摘要： 食品安全关乎民生福祉,食品企业必须严格履行企业社会责任。2015年10月1日经修订后的《食品安全法》正式施行。新《食品安全法》确立了食品安全追溯、网上销售食品实名登记、转基因食品标示、提高惩罚限额等制度,深化了企业作为食品安全第一责任人的社会责任,并通过强化地方政府落实责任、有奖举报制度保障企业社会责任履行。新《食品安全法》中企业社会责任的深化将使食品安全管理逐步走向社会共治。
关键词： 新《食品安全法》; 企业社会责任; 社会共治;
食品安全问题是全球化过程中的世界性难题〔1 〕。近年来我国食品安全事件层出不穷,如地沟油、注水肉、苏丹红、皮革奶事件,无一不令人震惊,人们时刻担心“吃出祸患”。食品安全还影响我国的出口贸易和国际声誉。不光我们自己担忧中国的食品安全问题,据报道,现今83% 的美国消费者也关注进口自中国的食品〔2 〕。我们发现,在食品生产经营企业中强化企业社会责任、以更严厉的行政监管和社会监管保障实施是完善食品安全法制的关键所在。
一、企业承担食品安全社会责任的理论依据和必要性
企业社会责任( Corporate Social Responsibility,CSR) 概念由英国学者Oliver Sheldon于1923 年首先提出,他认为包含道德因素在内的企业社会责任应当与可能受到企业影响的社会、环境和其他实体相联系,经营者应将企业社会责任与满足企业内外各类人需要的责任联系起来。企业社会责任支持者的主要依据是利益相关者理论,认为股东并不高人一等,股东应和其他利益相关者处于平等地位考量。利益相关者理论创始人Freeman认为,企业既要满足股东和消费者、供应商、雇员等利益相关者的需求,还要满足社区、公众和员工的需要。自Freeman以来,众多学者运用该理论框架阐释企业决策和实践〔3 〕。企业社会责任理论的提出,对Milton Friedman坚持的一元化股东利益至上的传统理念形成了挑战,其理论根基被釜底抽薪,失去了合理性。实际上,企业社会责任反映了国家对经济从自由放任的模式过渡为有限的宏观管理干预。目前世界范围对企业要不要和为什么( why) 承担社会责任已经没有疑义,怎样( how) 承担企业社会责任是我们面临的问题〔4 〕。
食品安全维护的是消费者作为企业利益相关者的最基本权利。企业应承担的主要社会责任包括:具有强制性的法律意义上的社会责任和柔性的伦理意义上的社会责任〔5 〕。食品安全是企业应承担的强制性的社会责任,而非可以自愿选择,不论企业经营状况是如日中天还是濒临破产皆如此,不可以打丝毫折扣或讨价还价。保障食品安全是食品生产经营企业的法律义务,在食品生产企业天然占有关乎企业生存发展的基础地位。如果连这点都不愿做或达不到标准的话,要求企业自觉履行高于强制性企业社会责任的伦理责任、慈善责任无异于海市蜃楼,即便履行了也只是表面做秀而已。
虽然企业社会责任理念在我国获得了广泛的认同,但整体来看,食品生产经营企业履行食品安全社会责任的状况仍处于较低水平。如何激发企业的内在驱动力,构筑优化以社会责任为导向的、自下而上的食品安全监管体系是学者和实务工作者共同努力的方向。有的学者通过构建混合策略博弈模型研究食品企业实现社会责任的动力机制,得出政府监管的完善程度是企业履行社会责任的主要动因的结论〔6 〕; 有的学者认为公共性的食品安全问题需要从单一监管模式向多元治理模式转换〔7 〕。本文认为,新《食品安全法》深化了企业作为食品安全第一责任人的责任,并通过强化地方政府监管和社会监督保障企业食品安全社会责任的履行。
二、新《食品安全法》中深化企业社会责任的规则
