进口食品供应链的特点，在不同节点上配置相应的治理措施，相继出台了《美国进口食品安全战略》《第三方审核/认证机构认可计划》《国外供应商验证计划最终法规》等配套性措施法规。既能够防止问题食品进入美国市场，又能够给予国内外食品生产经营者一定的运行空间。
其次，美国重视发挥进口食品相关企业的主体责任，以确保国外供应链符合美国食品安全卫生标准。具体包括:一是制定国外食品企业及农场现场检查计划，促使国外食品供应商加强自我规制。二是要求进口商对国外供应商进行验证，除了定期检测、逐批合格认证、抽样出货外，进口商还应监测国外供应商的进出货记录，进行年度实地检验等[8]。三是要求进口商对所有的进口食品实施危害分析，识别与食品种类有关的已知和可预知的危害，并基于供应商记录和风险分析的结果定期评估进口食品的风险[9]。四是推行自愿性付费的“自愿合格进口商计划”，通过给予快速通关等优惠措施，鼓励食品进口商取得并保持对国外供应链的高度控制。五是明确外国政府、外国政府的机构、外国企业等第三方可以成为第三方认证机构，认可并接受其以美国食品安全卫生标准为审核依据的评审结果。六是FDA与外国政府签订包含出口国承担保证食品安全责任、电子数据共享、实验室方法和检测技术的认可、检查报告互认等在内的协议和安排，并在海外设立FDA办公室，向境外食品生产经营企业提供培训和推广，协助国外政府及其境外食品生产经营企业提升食品安全技术和治理能力[10]。
最后，美国强调风险的全面防范和管理。在食品进口前，FDA要求外国制造、加工、包装或储存饮料、乳产品、水果蔬菜等供人或动物消费的生产设施必须进行注册。FDA还会定期对食品生产国、转运国进行食品安全体系评估，并在国外设置FDA办公室，投入大量资源对境外食品生产企业和农场进行现场审核和指导[11]。通过持续收集和分析从各种渠道取得的关于风险因素的数据信息，深度挖掘和构建不同数据之间的联动机制，根据风险程度战略性地分配执法资源[12]。美国制定了《FDA风险交流策略计划》，设有风险交流咨询委员会，对交流对象的认知特点、需求和偏好、风险接受和感知能力等进行深入研究，针对不同交流对象定制风险交流计划，保证信息的客观性、可靠性和可理解性[13]。同时，美国还注重食品风险信息的主动公开与管理决策的透明，定期发布对国外供应商和进口商的检查、食品查验和抽样等非涉密资料。
四、解决我国进口食品安全治理困境的路径
(一)将治理责任配置给国内进口商和出口国政府
进口食品安全治理的责任配置必须适应进口食品供应链的特点，既能够应对复杂严峻的治理形势，又能够充分发挥各治理主体的优势和资源。总地来说，进口食品安全治理责任的配置应把握两个大方向:一是将总体责任配置给出口国政府;二是将主体责任配置给国内进口商。进口食品供应链复杂，涉及的国家、企业数量众多，进口国政府受主权管辖等因素难以监管，因此出口国政府在保障进口食品安全方面处于更加重要和关键的地位。这也符合国际食品法典委员会要求出口国政府承担对其出口食品的规定。与政府治理主体相比，食品企业控制食品质量安全具有天然的优势，应当是进口食品安全治理的“第一责任人”。但是囿于主权管辖、监管成本等因素，境外食品生产企业、出口商的治理责任往往难以贯彻落实，而将主体责任配置给处于供应链关键环节的国内进口商能够很好地解决这个问题。在强化进口商对境外生产企业、境外出口商的审核义务时，应参照美国国外供应商验证计划和自愿合格进口商计划，细化国内进口商对国外供应商的审核内容和标准，适当拓宽境外生产企业的注册范围，鼓励进口商严格把控进口食品供应链安全，并给予快速审查和通关的便利措施。
(二)建立进口食品安全治理协调机制
“在市场经济体制下，政府、国内进口商、第三方机构、境外食品生产企业、消费者等都有义务转变固有的思维模式，走出对抗、惩罚、索赔和推诿的困境”[14]，建立进口食品安全治理协调机制，以合作性、互动性更强的方式协调其拥有的资源、信息和行动等，破除“断裂-闭合”的实施困境，实现进口食品安全无缝隙保障。至少可以从以下几个方面入手:
