现有食品安全监管机制中的两项激励扭曲制度研究(3)

　　由此可见，在现行的结果考核制下，食品安全监管部门选择瞒报信息对自己才是有利的选择。即使面临着因瞒报信息而受到处罚的风险，监管者依然会大量地选择瞒报信息。这种结果考核制对监管者的处罚越严厉，监管者瞒报信息的负向激励就越强。于是，各种“潜规则”的盛行，也就不难理解了。
　　
　　2、合谋问题典型案例分析
　　
　　食品安全监管中合谋问题的最主要特征是监管部门及其工作人员，通过权钱交易而放弃食品安全监管的责任，从而带来食品安全的隐患，甚至直接引发食品安全事件。食品安全监管中的合谋问题发生在食品安全监管的各个领域中。
　　
　　在食品安全检验检测领域中的合谋。例如在河南双汇“健美猪”事件中，来自河南许昌的养殖户马先生透露，当地部分养殖户在取得当地农业部门的默许后，用人尿代替猪尿检验，进而蒙混过关； 而在运输环节，每头猪花两元钱就能买到相关证明，再花上100元贿赂省界检查站，便可以一路绿灯送到城市； 在屠宰场，有的猪甚至无需检测“瘦肉精”,每头猪交10元钱就能得到一张《动物产品检疫合格证明》⑫。
　　
　　在食品非法经营领域中的合谋。例如，河南省新野县新甸铺镇人民路和商业区老街的商贩在2011年年底，无论门市大小，都收到了当地工商部门的罚单，以“销售不合格产品”为由，被罚从二百、三百、五百到一千金额不等的罚款。工商部门在执法过程中，没有任何检查笔录，也没有处罚通知书，只是收钱。而且罚过款之后，该违规的还可以违规，不合法的也不再追究。孔悟水是经营食品的商户，他卖的糕点几乎都是自制的，他无照经营已经一年多，2010年无照开业，交了500元工商罚款，2011年他又交了500元工商罚款，又继续经营了。而且，按照规定因检测不合格而应暂停经营的商户，事实上并没有暂停经营。同样，在新野县城老街上卖熟食的几个商户，也是在交了几百元的工商罚款后，继续经营⑬。
　　
　　在有机食品认证领域中的合谋。经记者调查，山东寿光和肥城的有机农场，在蔬菜种植过程中喷施溴菌五硝苯和醚菌酯两种农药，一些有机蔬菜基地甚至使用国家明令禁止的农药3911.与此同时，为了提高产量，当地有机农场还一直使用硫酸钾型化肥。这些农场采收蔬菜后，直接送往有机蔬菜加工场包装，向超市提供有机认证证书和农残检测报告之后，就可以上柜销售。根据国家标准规定和有机食品的认证流程，一张有机食品认证证书的发放必须经过严格的审查和科学的评估。一个普通的农场要成为有机认证的农场，必须经过独立的有机食品认证机构全过程的质量控制和审查，以保证它的纯天然无污染的特点。审查通过以后还要经过1-3年的转换期，农药残留达到国家标准以后，才能发证。但是肥城当地有机蔬菜认证机构在接到客户申请两个月之后就可以颁布认证，只要蔬菜生产农场花6万块钱，在检测之前暂停一段时间农药的喷施和化肥的使用，就可以获得有机蔬菜生产基地的认证，完全无视于1-3年转换期的规定，而且也没有按照国家《有机食品认证管理办法》对认证农场进行跟踪调查⑭。
　　
　　以上有关食品安全事件中监管者与生产者合谋的典型案例，都符合前文分析中监管者与生产者合谋成立的条件。对于生产者而言，支付的罚金要小于生产者严格进行食品安全控制的实际支出。而且，因罚金造成的成本上升在相当程度上还可以通过价格转嫁给消费者，因此，生产不安全食品是生产者的占优策略。而监管者则利用了其垄断检测权所获得的食品安全信息，并通过行使处罚权将这种信息转化成为向生产者索贿的筹码，进而谋取非法获利。文中介绍的“瘦肉精”检测和工商处罚的案例，更是严格符合理论分析中所谈到的重复博弈情景下的决策，也就是说，监管者通过长期向消费者隐瞒真实的食品安全信息，而不要求生产者改进食品安全控制，从而形成了从生产者处“长期牟利”的行为。
　　
　　结论与政策建议
　　
　　1、主要结论本文根据委托代理理论构建了一个消费者委托监管者对食品进行抽样检测并汇报食品安全信息的模型，指出了我国现行食品安全监管制度中的“结果考核制”和“检测权与处罚权合一”两种制度安排存在严重的激励扭曲⑮，并结合典型案例对分析结论进行了验证。本文的分析得到了以下主要结论：
　　
　　第一、现行监管机制导致监管机构缺乏信息公开的动力，反而会造成虚报和瞒报信息的负向激励。在现行的“结果考核制”下，监管部门需要为食品安全的具体结果负责，决定监管部门业绩的主要依据是监管部门自身汇报的监管信息。在这一制度下，监管部门公布的食品安全负面信息越多，则监管部门的业绩评价越差。因此，各级监管部门为了规避责任，均没有激励汇报真实信息并揭露食品安全问题，相反，却有瞒报和虚报信息的负向激励，结果往往是“报喜不报忧”.