1995 年10 月,我国《食品卫生法》出台,其后十年里出现了一些食品安全事件如冠生园月饼事件、多宝鱼事件、苏丹红事件,直到“三鹿奶粉”事件〔8 〕发生,作为导火索将人们的旧怨新伤予以累加,造成社会公众对食品安全监管体制的极度不信任。这样的氛围和契机催生了还未成熟或本该再讨论一段时间的法律匆忙出台迎战。2009 年,我国将《食品卫生法》参照德国、美国等国家的做法,立法宗旨从保证食品卫生、防止食品污染提升为保证民众的食品安全,改为《食品安全法》,由原来的57 条骤增为104条。2009 年《食品安全法》构筑了一些企业伦理约束和法律保障机制,主要包括建立食品风险评估体系,建立整合食品安全的国家、地方、行业标准,废除免检制度、明确食品经营者的权利与义务,设立惩罚性赔偿与构建食品安全事故处理机制等。2009 年《食品安全法》实施以来,我国企业对食品安全的重视程度、严格自律管理比以往有所改善。
新《食品安全法》于2015 年4 月24 日被第十二届全国人民代表大会常务委员会表决通过,并于2015 年10 月1 日起施行。新法主要围绕该部法律实施五年来遇到的新情况、民众关心的热点问题做了相应的修订,增加为154 条,变动幅度之大、治理决心之坚、打击力度之重可见一斑,日益收紧的监管趋势非常明显,新闻媒体评价其为“史上最严的食品安全法。”〔9 〕
企业社会责任属于经济学、管理学、伦理学、社会学等多学科研究的范畴,并不是一个专属法律概念,其理念在新修订的《食品安全法》中得到了深化和具体化。首先,继《公司法》提出企业社会责任这一法律概念后〔10〕,新《食品安全法》在第4 条再次提出: 食品生产经营者有义务依照法律、法规和食品安全标准对其生产经营的食品安全问题担负社会责任,凸显了生产经营者作为食品安全第一责任人的定位。接下来,《食品安全法》在归纳挖掘现行法律体系中已有的企业社会责任法律资源的基础上,增加了几项制度配置企业在食品安全方面的法律责任,具体体现为:
( 一) 食品安全追溯制度
新法第42 条规定,食品生产经营者应当建立食品安全追溯体系,保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营企业采用信息化手段采集、留存生产经营信息,建立食品安全追溯体系。在北京奥运会期间,我国曾效仿欧盟和美国做法,实施奥运食品质量可追溯体系,获得了成功的实践经验。奥运食品的可追溯体系是把食品原料、菜单和运动员身份建立联系。运动员刷卡就餐时,可以清楚地看到其消费食品的名称、生产基地、加工企业和曾选择的物流企业。这样食品也有了详细的、可识别的“身份证”。《食品安全法》就是以此为示范,推广复制该项法律监管内容。在具体做法上,国家并不强制食品企业用电子信息的方式留存食品信息,各类食品药品可以根据自己的特点,采用书面记载、批次管理或其他方式。我国强制建立食品安全追溯体系的要求,可以使企业从可持续发展的角度考虑,珍视消费者的口碑,自觉选用安全的原材料、供应链、生产工艺。这样抱着“打一枪换一个地方”心理的食品生产经营企业就无处逃遁,无疑是向我国广大的“三小”〔11〕食品企业安全监管的一记重拳。
( 二) 网上销售食品实名登记制度
近年来网购因其便捷、实惠占领了相当份额的市场,而网上销售的食品如果出现安全问题,该如何追究责任人呢? 新法第62 条要求,网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记,明确其食品安全管理责任; 依法应当取得许可证的,还应当审查其许可证。按照法律规定,网络交易平台提供者为了避免替食品企业受过,应发挥主观能动性,对入网食品经营者严格审查资质。这个准入把关的程序要求无形中将一些不具备资质的食品生产经营者卡在了网络大市场之外。