1．探索建立以情报交换、线索通报、信息共享、联合整治为核心的执法协作机制，大力加强不同层次、不同部门之间的执法协作和信息互通，通过整体性治理来化解条块分割式协调困境，凸显部门联合执法的合力[15]。
2．以多元利益观为导向，充分重视国内进口商、境外生产企业以及国外政府的利益差别和对立，尊重各种利益原动力作为内生性推动力量在进口食品安全治理中的作用”[16]。
3．合理选择信息公开的内容和方式，细化信息披露主体、方式、内容等信息公开制度，建立符合治理主体认知特点的多向信息反馈机制，增强进口食品安全信息发布的可靠性、及时性和充分性。
4．建立进口食品安全信用档案，整合信息生产-分级-披露-传播-反馈的制度系统，确保企业违法信息能迅速进入公众的认知结构，便于消费者对违法企业进行声誉惩罚[17]。
(三)加强进口食品风险防控建设
一般来说，风险防控分为风险分析、风险交流、风险预警和处置三个阶段，通过加强上述三个阶段的建设，是保证进口食品风险防控科学有效的必要条件。一是，完善风险分析体系的顶层设计，强化食品安全风险分析的专业性、科学性和独立性。运用区块链技术搭建统一的进口食品风险信息评估数据库，深度挖掘和构建数据之间的联动分析机制，优化进口食品安全风险计算的深层次模型，完善对进口食品安全风险分级模型的构建。二是，完善进口食品风险交流机制，设立食品安全风险交流专业机构，鼓励并引导国内进口商、境外生产企业等成为风险交流的主要报告者，结合舆情监测建立风险交流回馈机制[18]。三是，围绕进口前、进口时、进口后三个环节加强风险预警和处置建设，对风险预警的全过程和预警主体、程序、内容、措施等作出明确规定。同时推进进口食品口岸分类管理建设，根据食品品类和企业食品安全管控能力的差异，实施差异化监管措施。并根据食品质量安全记录和企业不安全记录等进行动态调整，重点监管“风险高、管理差”的食品企业，调整充实进口食品突发事件应急处理预案。
五、结语
在全球化和风险社会背景下，食品安全环境日趋复杂，为我国进口食品安全治理带来了严峻挑战。在政府改革和职能整合、向社会赋权增能的过程中，以法治为基础的社会共治是我国食品安全治理的一项重要改革。尽管我国与美国在政治、经济和社会条件等方面存在差异，但是美国进口食品安全治理模式所体现的公私合作治理理念、以风险分类为基础的监管制度、预防性控制体系等均可为我国建立和完善进口食品安全社会共治体系提供有益借鉴。鉴于我国进口食品安全治理的复杂性和社会性，保障进口食品安全供给还应当深入贯彻社会共治理念，明确政府、市场和社会治理主体的角色和行为选择，充分发挥食品相关企业和第三方的治理优势，加强进口食品风险防控建设，力图在进口前将不安全食品阻断在国门之外。
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注释
1传统公共行政理论诞生于19世纪末20世纪初，主张只能由政府机构提供公共物品和服务，政府组织及其结构应根据官僚体制(科层制)的原则建立。Owen Hughes,Public Management and Administration:An Introduction (2nd ed.).Macmillan Press LTD.ST.Martin s Press Inc,1998,p.1．
2新公共管理理论强调在公共管理过程中运用商业管理的理论、方法、技术及模式。1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为如下八个方面:(1)转移权威，提供灵活性;(2)保证绩效、控制和责任制;(3)发展竞争和选择;(4)提供灵活性;(5)改善人力资源管理;(6)优化信息技术;(7)改善管制质量;(8)加强中央指导职能。参见陈振明:《评西方的“新公共管理”范式》，载于《中国社会科学》2000年第6期。
3(1)从对协同治理理论的引介情况来看，国内学者多以“协作治理”“协同治理”“合作治理”来指称“cooperative governance”。无论是“协同治理”“协作治理”，还是“合作治理”，与西方研究的差异都不明显，都强调多元主体应跨越部门壁垒和治理障碍，参与到公共治理的过程中。