　　
　　第二、监管权力垄断而社会监督不足导致监管机构设租寻租而产生官商合谋现象。我国食品安全监管机构的权力垄断表现在食品安全监管主体同时拥有对被监管者的检测权力和行政处罚权力。我国《食品安全法》中指出，各级食品安全监管部门既拥有对食品进行抽检的权力，也具有没收违法所得、罚金和吊销营业执照的行政处罚权力。检测权使监管者得以掌握生产经营者的食品安全信息，而行政处罚权则将监管者所掌握的信息赋予“价值”.于是，现实操作中，监管者有可能“以罚图利”,一方面向消费者瞒报和虚报信息，另一方面向生产经营者索贿。行政处罚权沦为监管者向生产经营者索贿的谈判筹码。
　　
　　第三、食品安全事件中的监管责任分析表明信息瞒报和合谋现象普遍存在。在我们对230件食品安全事件的统计分析中，从食品安全事件公开的第一线索来看，来自监管部门检查执法等公开的食品安全事件不到全部食品安全事件的一半，只有47. 4%.同时，有6个事件明确提到了食品安全监管机构存在瞒报的问题，还有6起事件直接涉及到监管机构的监管合谋问题。典型案例分析也表明，我国食品安全监管部门的信息瞒报和合谋是与现有监管机制设计缺陷密切相关的，就监管者的效用出发，信息瞒报和合谋都是监管部门寻求自身利益的“合理”选择。
　　
　　2、政策建议
　　
　　根据以上结论，针对我国食品安全监管机制的改进和完善，提出以下的政策建议：
　　
　　第一、建立对监管机构发现食品安全问题和解决问题的奖励机制。针对目前食品安全事件频发的严峻局面，应该强调通过正向激励机制，鼓励监管机构发现食品安全问题，积极公开食品安全信息，解决食品安全问题。目前，针对食品安全监管者的制度设计全部强调责任而忽略奖励，正因为如此，才使得食品安全监管成为一个“烫手山芋”,各级监管部门都唯恐避之不及。努力监管得不到正向的激励，才会造成在权责不清的情况下监管部门相互推诿的局面⑯。因此，建议根据监管部门发现食品安全问题的数量或者比例，公开食品安全信息的数量、质量和效率，以及最终解决食品安全问题的效果给予奖励。奖励的方式可以是在经费发放等资源配置上给予倾斜，也可以通过专门设立一个专项奖励基金的方式进行。
　　
　　第二、改进对监管机构的责任追究机制，探索建立“过程考核”机制。改进结果考核制，需要摒弃监管者对食品安全结果负责，即取消监管者依赖于汇报食品安全程度的高低而获取奖惩的制度，而推进监管者对食品安全信息的真实有效性负责。在这种“过程考核”的机制下，由于监管者无需对监管结果承担责任，因而监管者没有激励瞒报信息或虚报信息，相反，瞒报或虚报信息的行为还会受到惩处。因此，需要对不同种类的食品、致病源进行检测时，以法规或实施细则的形式对食品的抽检数量或抽检比例做出规定。对各个监管部门的监管流程也应通过法律法规或规章制度的形式进行明确。只要各个监管部门如期严格执行各自的监管流程并进行备案，都应视为尽职尽责。在此基础上，即使发现食品安全问题，只要相关监管部门的监管工作备查无误，均不应承担责任； 相反，即便未发现食品安全问题，只要相关监管部门的监管工作不及时、不充分，与监管流程不符，均应承担相应责任。