新法第131 条进一步规定: 第三方平台提供者如果不能提供入网食品经营者真实名称、地址和有效联系方式的,由第三方平台提供者负赔偿之责,赔偿后有权向入网食品经营者或者食品生产者追偿。食品生产者是真正的责任人,但是网络消费者很难追查到真正的食品生产者。所以,首责应该是网络第三方平台提供者。消费者合法权益受损,可以向实名的入网食品经营者或生产者追究责任。这样就明确了网络交易平台提供者的连带责任和临时责任,给消费者提供了便捷的索赔路径。这个制度既划分了第三方平台提供者和入网食品经营者责任的界限,又使消费者在合法权益受损时不至于被踢皮球。
( 三) 转基因食品标示制度
转基因食品从上世纪80 年代产生开始,就一直受到质疑〔12〕。按现今的科技水平,转基因食品安全的确定性还是一个无法证实也无法证伪的命题。相比人为过错因素造成的食品不安全,转基因食品安全是由于科技的缺乏造成的纯技术问题。某种转基因食品,在当下的科学技术条件下被认为是安全的,但将来可能发现这些原本认为安全的转基因物质具有高度风险。根据预防性原则〔13〕,我们应不断地依靠科学技术的发展降低或削减风险。同时消费者为了保障身体健康和生命安全,应有权通过风险评估自主决定是否选择转基因食品。所以,转基因食品的信息应充分揭示,降低因食品安全的不确定性引发的管理、决策的不确定性风险,也便于进行后续的风险管理和风险沟通。
新《食品安全法》第69 条规定: 生产经营转基因食品应按照规定显着标示。第125 条进一步规定未按规定标示的法律责任,企业最高可面临货值金额五倍以上十倍以下罚款,情节严重者甚至停产停业,吊销许可证。按照2002 年7 月1 日起实行的《转基因食品卫生管理办法》的规定,我国实行转基因食品强制标识。新法中的规范和管理办法保持了一致,并且以食品安全基本法的高度提升了该规范层次,进一步强化了转基因食品生产经营企业的责任。
三、新《食品安全法》中实现企业社会责任的保障制度
法律是规则的表达,若要缩小规则表述和规则实践的差距,我们还需要有效的执法。企业担负食品安全社会责任源于伦理的当然要求,却必须由法律保障实施。同2009 年的立法背景相比,新时空条件下食品安全保障制度已然又出现若干新情况和新挑战,譬如责任追究目标不清晰、监管手段失之于软等问题。针对于此,新法强化了对食品安全企业社会责任的行政监督和社会监督。
( 一) 强化地方政府落实责任
食品安全问题是我国行政监管、市场经济体制、企业治理、社会诚信制度、伦理道德体系、城市化推进中诸多不完善和瑕疵的集中反映。食品安全问题存在和频出完全归咎于行政监管是狭隘和片面的,但法律规则是否对症,书面的法律要落地开花,当然依赖于强力的监管执行机制的运作。如果行政监管得力,很多存在的漏洞、可钻的空子就可能在源头上堵住。前些年我们集中于监管体制的改革,但无论是专业化的分段监管还是集中监管〔15〕,都是聚集于清晰界定职能、梳理廓清各方法律主体的权力、权利及责任关系,而忽视了提高政府效能和政策执行力。
新《食品安全法》第117 条规定: 本级或上级人民政府可以对未履职的主要负责人约谈,被约谈的监管部门、地方人民政府必须立即采取措施,对食品安全监督管理工作进行整改。负责人约谈制对地方政府责任人是极大的鞭策和警醒,要求他们身在其位,必谋其政,使他们由被动工作转为主动查找问题,从事后严查转到事前预防。第142 - 145 条四条中均对食药品、卫生、质监、农业相关管理机构中监管不到位的主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员规定了警告、记大过、降级、撤职、甚至最高开除、引咎辞职的法律责任。“被辞职”制度明确了地方政府的属地管理责任,并且给予处罚不以发生食品安全事故为必要条件,这对地方政府负责人提出了更高更严厉的要求。如李克强总理所说,“让失职、渎职人员受到躲不掉的惩处。”〔16〕相比以往,此次修订建立了最严格的法律责任制度,对失职渎职的地方政府官员和监督部门实行了最严肃的问责,对检验检测部门实行了最严厉的追责。如果各级监管部门能一时不懈怠地努力工作,采用最严谨的标准、最严格的监管,那么企业社会责任这个“软约束”就能真正成为食品企业的“紧箍咒”。
( 二) 建立有奖举报制度
所有的行政监管都不能绝对地控制风险,只能尽可能地控制风险。如果仅仅依靠执法者,执法系统越来越庞大,执法成本提高,执法效果反而会下降。法律制度创新折射出立法者的管理智慧和政治谋略,而社会监督的大网才能真正对食品企业起到震慑作用。有奖举报不仅能为查处食品违法、违规行为提供有价值的线索,关键是能增强制裁所达到的威慑力和社会效果。
新《食品安全法》第115 条规定: 县级以上政府的食药、质监等部门应公布本部门电子邮件地址或电话,接受咨询、投诉、举报……对查证属实的举报,给予举报人奖励。有关部门应当对举报人的信息予以保密,保护举报人的合法权益。举报人举报所在企业的,该企业不得予以解除、变更劳动合同或以其他方式对举报人进行打击报复。
接受社会投诉、举报并及时查处,是对食品生产经营违法行为的有力制约。消费者处于食品供应链的终端,现实中很多消费者受到损害后往往自认倒霉、投诉无门,或者举报后无声无息的现象令举报者寒心,这也助长了食品生产经营者的违法行为。此次以奖励形式鼓励与保护“越轨”公民的胆大行为,是鼓励消费者采用除“用脚投票”〔17〕以外的又一合法的自力救济方式,是对个人监督与社会舆论监督的法律保护。人民因为社会监督的广泛深入而享受到政策福利,消费者又何乐而不为呢? 真正的举报人冒着可能引发报复、人身伤害、经济损失的巨大风险,给予一定限度的奖励、对举报人的信息严格保密、对举报内容必须给予反馈,这都是必要的。举报后监管部门的查处还会形成示范效应,鼓励动员更多的社会力量加入食品安全监管。企业社会责任的实现,凭的是人皆可追究责任,而不是只有直接受害者才有权利追究责任。将来我们可以进一步放开参与管道,逐步建立食品安全公益诉讼制度〔18〕,政府层面建立食品安全公益诉讼基金,构建自下而上、纵横交织的社会监督大网。
四、新《食品安全法》对企业履行社会责任的影响预期
新《食品安全法》中对企业社会责任的深化、细化、强化将使食品安全管理逐步从善政( good government) 走向良治( good governance) 。新《食品安全法》指引食品安全治理问题的方向,增强企业履行社会责任的激励机制,以加强规范企业行为为出发点,促进企业社会责任的制度构建。根据Freeman从所有权、经济依赖性和社会利益角度对利益相关者做的分类,股东、消费者属于企业内部的利益相关者,政府、行业协会、非政府组织、媒体等属于企业外部的利益相关者。既然社会、环境和其他相联系的实体可能受到企业影响,企业和利益相关者之间必然要互相作用。今后企业在实现自身目标的同时,更注重与利益相关者的互动关系和多赢共存,以催化和激励企业承担食品安全社会责任的动机,在食品行业中递送可持续发展的正能量。
食品安全问题具有公共性,根据经济学原理“属于最多数人的公共事务恰恰是最少受人照顾的事务,”人们对公共事务的管理往往存在搭便车的投机心理,而缺少为公共事务服务的新思维,直到大范围食品安全事件发生后才会引发人们的震撼。全将责任推诿于政府既不合理也不公平,食品安全监管应从单一监管转向多元治理。有些学者将《食品安全法》定性为社会法,因其以解决社会问题,谋求社会公共利益性为目标〔19〕。从该意义上说,社会法理应采用个体自治、团体自治和国家强制的多种调整模式。《食品安全法》作为食品安全领域基本法的国家强制性规范,当然应占据第一顺位,行业、产业团体自治规范次之,企业个体自治的规范最次。食品安全问题,仅仅依靠社会中单一主体或法制中单一措施不可能根治,而应将其放入社会共治的大系统中审视,将调整范围从行政监管延展至整个社会治理领域。要破解食品安全治理的公共性难题,国内外学者达成一致共识,必须坚持食品安全社会共治〔20〕。社会共治作为此次修订的监管原则之一〔21〕,突破了将行政权力看作社会治理唯一主体的传统理念,体现了多元社会主体共享社会权力和共同利益。食品安全问题要消耗多方利益主体的能量: 政府担负防控和监管的社会责任; 企业承担自律和服务的社会责任; 消费者担当认知和理性的社会责任。新《食品安全法》中对企业社会责任的深化,对行政监督和社会监督的强化将使食品安全监管走向社会合作共治。
五、结语
食品安全治理作为一项系统性工程,有赖于市场的积极约束,更应关注经营者在其中的应有定位与功能发挥〔22〕。工程院院士陈君石曾公开宣称: “食品安全问题不能全归咎于政府。食品安全不是管出来的。”食品安全的第一责任人是企业,关键和最终改善的路径在于企业〔23〕。新《食品安全法》鼓励企业慎独自律,强化企业的自我监管,食品安全的法律规范也是伦理道德的底限要求。新法的修订落槌一定程度上可能推动食品企业的行业升级转型,市场的优胜劣汰有助于实现“良币驱逐劣币”的正向效果。企业应由被动回应法律要求变成习惯性自觉自愿履行企业社会责任。一批有示范作用的食品企业的成功〔24〕,有助于构建基于法律和自律的责任体系,社会也应注意为食品生产经营企业多提供一些利益表达、合法权益维护、发展机会等方面的平台。食品企业做的是良心产业,更应注意诚信企业文化的培育。面对如此关乎人人的重大基本民生问题,企业真该为食品安全问题长点心了。
不能否认的是,食品安全问题很难凭一部法律出台或修订就能解决,良法还需要被务实的执行者作为信仰并被付诸于实践,否则法律就形同虚设。但是,新《食品安全法》对于强化我国食品企业社会责任履行所做出的摸索试验和大胆实践,值得我们点赞。立法者致力于在食品安全领域建立一个让企业可以放弃当前短期利益,追求稳定预期的长远利益的重复博弈的制度体系。我们更不能期待强化企业社会责任可以消除食品安全领域的所有困顿、乱象和风险,但缺乏企业社会责任的国家实现强国梦只能是空谈,在世界上是没有国际竞争力的。从我国食品安全领域的现实情况来看,对企业社会责任的强调无论如何都不为过。
注释
1食品安全问题不是我国独有的现象。近年来其他国家发生的食品安全事件主要有:2001年欧洲疯牛病,2006年底美国毒菠菜事件、2009年美国含沙门氏菌的花生酱事件、2011年日本明治奶粉检出放射性艳事件、2012年德国冷冻草莓诺如病毒污染事件、2013年欧盟马肉风波、2014年丹麦毒香肠事件等。
2Alexia Brunet Marks.Evaluating the Means of Deterrence in Food Industry.The American Society of International Law Biennial Conference,University of Minnesota 2010.p.1.
3Lee M P.Configuration of external influences:the combined effects of institutions and stakeholders on corporate social responsibility strategies.Journal of Business Ethics 2011,102(2),pp.281-298.
4白明华.以企业社会责任的实现机制促进我国食品安全监管[J].华北电力大学学报(社会科学版),2012,(3):63.
